地方人大實(shí)踐中的代表性理論初探

關(guān)鍵詞 地方人大 人大代表 代表性

作者簡(jiǎn)介：劉穎，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，碩士研究生，研究方向：人大研究。

中圖分類號(hào)：D264 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.056

一、導(dǎo)論

代表和選民之間的關(guān)系始終是代表理論討論的一個(gè)重要問(wèn)題。Pitkin（1972）在擯棄對(duì)什么是“恰當(dāng)關(guān)系”的討論后，從語(yǔ)義分析的角度對(duì)傳統(tǒng)意義上的“代表”概念作了形式主義和實(shí)質(zhì)主義的劃分，為代表與選民之間關(guān)系的討論劃定了基本的范圍。作為一種主要的、具有公共性質(zhì)的、涉及大量個(gè)體和組織的制度化的安排，Pitkin（1972）認(rèn)為“政治代表性”的運(yùn)行實(shí)際上嵌入在更為復(fù)雜的社會(huì)制度安排中。盡管學(xué)界的一項(xiàng)共識(shí)是，塑造和影響代表和選民之間關(guān)系的最重要的制度設(shè)計(jì)是選舉，但這并非影響代表和選民關(guān)系的唯一因素。越來(lái)越多的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)了中國(guó)基層人大代表和選民之間通過(guò)其他機(jī)制構(gòu)建起來(lái)的強(qiáng)大聯(lián)系，以及這種聯(lián)系產(chǎn)生的代表對(duì)選民的回應(yīng)性。比如黃冬婭和陳川慜（2015）發(fā)現(xiàn)，與西方不同的是，中國(guó)縣級(jí)人大代表積極履職的激勵(lì)因素并非是謀求連任，而更可能是為公民授權(quán)的認(rèn)知和積極履職的道義責(zé)任感所激勵(lì)。大量的實(shí)證研究也發(fā)現(xiàn)，中國(guó)地方人大代表的活動(dòng)已經(jīng)有設(shè)法謀求原選區(qū)或選舉單位利益的特點(diǎn)，爭(zhēng)取政治資源的分配向代表所在選區(qū)傾斜的現(xiàn)象（何俊志 2004;邱家軍 2010;李翔宇 2015）。那么除了選舉這一機(jī)制外，在代表個(gè)人理性的假設(shè)前提下，在中國(guó)地方人大的實(shí)踐中，還有哪些推進(jìn)代表和選民互動(dòng)，體現(xiàn)地方人大代表性的重要制度安排呢？

二、議案和建議

人大代表提出的議案和建議既是代表履職、參與政治的載體，也是人大代表實(shí)現(xiàn)對(duì)選民的政策回應(yīng)，發(fā)揮實(shí)質(zhì)代表性的重要機(jī)制。實(shí)際上，人大代表通過(guò)議案和建議的方式，發(fā)揮代表作用，是人大代表參與政治的最重要形式。Kamo 和 Takeuchi（2013）基于對(duì)揚(yáng)州市人大代表與2001年-2005年所提交的部分議案進(jìn)行分析后發(fā)現(xiàn)，越來(lái)越多的人大代表在為當(dāng)選地域的選民爭(zhēng)取利益，且地方人民代表大會(huì)已經(jīng)成為一個(gè)地方各種利益沖突提出和協(xié)調(diào)的平臺(tái)。桑玉成和邱家軍（2010）以十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議人大代表所提出的議案和建議為樣本進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)基層代表所提的議案和建議絕大部分（約占75%）都明顯地具有“代議”的特色，并指出需要進(jìn)一步進(jìn)行有效的制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建發(fā)揮代表應(yīng)有作用的平臺(tái)和程序，使代表的各種議案和建議能夠發(fā)揮作用。

