精準扶貧理念下易地搬遷脫貧的實踐探索

摘要：來賓市是廣西脫貧攻堅主戰場之一，部分貧困人口生產生活條件惡劣，必須通過易地搬遷實現脫貧。以習近平精準扶貧重要論述為指導，來賓結合地方市情，聚焦當前易地搬遷扶貧中最難啃的硬骨頭，著力實施移民搬遷后續產業扶持。在實踐研究的基礎上，通過總結來賓經驗教訓、分析問題原因，提出從四個維度進一步精準實施后續產業扶持的對策建議，提高易地搬遷脫貧實效。

關鍵詞：易地搬遷脫貧;后續產業扶持;因戶施策;產城融合

習近平關于扶貧的重要論述內容豐富、思想深刻，對于打贏脫貧攻堅戰具有重要意義。堅持黨的領導、堅持精準方略、堅持加大投入、堅持社會動員、堅持從嚴要求、堅持群眾主體形成了具有中國特色的扶貧開發道路，這“六個堅持”既是十八大以來我國扶貧開發的寶貴經驗，也對今后繼續開展好扶貧工作具有重要指導意義。其中“堅持精準方略，提高脫貧實效”是中國特色扶貧開發的一項重要內容，習近平關于精準扶貧的重要論述以及形成的全社會廣泛認同的精準扶貧理念，成為開展易地搬遷扶貧工作的理論和實踐指導。

一、習近平精準扶貧重要論述的豐富內涵

什么是精準扶貧？習近平在不斷地豐富的實踐中給出了科學系統的回答。早在2013年，在湖南湘西考察時習近平就首次提出了“精準扶貧”，他強調“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標?！痹诖嘶A上，習近平在很多場合的重要講話又不斷補充和完善了精準扶貧的豐富內涵。精準扶貧就是要精準解決好“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”和“如何退”這些影響脫貧攻堅成效和成敗的重要問題，“六個精準”即扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準，明確了習近平關于精準扶貧的基本要求;“五個一批”即發展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態補償脫貧一批、發展教育脫貧一批、社會保障兜底一批，明確了習近平關于精準扶貧的主要途徑。扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準，各地都要在六個精準方面想辦法、出實招、見真效。

二、精準扶貧理念下來賓市易地搬遷脫貧的實踐

易地搬遷脫貧是“五個一批”的重要部分，也是精準解決好“怎么扶”的重要途徑。習近平總書記強調，易地搬遷脫貧一批，是一個不得不為的措施，也是一項復雜的系統工程，政策性強，難度大，需要把工作做細做深。但是，在具體實踐中不少地方易地搬遷后續產業扶持切實發揮效益不足，部分貧困搬遷戶仍以舊的生產方式為生，搬遷后續脫貧產業和就業扶持存在的“一搬了之”等問題。易地搬遷扶貧，尤其是后續產業扶持是一項非常復雜的工作，需要全面考慮各地政治、經濟、文化和生態等影響因素，目前理論界尚未對易地扶貧搬遷后續產業扶持有明確的范疇和定義，主要是以各級有關政府部門制定的政策規定為指導，以脫貧目標作為導向，結合地方資源稟賦、產業發展基礎和產業規劃、歷史文化和民族特色、移民意愿和市場需求，因地制宜選擇扶持產業，按照宜工則工、宜農則農、宜商則商、宜旅則旅的原則，通過后續產業發展和就業創業扶持，讓搬遷貧困戶獲得穩定收入，從根本上解決生存和發展問題。來賓市在扭轉精準脫貧困境的同時，脫貧攻堅基礎薄弱的問題仍然不容忽視，尤其是產業支撐不足、易地搬遷后續扶持以及村集體經濟發展滯后等問題，要真正實現“搬得出、穩得住、能致富”，任務仍然十分艱巨，集中安置點的后續產業發展和移民就業問題成為脫貧攻堅工作中最難啃的硬骨頭之一。

