基于績效預算下行政事業(yè)單位預算績效管理的思考

唐賓

摘要：實施全面預算績效管理是黨的十九大明確提出的，是目前我國深化財稅體制改革和建立健全政府財政制度的重要舉措。但是從整個行政事業(yè)單位預算績效管理現(xiàn)狀來看，因受到傳統(tǒng)管理理念的阻礙，仍停留在表面，還需要進一步落實。行政事業(yè)單位要進一步強化績效預算理念，完善預算管理機制，在績效預算的背景下去完善全面預算績效管理工作。本文從績效預算的角度，闡述了績效預算與預算績效管理的關系、行政事業(yè)單位預算績效管理存在的問題以及基于新區(qū)體制的預算績效管理探索，試圖摸索適合新區(qū)發(fā)展的預算績效管理體系。

關鍵詞：績效預算;行政事業(yè)單位;預算績效管理;體系

一、績效預算的概念

績效預算是于1930年作為一種理念提出的，國外對績效預算是這樣描述的：績效預算是這樣一種預算管理制度，它要求預算單位請求撥付財政資金時需要明確闡述期望目標值、該目標值所對應的成本、評價時可量化的指標等用以衡量該項目的產(chǎn)出效果和項目效益。

績效預算是在完善預算、科學制權(quán)、細化編制、嚴格審控、規(guī)范執(zhí)行、講求績效、有效問責、公共透明的財政改革背景下的選擇。

二、預算績效管理與績效預算的關系

績效預算包含預算決策、預算編制、預算審核、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督、預算績效管理等。跟傳統(tǒng)預算相比，績效預算不僅要求事前有預算，事中有監(jiān)督，還要求事后有預算的績效管理。然而目前行政事業(yè)單位對績效預算理解的還不夠深入，沒有重視績效管理，或者說對績效管理還只停留在傳統(tǒng)的層面上，沒有將績效管理落到實處。

三、行政事業(yè)單位預算績效管理的必要性

（一）行政事業(yè)單位實施預算績效管理，是中國特色社會主義進入新時代的必然選擇。國家十三五規(guī)劃包含全面推進預算績效管理工作，接著出臺了新的預算法，同時黨的十九大報告中明確，建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施預算績效管理。隨著《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號）的出臺，全面預算績效管理成為了當前趨勢。

（二）行政事業(yè)單位實施預算績效管理，是打破績效預算管理瓶頸的突破口。在當前高質(zhì)量發(fā)展階段過渡期的現(xiàn)代經(jīng)濟體系下，想要充分借助財政職能，需要按照全面深化改革的要求，搭建適合自身體制機制的績效預算管理體系，去解決實施績效預算過程中衍生的棘手問題，助推行政事業(yè)單位高效運行，從而提高政府服務水準。

（三）行政事業(yè)單位實施預算績效管理，是當?shù)卣卫砗屯七M預算管理深刻變革的需要。預算績效管理作為績效預算管理不可或缺的部分，明確了事前績效目標申報要求，量化了指標考核基礎，通過績效管理能夠促進財政預算體系的完善和發(fā)展。中國有特殊國情，自然每個地區(qū)也有它的特色，政府如何根據(jù)當?shù)貙崨r，摸索出一套適合自身的預算績效管理體系，就成了重中之重。

四、行政事業(yè)單位預算績效管理存在的問題

（一）預算績效意識淡薄

行政事業(yè)單位普遍存在預算績效觀念不強的現(xiàn)象，一是因為預算績效管理并沒有引起行政事業(yè)單位高層領導的重視，因此很難推動該項工作的開展;二是預算績效管理觸碰了很多其他兄弟單位的切身利益，導致財政與其他部門間的矛盾不斷激化，甚至在預算績效評價結(jié)果出來后還會產(chǎn)生消極的影響，實際開展中會受到很多阻礙;三是這項工作做多做少都一樣，還易于得罪人，礙于“輪流坐莊”的不良風氣，并沒有將預算績效管理的內(nèi)在作用發(fā)揮出來。

（二）預算績效管理體系有待完善

預算績效管理包含目標申報、單位自評、運行監(jiān)控、重點評價、結(jié)果運用與反饋、預算公開、有效問責等多個方面。現(xiàn)實中，大部分行政事業(yè)單位預算績效管理工作側(cè)重于重點績效評價這一塊，在其他方面沒有涉及或者只是蜻蜓點水。主要體現(xiàn)在如下方面：