在具體的實(shí)踐中，地方人大代表每年都可以向所在級(jí)的人大提建議和議案，反映問(wèn)題，提出解決問(wèn)題的建議和措施，并交由相關(guān)政府部門辦理。相對(duì)于議案，代表更多地通過(guò)在人大會(huì)議和閉會(huì)期間，以提出建議的方式，督促有關(guān)問(wèn)題的辦理和落實(shí)。代表可持續(xù)監(jiān)督建議辦理情況，相關(guān)承辦部門須對(duì)代表進(jìn)行答復(fù)，代表對(duì)其答復(fù)情況和建議的辦理情況進(jìn)行滿意度評(píng)價(jià)。對(duì)于辦理結(jié)果不滿意的建議，代表可進(jìn)一步提出整改意見(jiàn)，要求有關(guān)部門重新辦理。通常來(lái)說(shuō)，代表可以在建議中針對(duì)人大、政府和公檢法機(jī)關(guān)存在的問(wèn)題提出意見(jiàn)和建議，群眾關(guān)心的問(wèn)題和社會(huì)難點(diǎn)熱點(diǎn)問(wèn)題，代表在視察調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，人民群眾向代表反映的問(wèn)題以及其他方面的問(wèn)題。由于建議和議案要求代表要進(jìn)行充分的調(diào)查研究，因此可以間接督促代表聯(lián)系群眾、深入基層開(kāi)展調(diào)研。更重要的是，建議和議案的交辦、督辦等有一套標(biāo)準(zhǔn)化的流程，因此代表可以充分利用這一履職途徑，為選民解決難題，為城市發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策等發(fā)揮代表作用。

三、預(yù)算監(jiān)督

預(yù)算監(jiān)督在現(xiàn)代各國(guó)都被作為議會(huì)監(jiān)督政府，議員影響政治資源分配和政策制定的一種有效方式。在議會(huì)對(duì)政府進(jìn)行有效監(jiān)督的工具中，最完善和最有效的是掌握財(cái)政預(yù)算的權(quán)力。代表通過(guò)預(yù)算監(jiān)督可以糾正偏差，實(shí)行有益措施。但是各國(guó)議會(huì)預(yù)算監(jiān)督的實(shí)效在實(shí)踐中呈現(xiàn)差異性。盡管預(yù)算改革后，中國(guó)地方人大的預(yù)算監(jiān)督權(quán)得到了加強(qiáng)，但是預(yù)算監(jiān)督的實(shí)效始終不強(qiáng)，出現(xiàn)了預(yù)算監(jiān)督權(quán)懸空的局面（周振超 2012）。因此有學(xué)者提倡將參與式治理的技藝引入人大預(yù)算監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)中，落實(shí)人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的預(yù)算監(jiān)督。并認(rèn)為這在很大程度上依賴于動(dòng)態(tài)治理系統(tǒng)中預(yù)算環(huán)境的培育、權(quán)力結(jié)構(gòu)的支撐以及行動(dòng)者動(dòng)力機(jī)制的構(gòu)建（王逸帥2014）。