（一）來賓市精準推進易地搬遷脫貧的利弊分析

1、來賓市推進易地搬遷脫貧的優勢分析。第一，政策扶持優勢。中央出臺了一系列精準扶貧政策，對易地扶貧搬遷的政策扶持力度不斷加大，“十三五”期間，我國計劃投資約6000億元，用于1000萬人的易地扶貧搬遷，房屋和相關配套建設人均6萬元、戶均不超過20萬元。廣西自治區黨委政府也高度重視易地扶貧搬遷工作，有針對性地出臺了特色產業扶持政策、旅游扶持政策、創業就業扶持政策、發展服務業政策、職業技術技能培訓扶貧政策、金融扶持政策、助殘扶貧政策、過渡生活保障政策等。學懂弄通、用好用足用活國家、自治區和地方扶持政策成為來賓市開展易地扶貧搬遷后續產業扶持最有利的政策保障。第二，組織保障優勢。為做好易地扶貧搬遷及后續產業扶持工作，來賓市在組織保障方面層層落實，壓實責任，通過建立“領導協調、縣負總責、移民到村、搬遷到人”的組織體系和“縣級組織、部門實施、鄉鎮為基礎、群眾參與”的運行機制，有效保障和推動該項工作順利開展。建立聯席會議制度，加強發改、財政、扶貧、農業、人社、旅游等部門配合協作，及時研究解決存在的問題和困難;建立完善易地搬遷社區組織，在集中安置點建設政治品格好、群眾威望高、帶富能力強的小區管理隊伍;發揮幫扶干部聯動優勢，把幫扶搬遷群眾脫貧與發展安置區富民產業結合起來，協調落實后續扶持政策和發展資金，形成幫扶合力。第三，區域特色資源豐富。來賓市地處廣西桂中，素有“中國糖都”“世界瑤都”“盤古文化之都”“中國觀賞石之城”等美稱;森林覆蓋率達43.4%，人均耕地面積近1000m²，居廣西之首。地處中亞熱帶過渡季風氣候區，農業生產條件得天獨厚，發展特色農牧產業資源豐富，有一大批名優土特產，如金秀茶葉、八角、絞股蘭，武宣紅心柚、三華李、哈密瓜，象州大米、粉葛、砂糖橘，忻城的乳鴿、金銀花等等。豐富的特色資源為推動發展后續產業扶持提供了基本條件。第四，城鎮化快速發展優勢。隨著來賓市經濟發展，城市規模擴大，城鎮化水平不斷提高，城鎮公共服務和居住功能不斷完善，城鎮人口承載能力增強，生活、就業環境明顯改善，旅游商貿等服務業多元發展。來賓市易地搬遷扶貧涉及面廣、工作難度大，主要以集中安置為主，依托縣城、重點鎮、產業園、鄉村旅游區、中心村安置搬遷移民，因此，快速城鎮化發展也為易地移民搬遷及后續產業扶持提供了有力支撐，為搬遷群眾向二、三產業轉移就業拓寬空間。

