基于需求與供給視角下機構養老發展問題研究

關鍵詞 機構養老 供需矛盾 原因

作者簡介：楊冬玲，中國共產主義青年團河南省團校，助教，研究方向：青少年研究、青年群眾工作研究。

中圖分類號：C913.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.059

一、研究背景

隨著我國快速進入老齡化社會，老齡化問題尤其是養老方式逐漸已成人們關注的焦點問題。早在上世紀80年代，民政部就提出了“社會福利社會化”的思路，鼓勵社會力量舉辦養老服務機構，各級政府也將發展養老機構作為老年福利事業重要的指導方針。之后民政部陸續下發了《關于加快實現社會福利社會化的意見》《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》等諸多意見舉措，逐步推動養老服務機構的發展。

通過民辦公助、公建民營、合資合作、連鎖經營、購買服務、互助養老等方式，濰坊市逐步形成了以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐、適度普惠型的社會養老服務體系，探索出了具有濰坊特色的養老運行機制。其中，機構養老成為養老服務體系中的重要支撐力量，也逐漸被越來越多的老年人所接受。然而，由于我國的機構養老起步較晚，加之受到傳統養老文化影響，使得機構養老發展呈現出供需不對稱的問題。

二、機構養老供需狀況

快速的老齡化進程對于機構養老提出了更高要求，但仍難以滿足老年人日益增長的養老服務需求，主要呈現出供需不對稱的問題。

（一）服務種類的供求矛盾

受到老年人身體狀況和自理能力的影響，不同的老年人對于機構養老有不同的服務需求。對于失能老年人而言，護理需要是亟待滿足的第一需求。而對于身體狀況較好的自理老人來說，需要充實和豐富的生活內容，精神上的情感支持和心理慰藉顯得尤為重要。但從目前機構養老的現狀來看，在服務種類的滿足上存在較大的供求矛盾，集中表現為專業護理服務和專業精神服務供給不足。

一方面，我國對于機構養老的功能分類尚缺乏規范性，專門針對失能老人的護理型養老機構數量有限。失能老年人因為身體狀況的原因，對于機構養老具有剛性服務需求。但從目前我國護理型養老機構的發展情況來看，護理型養老床位嚴重不足，民辦養老機構中僅有15%左右的養老機構以提供“康復護理”服務為主，遠遠無法滿足失能老年人的長期護理需求。

另一方面，對于老年人的精神關愛和心理慰藉供給不足，難以滿足老年人的精神需求。根據2012年發布的我國養老機構基本規范的要求，養老機構應該為老年人提供包括生活照料服務、膳食服務、清潔衛生服務、洗滌服務、老年護理服務、心理精神支持服務、文化娛樂服務、咨詢服務、安全保護服務和醫療保健服務在內的十項服務內容。隨著老年人生理機能下降、社會角色退出、社會交往范圍縮小以及對死亡臨近恐懼等，都會使老年人產生負面的心理因素，因而對于老年人的照料來說，精神和心理上的滿足更為重要。在此次調查中發現，三所養老機構均開展了內容較為豐富的文化娛樂服務以滿足老年人的精神文化需求，但在精神支持和心理慰藉方面開展的專業服務仍顯不足，尤其是在情緒疏導、心理咨詢、危機干預等方面，養老機構提供的服務十分有限，難以滿足老年人的精神需求。

（二）服務質量的供求矛盾

服務質量是保證養老機構持續健康發展的內在動力，也是影響老年人入住養老機構意愿的重要因素。由于養老機構中入住的大部分是患有疾病需要長期照料的老年人，因而對于護理、康復、醫療等具有剛性需求，這就要求養老機構具備較高的服務質量和專業化水平。然而現實的情況是，養老機構的服務質量難以滿足老年人的專業化需求，服務水平亟待提高。

從三所養老機構的情況來看，大部分護理人員以高中學歷為主，所掌握的護理知識和接受的護理培訓相對有限。盡管大部分護理人員都持有養老護理員資格證書，但在專業知識和護理水平上仍然與老年人的需求存在差距。加上護理工作繁重辛苦，護理人員的工作穩定性相對較差，這也直接影響了養老機構的服務水平。

對于專業化水平要求更高的康復、醫療、社會工作、心理咨詢等服務，目前養老機構所能提供的服務也是相對低水平的。從三所養老機構的情況來看，康復、醫療、社會工作、心理咨詢等服務雖已開始涉及，但無論從服務質量還是服務人員的專業素質上，與老年人的需求之間還存在巨大差距，專業化的服務水平仍需提升。

（三）服務費用與老人承受能力的矛盾

服務費用是影響老年人入住養老機構的重要現實因素，服務費用的高低直接影響了老年人的入住意愿。此次調查的三所養老機構中，A機構的收費標準為自理老人1800元起，半自理老人2200元起，不能自理老人3600元起;B機構的收費標準為自理老人1900元起，特護老人3200元起;C機構的收費標準為自理老人1750元起，半自理老人2350元起，不能自理老人3250元起。三所機構的服務費用是綜合濰坊市物價局和民政局的相關要求以及機構自身的運營成本制定的，均在合理的范圍內。然而對于老年人來說，相對于自身的支付能力，這樣的收費水平仍然偏高。

自2005年以來，濰坊市每年都會調整企業退休人員基本養老金，平均漲幅達到10%。然而與養老機構的服務費用相比，大部分老年人的養老金仍然難以承受，尤其對于半自理和特護老人來說，很難依靠自身的養老金支付全部的服務費用。由此，許多老人限于自身支付能力的不足，雖然需要機構照護但仍被機構養老排除在外。這一現實因素也導致了機構養老的一種怪現象：一方面大量急需機構照護的老年人因為經濟困難無法入住，另一方面機構中大量養老床位空置。