在實(shí)際中，基于代表分配回應(yīng)邏輯的人大參與式預(yù)算監(jiān)督，對(duì)于利益分配和地方治理起到了積極作用。而將參與式預(yù)算與人大預(yù)算監(jiān)督結(jié)合起來(lái)進(jìn)行制度創(chuàng)新，其背后的隱含邏輯正是代表與選民的關(guān)系。通過(guò)參與式預(yù)算進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督為構(gòu)建代表和選民之間的責(zé)任制提供了一種機(jī)制。在公共預(yù)算商討過(guò)程中，議員代表選民參與到政府通過(guò)財(cái)政預(yù)算對(duì)不同領(lǐng)域和地域進(jìn)行資源利益分配的討論中，使參與式預(yù)算借助人大組織平臺(tái)得以實(shí)現(xiàn)。代表在預(yù)算資金的分配上是否能說(shuō)得上話，與其選區(qū)、以及所涉行業(yè)的民眾（這包含選民和代表自身）利益直接相關(guān)，代表因而具有動(dòng)機(jī)對(duì)選民的意愿和利益訴求做出回應(yīng)，體現(xiàn)出利益分配方面的代表性。因此，預(yù)算監(jiān)督是人大代表實(shí)現(xiàn)分配回應(yīng)的重要體現(xiàn)。比如世界銀行（Bhatnagar 2004）的研究發(fā)現(xiàn)，在采用參與式預(yù)算的城市，各種公共福利設(shè)施的可達(dá)性和質(zhì)量有了明顯的改善。馬駿和林慕華（2012）通過(guò)對(duì)全國(guó)38個(gè)擁有立法權(quán)的城市進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)十余年的預(yù)算改革，城市人大預(yù)算監(jiān)督已經(jīng)開(kāi)始從原來(lái)的程序性監(jiān)督邁向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督;進(jìn)一步，林慕華和馬駿（2012）還通過(guò)針對(duì)64個(gè)地方人大的從事財(cái)經(jīng)工作人員的問(wèn)卷調(diào)查以及實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中國(guó)部分地方人大已經(jīng)開(kāi)始通過(guò)提前介入、預(yù)算初審等方式重塑自己在預(yù)算過(guò)程中的角色，試圖在預(yù)算分配中表達(dá)不同的聲音，影響政府的預(yù)算資金分配，促使政府更好地對(duì)人民負(fù)責(zé)。

四、代表聯(lián)系群眾

服務(wù)回應(yīng)性是代表性的一個(gè)重要組成部分。Fenno （1978）認(rèn)為議員和其所在選區(qū)選民互動(dòng)的方式，特別是“家鄉(xiāng)方式”（home style），是代表性的一個(gè)重要部分。讓代表為選民提供服務(wù)，也越來(lái)越多地為中國(guó)地方人大機(jī)構(gòu)調(diào)動(dòng)代表履職積極性，提升代表履職績(jī)效的一種方式。比如，《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第4條就規(guī)定“代表應(yīng)當(dāng)與原選區(qū)選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯(lián)系，聽(tīng)取和反映他們的意見(jiàn)和要求，努力為人民服務(wù)。”Manion（2014）在安徽省抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)的研究上，也發(fā)現(xiàn)地方人大代表反映民意活動(dòng)的頻數(shù)相當(dāng)高，傾向于為選民解決實(shí)際困難，通過(guò)實(shí)際行為來(lái)回應(yīng)選民。諸如選民個(gè)人在稅務(wù)、住房、政策福利、醫(yī)保政策、以及就業(yè)方面的具體問(wèn)題，代表應(yīng)當(dāng)發(fā)揮服務(wù)選民的作用（Eulau和Karps 1977）。