2、來賓市精準推進易地搬遷脫貧的瓶頸分析。第一，縣域經濟和產業基礎薄弱。本地特色農產品加工層次普遍較低，農村合作社輻射帶動能力有限、市場競爭力較弱，真正能發揮示范帶頭作用的龍頭企業和合作社較少。此外，因為地方經濟發展滯后，農業和二三產業融合度不高，企業吸納就業能力較弱，一方面，搬遷戶實現家門口就業機會不足，另一方面，可吸納搬遷移民就近就業的崗位工作環境、薪資待遇與搬遷對象期望不符，就業吸引力不強。部分后續產業扶持措施如建設農貿市場、引進工廠等在短時間內難以產生效益。第二，后續產業扶持資金短缺。一方面，來賓市財力有限，根據有關政策規定，易地扶貧搬遷資金在保證搬遷對象住房需求和必要的配套設施投入前提下，努力節約項目資金用于支持搬遷對象發展生產和經營。按照來賓市各縣易地扶貧搬遷項目建設資金使用情況，后續產業扶持資金投入根本無法保障。此外，因為項目建設未完全驗收，拆舊工作未完成等因素影響，后續扶持資金未能及時使用，當前后續扶持所需資金均由地方統籌資金投入，對本就捉襟見肘的地方財政造成很大壓力。另一方面，金融產品和服務創新不足，金融支持易地扶貧搬遷后續產業發展滯后。第三，貧困戶脫貧內生動力不足。由于信息閉塞、生活貧困、文化水平較低等因素導致一些搬遷貧困戶得過且過，對就業崗位“挑三揀四”;一些搬遷貧困戶自身發展能力和意愿不足，因缺技術、缺資金、缺文化而安于現狀;一些搬遷貧困戶對移民搬遷政策存在疑慮，思想觀念保守。這些制約因素都一定程度影響了當地易地扶貧搬遷及后續產業發展，導致貧困戶就業能力差、就業不穩定，且部分移民參與就業創業培訓的積極性不高，這也成為易地搬遷脫貧的瓶頸之一。

（二）來賓市精準實施易地搬遷脫貧的主要措施

習近平指出：精準扶貧，一定要精準施策，要堅持因人因地施策、因貧原因施策，因貧困類型施策。來賓市易地移民搬遷群眾原來基本上生活在生態環境惡劣、交通不便、水電不通、信息閉塞的邊遠山區、大石山區或石漠化地區，搬遷后生活環境和居住環境得到極大改善。同時，在精準扶貧理念指導下，針對易地搬遷扶貧開展深入調查研究，摸清建檔立卡搬遷貧困戶的致貧原因和家庭情況，結合地方實際，有針對性地開展了一系列后續扶持工作。在按計劃順利安置移民搬遷的同時，各縣制定了后續扶持實施方案，同步開展后續產業扶持和后續管理工作，使易地搬遷脫貧取得了較好成效。

1、因戶施策，精準開發特色扶貧產業。通過扶持特色產業發展，實現產業覆蓋過半和易地搬遷脫貧。精準施策仍然是來賓市強化產業扶持的基礎。對搬遷貧困戶簽訂的搬遷申請書、搬遷協議、就業創業協議以及收入情況、脫貧認定情況等材料進行收集歸檔，加強“一戶一策、一戶一幫、一戶一檔”工作，在安置點全覆蓋落實幫扶聯系人跟蹤幫扶，因戶施策制定幫扶措施，定期開展入戶幫扶工作，掌握搬遷戶家庭人員、生活動態和家庭收入等情況，有針對性地進行后續產業扶持。比如，忻城縣榮獲全國民生示范工程獎的“易地搬遷拔窮根”項目，實行幫扶干部與搬遷戶“一對一扶持”，采取了多種形式的特色產業扶持：依托地方傳統桑蠶產業，建設桑蠶繁殖基地和桑園，通過“公司+基地+貧困戶”模式帶動移民搬遷貧困戶發展產業;打造“微菜園”工程，利用閑散、老弱勞力和剩余勞動時間發展庭院經濟;探索多種育?！按B”“領養”模式，發展特色生態養殖業，解決無資金無技術無場地貧困戶的養牛問題，幫助搬遷戶實現穩定務工和分紅收益。

2、加強勞務對接，精準提供就業和培訓服務。大力發展勞務經濟，主要是對無土安置貧困戶以及搬遷到縣城、產業園區和重點鄉鎮的農戶，通過推動發展二三產業，鼓勵和引導他們輸轉勞務提高收入，確保有1人以上勞動力且有就業意愿的家庭成員均實現穩定就業。習近平在談到發展生產脫貧一批中指出，貧困地區農民在本地和外出務工是短期內增收最直接見效的辦法。來賓市結合部分安置點實際情況，積極拓展勞務經濟，使其成為易地搬遷脫貧的主要途徑之一。例如，有針對性地舉辦易地扶貧搬遷勞動力轉移就業專項招聘活動以及職業培訓。在摸清貧困搬遷戶的勞動力情況、就業失業情況、就業創業意愿等信息的基礎上，讓每個搬遷戶至少有1人接受就業技能培訓，加大職業技能和實用技能培訓力度，舉辦易地扶貧搬遷專場招聘會，使有就業意向勞動力實現充分就業。整合資源發展第三產業拓寬就業渠道，建立形式多樣的工作隊。鼓勵服務型企業和農民合作社吸納搬遷貧困戶就業，成立公路養護隊、農村建筑隊、小區保安環衛隊等形式多樣的第三產業工作隊。