1.有些行政事業(yè)單位沒有預算績效目標申報環(huán)節(jié)，沒法制定量化、可行的個性指標，無法根據(jù)本單位實際情況，來設置項目績效目標和部門整體績效目標;

2.有些行政事業(yè)單位沒有對項目績效目標開展績效監(jiān)控，沒法及時了解項目管理情況和項目專項資金的使用情況;

3.有些行政事業(yè)單位沒有重視自評，把所有的項目都交給第三方中介機構(gòu)開展重點評價，未能充分發(fā)揮自身的內(nèi)部監(jiān)控作用。

（三）預算績效評價指標設計不合理

各級行政事業(yè)單位一方面沒有根據(jù)行業(yè)、領域來設定核心績效指標和標準體系;另一方面針對已設定的指標沒有進行細化、量化，導致績效評價結(jié)果有失公允，不能服眾;另外，沒有將項目績效個性指標與項目屬性等相匹配，導致預算績效評價效果欠佳。

（四）忽視績效評價結(jié)果運用與反饋

很多行政事業(yè)單位沒有重視評價結(jié)果的運用及反饋，一是礙于情面，沒有依據(jù)政策規(guī)定將績效評價的結(jié)果及時公開公示;二是沒有對績效評價結(jié)果不好的項目的項目主管單位進行問責，沒有將評價結(jié)果納入行政事業(yè)單位年度目標考核任務中;三是沒有將績效評價發(fā)現(xiàn)的項目效益不佳、預算執(zhí)行力度不高、財政資金使用效益不高的項目來年預算進行削減或取消;四是沒有對績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題進行整改落實，績效評價沒有發(fā)揮應有的監(jiān)督作用。

五、長沙市預算績效管理實踐

在中央、省相關預算績效管理制度與細則落地后，長沙市于2015年出臺《關于印發(fā)<長沙市財政支出績效評價操作規(guī)程（試行）>的通知》（長財績〔2015〕2號），依據(jù)政策導向，緊跟新時代步伐，在全市推廣預算績效管理工作，主要體現(xiàn)在以下方面：

（一）定期開展預算績效管理培訓會議

長沙市每年都會聘請專業(yè)事務所或者省里面的預算績效管理專家，來市開展預算績效管理方面的政策解讀，要求與該項工作相關聯(lián)的各級預算績效管理專員和領導，以及參與長沙市預算績效評價事項的事務所都必須參加，培訓后還要組織考試，并將考試結(jié)果進行公開公示，以此來及時傳達政策要求，加強開展預算績效管理人員的預算績效意識和預算績效管理專業(yè)水準，進而高效推進整個長沙市預算績效管理業(yè)務工作穩(wěn)步前進。

（二）運用招投標政府采購手段優(yōu)中擇優(yōu)第三方中介機構(gòu)

長沙市財政局在湖南省政府采購網(wǎng)上對本市預算績效管理中介服務項目進行公開招投標，通過對所投標中介機構(gòu)多方綜合考量，精選25家事務所入選長沙市預算績效管理中介機構(gòu)庫，并且該庫有效期只有3年，到期后重新刷選，進一步優(yōu)化了開展預算績效評價的中介機構(gòu)專家隊伍。

（三）成立預算績效評價專家組統(tǒng)一評審績效目標申報表

長沙市每年都會聘請本市預算績效管理專家?guī)炖锏闹薪闄C構(gòu)，對與當年預算同步申報的預算績效目標表開展統(tǒng)一評審，并對評審結(jié)果進行通報，督促各部門單位據(jù)實填報績效目標表，確保績效目標可操作性，促使該項目可持續(xù)發(fā)展。

（四）運用信息化手段來高效開展預算績效管理工作

長沙市為推進預算績效管理工作信息化建設，結(jié)合長沙市體制特點，開發(fā)了一套長沙市預算績效管理系統(tǒng)。該系統(tǒng)大部分的版塊都已穩(wěn)定有序運行多年，通過信息化手段，實現(xiàn)預算績效管理全面規(guī)范透明。

（五）高度重視預算績效評價結(jié)果的運用

長沙市財政局為進一步強化預算績效管理主體責任，向長沙市政府請示，將全部財政年度績效評價單位的資金績效評價結(jié)果納入長沙市委市政府績效考核范疇，做到全覆蓋、無遺漏。同時要求長沙各區(qū)縣（市）黨委政府也將預算績效管理工作納入績效考核范疇，在全市范圍內(nèi)全面推進預算績效管理業(yè)務。