在中國(guó)地方人大的實(shí)踐中，服務(wù)代表性是地方人大發(fā)揮實(shí)質(zhì)代表性的一個(gè)重要維度。第一，地方人大代表很大程度上充當(dāng)著“政策宣傳員”的角色，以實(shí)現(xiàn)其作為地方民意的代表機(jī)關(guān)的同時(shí)，也是國(guó)家意志執(zhí)行機(jī)構(gòu)的角色期待。十八大以來(lái)，不論是精準(zhǔn)扶貧，還是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的相關(guān)政策宣傳，人大代表在其中都發(fā)揮著重要的作用。通常來(lái)說(shuō)，國(guó)家政策出臺(tái)之后，各地方人大會(huì)就當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相應(yīng)出臺(tái)地方細(xì)則。地方人大代表通過(guò)小組審議、表決等程序，得以充分了解政策具體細(xì)節(jié)。代表不僅可以更有針對(duì)性地對(duì)特定人群進(jìn)行政策宣傳和指導(dǎo)，而且在接觸選民的過(guò)程中，代表也可以更加準(zhǔn)確地向選民傳遞政策含義，讓其知曉政策細(xì)節(jié)，并相應(yīng)做出反應(yīng)。第二，地方人大代表在與選民面對(duì)面接觸的過(guò)程中，通過(guò)傾聽(tīng)選民的訴求，幫助選民個(gè)人解決難題，幫扶選民，以最直接的方式為選民提供服務(wù)。地方人大代表通常來(lái)自基層，大部分代表常年住在所在選區(qū)，在解釋相關(guān)政策的時(shí)候，代表可以用接近當(dāng)?shù)剡x民聽(tīng)得懂的語(yǔ)言與選民共同，傳遞政策信息。通過(guò)代表聯(lián)系群眾制度，代表也可以直接傾聽(tīng)選民的聲音，為其解決實(shí)際問(wèn)題。代表來(lái)自基層，又能在參與政策制定過(guò)程中知曉政策細(xì)節(jié)，再反向傳達(dá)給選區(qū)的選民;同時(shí)，代表除了幫助選民收集有益信息，甚至可以向上反映問(wèn)題，為選民解決個(gè)人難題。通過(guò)架起這一座溝通的橋梁，代表得以發(fā)揮服務(wù)選民的作用。第三，地方人大機(jī)構(gòu)在為代表更便利、更好地服務(wù)選民提供服務(wù)提供硬件和軟件設(shè)施上便利方面發(fā)揮著不可替代的作用。自黨的十八大以來(lái)，完善人民代表大會(huì)制度的頂層設(shè)計(jì)，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的優(yōu)勢(shì)，以及加強(qiáng)基層人大建設(shè)，成為新時(shí)期人大工作的主基調(diào)。隨著“將代表之家建在田間地頭”慢慢實(shí)現(xiàn)，代表們的辦公場(chǎng)所逐漸完善，選民們接觸代表的“最后一公里”問(wèn)題也得到了解決。除此之外，地方人大機(jī)構(gòu)還在積極探索代表聯(lián)系選民的軟件設(shè)施，讓代表為選民提供更加便捷的服務(wù)。

五、結(jié)論與討論

地方人大的具體實(shí)踐，對(duì)于實(shí)現(xiàn)基層人大的代表性和回應(yīng)性產(chǎn)生了積極作用，進(jìn)一步，這也會(huì)對(duì)基層民主政治產(chǎn)生影響。Warran（2017）認(rèn)為如今大量代議機(jī)構(gòu)的研究忽視了議會(huì)中與民主相關(guān)的活動(dòng)，以及公共行政、公共領(lǐng)域以及公民社會(huì)中的民主。事實(shí)經(jīng)驗(yàn)證明，民主機(jī)構(gòu)的制度化變遷已經(jīng)對(duì)民主政治的發(fā)展產(chǎn)生了深刻的影響。比如，Cameron等（2012）對(duì)拉丁美洲政治參與的考察讓他們對(duì)民主的本義進(jìn)行了反思，他們發(fā)現(xiàn)一些民主機(jī)構(gòu)本身正在進(jìn)行改革，人民直接參與的機(jī)構(gòu)也正在出現(xiàn)，它們與西歐和北美通常與民主聯(lián)系在一起的經(jīng)選舉產(chǎn)生的、具有代表性的機(jī)構(gòu)截然不同。而作為代議機(jī)構(gòu)中主角的議員，選舉賦予代表身份合法性的同時(shí)，也在一定程度上使代表承擔(dān)了選民的角色期待，使議員作出實(shí)質(zhì)性的代表行為。十八大以來(lái)，地方人大做出了包括實(shí)行民生實(shí)事項(xiàng)目票決制、構(gòu)建代表網(wǎng)上履職平臺(tái)在內(nèi)許多有益的制度創(chuàng)新與擴(kuò)散，這不僅將為地方人大實(shí)現(xiàn)代表性創(chuàng)造有利條件，也將成為中國(guó)實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要路徑。

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