3、完善基礎設施及配套設施，精準扶持搬遷戶自主創業。比如，依據有關政策，對集中無土地安置的搬遷移民，健全安置點商業網點和綜合服務網點配套設施，新建社區商業和綜合服務設施面積占移民安置點總建筑面積比例不得低于10%。各縣根據實際情況，在部分安置點配套建設商鋪或農貿市場，扶持搬遷貧困戶自主創業，為他們提供免費或低租金的就業攤位、鋪面，引導搬遷戶從事小商品經營和餐飲服務等行業。

此外，為實現易地搬遷脫貧，通過一系列后續產業發展和就業創業扶持，解決了搬遷群眾生存和發展問題，增強了他們的安全感、歸屬感和幸福感，如制定和落實搬遷戶過渡期生活補助政策，為搬遷群眾提供基本生活保障;實行殘疾人托養制度，解決搬遷貧困家庭后顧之憂，使貧困家庭勞動力能騰出時間和精力去創業或務工，增加家庭收入;給“零就業”家庭提供公益性崗位，確保每戶搬遷戶至少有1人就業等。

三、精準扶貧理念下來賓市易地搬遷脫貧的經驗啟發

（一）加強安置點基層組織建設，有利于推動實施易地搬遷扶貧

“堅持黨的領導，強化組織保證”是中國特色扶貧開發道路的寶貴經驗，也是習近平關于扶貧重要論述的主要內容。習近平指出，農村基層黨組織是黨在農村全部工作和戰斗力的基礎，是貫徹落實黨的扶貧開發工作部署的戰斗堡壘，抓好黨建促脫貧，是貧困地區脫貧致富的重要經驗。來賓市為了強化易地搬遷脫貧的組織保障，專門成立了由組織、民政、扶貧等部門組成的調研組，并在各部門聯合推動下，創新了基層組織建設為易地搬遷扶貧搭建服務平臺的“來賓經驗”。按照“群眾搬遷到哪里，組織服務到哪里”原則，將安置點基層組織建設與易地扶貧搬遷工作統籌謀劃、協同推進，通過安置點基層組織建設，完善組織活動陣地，如公共服務中心、黨員活動室、圖書室、遠程教育終端站點等，充分發揮黨組織引領和黨員先鋒模范作用，搭建就業培訓平臺，為搬遷貧困戶協調解決各種問題，成為帶領群眾脫貧致富的“主心骨”和“領路人”，為實現易地搬遷脫貧提供堅強的組織保障。

（二）制定完善實施方案，有助于精準落實后續產業扶持

打贏脫貧攻堅戰，越到最后越是難啃的硬骨頭。如果不制定落實實施方案，再好的目標都將面臨虎頭蛇尾的結局。習近平總書記要求市（地）縣要抓好落實，做好進度安排、項目落地、資金使用、人力調配、推進實施等工作。為實現易地扶貧搬遷群眾穩定脫貧目標，來賓市編制了易地扶貧搬遷后續扶持實施方案，并同步編制年度實施計劃，確定后續扶持總體要求和目標任務，將后續扶持工作明確到搬遷安置點及搬遷安置戶。一是通過加強部門協作，建立產業就業臺賬，將后續扶持資源情況，包括計劃搬遷人口、勞動力人數、后續扶持計劃實施內容、學校、醫院、市場等公共服務設施都實現上圖管理，掛圖作戰、動態跟蹤。二是提出重點發展的產業和解決就業的主要途徑，并安排了各安置點后續產業發展計劃，明確目標任務、扶持措施、責任清單，包括落實的責任單位和責任人、完成時間、后續扶持目標、投入資金數目及來源等等。