三、機構養老服務發展的對策與建議

針對我國機構養老發展中出現的供需不對稱問題，本文從以下四個方面入手采取應對措施：

（一）資源整合，統籌發展

機構養老是整個養老服務體系中的支撐力量。推動機構養老服務的發展，就必須將機構養老置于整個養老服務體系中，整合各類養老資源，注重養老行業的統籌發展。首先，養老服務是一項綜合性的服務，需要多部門相互配合。但從我國目前的養老服務存在著碎片化現象，各為老服務部門獨立開展工作，缺乏協調與配合。因此，必須要打通機構養老服務建設的壁壘，增強各部門之間協作，進一步完善相應的工作機制，促進養老服務事業的健康協調發展。其次，要統籌推動居家、社區、機構養老服務的均衡發展，實現養老服務的統籌發展。機構養老的發展可以充分整合居家養老和社區養老中的資源，如利用居家養老中的家庭支持資源為老年人提供情感慰藉服務，利用社區內的老年大學等教育資源豐富老年人的娛樂生活等，通過協調整合實現資源共享，共同推動養老服務體系的不斷完善。最后，要推動機構養老與相關養老產業的互動發展。要將機構養老納入服務業發展的重要領域，推動養老服務與醫療、家政、保險、旅游、教育等相關領域的融合發展。

（二）激發市場活力，實現社會化發展

人口高度老齡化帶來的社會保障資金和醫療福利需求不斷增加，這勢必會讓政府財政壓力更為突出，單純依靠政府來實現養老服務的供給顯然困難重重。為此，必須要進一步激發市場活力，鼓勵支持各類社會主體投資參與養老事業發展。首先，政府應通過政策扶持等措施，倡導社會閑置資源舉辦養老服務機構，鼓勵社會力量舉辦規模化的專業養老機構，鼓勵個人舉辦家庭化的小型養老機構，豐富機構養老的投資主體，吸引企業、社會組織、個人等各種投資主體進入養老行業。其次，要注重培育和發展社會團體和民間組織，將第三部門的力量引入到養老服務行業中來。對于養老機構的經營與管理，可以通過政府購買服務等方式交由專業的社會組織來實現，實現為老服務運行機制的市場化，增強養老機構的生機與活力。最后，要進一步加大對外開放的力度，通過優惠扶持等政策吸引外資投資運營養老機構，為外資舉辦養老機構提供便利。

（三）多元化供給，綜合服務

養老服務是一項綜合性服務，尤其是隨著老年人生活質量的提高和生活品質的提升，老年人的服務需求更加多樣化，為此，機構養老必須不斷提升為老服務水平，為老年人提供多元化的綜合服務。一方面，養老機構要充分評估老年人的服務需求，除解決基本的吃、住、醫等問題之外，還要關注老年人的心理慰藉、情感支持、文化娛樂等較高層次的需求。要進一步引進社會工作、心理咨詢、康復保健等專業人才，為老年人提供專業的精神慰藉、康復保健等服務，滿足老年人日益增加的相關服務需求。另一方面，養老機構要充分利用社會組織等社會資源，在爭取與公益組織的合作方面做更多努力。要建立和形成完善的志愿服務體系，鼓勵志愿者到養老機構提供正規化、專業化、長期化的志愿服務，形成一支正規的志愿者管理隊伍。

（四）提高服務水平，實現機構養老的規范化、標準化、專業化和職業化發展

養老機構服務水平的高低是決定機構能否健康可持續發展的源動力。要實現機構養老服務的健康有序發展，就必須要從根本上提升機構的為老服務水平，推進機構養老的規范化、標準化、專業化和職業化發展。一方面，政府要進一步加強對養老機構的質量管理，強化對養老機構的監督機制，形成完善的質量監督標準和評估機制，推動養老機構的規范化和標準化建設。另一方面，要進一步提升機構從業人員的職業素養和工作能力，培育壯大養老服務人才隊伍，為提升機構養老服務水平提供人才支撐。通過開展養老服務學歷教育和完善職業技能培訓機制，對養老服務人員進行培訓，不斷提升其專業素質。同時通過健全養老服務人員評價、激勵等相關制度，不斷改善養老服務人員的工資報酬和福利待遇，提升其社會認可度，鼓勵更多有專業能力的人才進入養老服務行業，推動養老機構實現專業化和職業化發展。

四、對機構養老未來展望

面對當前人口老齡化時代，老齡人口的高齡化、空巢化、病殘化趨勢以及“未富先老”的國情挑戰， 國家、政府、社會必須統籌規劃解決好老年人最重要的養老問題，認識到機構養老在照護完全失能、半失能、高齡、病殘老人方面起著不可或缺的重要作用，并且是當前及以后能夠彌補傳統養老模式的重要途徑和必然發展方向，要積極推進社會化養老服務體系建設。在今后的發展中一是要深入認識并明確機構養老在整個社會養老服務體系中的地位、功能和作用，轉變傳統觀念;二是重點加快專業人才培養，完善配套硬件和軟件，從而豐富服務的種類，提升服務的質量、專業化、標準化水平;三是健全機構養老法律制度，促使機構養老發展規范化、法制化;四是激活市場活力，鼓勵多元化投資等措施構建多元化機構養老體制，最終使機構養老在社會養老服務體系中逐漸發揮其重要“支撐”作用，而并非僅僅“補充”作用。

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[7]GB/T 29353-2012，《養老機構基本規范》[S].