六、湖南湘江新區(qū)預算績效管理體系新探索

湖南湘江新區(qū)作為我國中部第一個新區(qū)，省直管市代管，結(jié)合新區(qū)的特性，在長沙市組織領導下，積極全面推進預算績效管理工作，為湘江新區(qū)可持續(xù)發(fā)展保駕護航。

（一）加強湘江新區(qū)部門領導績效預算的重視程度

湘江新區(qū)加強各部門單位的預算績效管理主體責任，將本部門單位預算績效管理工作成效，納入湘江新區(qū)對各部門單位一把手的年度考核，只有將該項業(yè)務開展情況與各部門單位負責人自身利益掛鉤，才能有效發(fā)揮績效預算的內(nèi)在價值。

（二）完善湘江新區(qū)預算績效管理流程

預算績效管理是包括多環(huán)節(jié)管理流程的，湘江新區(qū)開發(fā)欠缺的管理流程，并針對已開發(fā)的管理流程完善優(yōu)化。一是要求申報績效目標表，湘江新區(qū)各預算部門單位績效目標表與年初預算同步申報;二是加強績效監(jiān)控管理，湘江新區(qū)各預算單位、平臺公司要對重大政策、項目績效實施跟蹤機制，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，確保績效目標如期實現(xiàn)。

（三）健全湘江新區(qū)預算績效評價標準體系

湘江新區(qū)作為功能型新區(qū)，承擔著特殊的使命，統(tǒng)籌著多方產(chǎn)業(yè)鏈、重大項目、民生資金、扶貧救濟等多方資金，在開展預算績效評價過程中，湘江新區(qū)根據(jù)各項目本身屬性，分行業(yè)、分領域、分層次制定科學合理、可細化量化、動態(tài)可調(diào)的核心指標體系。

（四）多維度確保湘江新區(qū)預算績效評價的公平性和可持續(xù)性

為確保第三方中介機構(gòu)出具的評價結(jié)果公允、重點評價報告有質(zhì)量，以及該項工作可持續(xù)進行，湘江新區(qū)從多個角度對重點評價工作來把關。一是審核事務所依據(jù)項目特點對應制定的項目個性指標，并要求事務所在項目評價過程中動態(tài)調(diào)整個性指標，確保評價指標的科學性;二是要求事務所在報告定稿前與被評價項目主管單位多次溝通反饋，確保重點評價報告中所反饋問題的有效性;三是每年對參與重點評價的事務所從多維度進行考核，針對重點評價服務考核分數(shù)為“優(yōu)”的單位，來年優(yōu)先合作，有效的激勵第三方參與重點績效評價工作中來。

（五）多方位強化湘江新區(qū)預算績效評價結(jié)果的運用

通過自評和外部評價相結(jié)合的方式，來多方位開展績效評價工作。一方面加大預算績效管理的考核力度，將管委會各機關單位部門和各平臺公司績效評價結(jié)果納入湘江新區(qū)年底績效考核范疇，以考促改，全面提升預算績效管理的組織化程度;另一方面將績效評價結(jié)果作為各預算單位以及各平臺公司以后年度項目預算安排的重要參考依據(jù)，針對績效評價過程中發(fā)現(xiàn)的預算執(zhí)行率低、資金使用效益不高、項目問題較多等評價結(jié)果為“中”及以下的項目，調(diào)減或取消來年預算;同時針對已完工或者取消項目的未使用沉淀資金，財政統(tǒng)一收回，統(tǒng)籌安排使用，盤活存量資金。

（六）運用科學化、信息化管理手段，提升湘江新區(qū)預算績效管理業(yè)務工作效率

為提高預算績效管理工作效率，順應時代需求，新區(qū)財政局與軟件公司合作開發(fā)了湘江新區(qū)預算績效管理系統(tǒng)，重點包含了項目績效目標和部門整體績效目標、項目績效自評和部門整體績效自評、項目績效跟蹤和部門整體績效跟蹤、項目績效重點評價和部門整體績效重點評價、績效評價結(jié)果運用等環(huán)節(jié)，環(huán)環(huán)相扣。預算績效管理業(yè)務運用系統(tǒng)來操作，促進各預算部門單位的業(yè)務、財務、資產(chǎn)等信息互通互聯(lián)，也提高了預算績效管理透明度。

參考文獻：

[1]楊春.加強行政事業(yè)單位預算績效管理探析[J].中國集體經(jīng)濟，2019（29）56-57.

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