（三）簽訂就業創業協議，有利于完善易地搬遷脫貧精細化管理

精準扶貧，就是要對扶貧對象實行精細化管理，對扶貧資源實行精細化配置，對扶貧對象實行精準化扶持。來賓市為推動易地移民搬遷及后續扶持工作，安排了8513名幫扶聯系人對口幫扶，根據易地扶貧搬遷安置方式和搬遷戶實際情況，與搬遷戶簽訂“1對1”就業培訓扶持協議，有針對性地扶持搬遷戶發展服務業、農林加工業、鄉村旅游業、特色種養業等項目，通過簽訂協議，跟蹤掌握搬遷戶就業發展動態，實現有效的就業管理服務。

（四）加大后續扶持資金投入，必須發揮好政府投入的主體和主導作用

習近平強調資金投入是脫貧攻堅的保障，必須發揮好政府投入和主導作用，增加金融資金對扶貧開發的投入，吸引更多資金參與脫貧攻堅。資金投入是易地扶貧搬遷及后續扶持的基礎保障，除了上級部門統一安排的人均6萬元資金外，來賓市為做好易地扶貧搬遷工作，積極克服財政困難，多渠道籌措、整合項目資金，如涉農資金、財政扶貧資金、粵桂扶貧資金、引入社會投資等，加大對易地搬遷脫貧的扶持力度。

四、精準扶貧理念下提升易地搬遷脫貧實效的路徑研究

（一）堅持因地制宜，結合本地資源發展后續扶持產業

脫貧攻堅的核心是產業發展，產業發展的關鍵是可持續。精準扶持產業發展是解決搬遷貧困戶脫貧質量不高問題的有效途徑。一方面，要結合本地資源開發后續扶持產業，另一方面，要用現代經濟發展思想和資源整合理念，立足打造成長性好、可持續性強的特色扶貧產業，將各種幫扶經費整合起來捆綁發展，把小資金聚合成大產業。

1、結合現代特色農業示范園建設，帶動安置點后續產業扶持。傳統農業已經逐步轉向現代農業，農業發展目標也從過去解決溫飽向“高產、優質、高效、生態、安全”轉變，農業生產方式從傳統種養向一二三產業融合發展。因此，要提高特色產業扶持的質量，必須使傳統農業向現代農業轉變，而特色農業示范園建設則是農業轉方式調結構的有效載體。示范園創建有益于推動現代特色農產品品種品質品牌提升，以示范帶動產業發展和群眾增收。因此，部分以農村安置模式為主的移民搬遷安置點，后續產業扶持可以利用創建各級示范園區的經驗和資源，在特色產業化、生產標準化、經營組織化、裝備設施化、要素集成化以及技術推廣、模式創新等方面堅持以示范園為引領，助力搬遷貧困戶實現脫貧，使特色產業扶持真正成為可學習、可推廣、可復制的好模式。

2、以“產城融合”理念推動安置點后續產業扶持?！爱a城融合”是推動地方產業發展和安置點后續扶持相結合的有益途徑。對于后發展地區而言，“產城融合”既可以有序推進城鎮化發展，又可避免盲目城市化帶來“鬼城”現象，有利于增加就業和加速產業聚集。結合地方實際，可在部分易地移民安置點周邊區域和產業園區合理配套布局公共服務設施，安置點配套基礎設施建設和后續扶持產業發展同步推進，使安置人口與產業聚集相協調，加大后續產業扶持，提升就業創業水平。如忻城縣聚福新城易地扶貧搬遷安置點，周邊有廣西忻城恒隆礦業等8家規模以上企業以及薰衣草莊園、繅絲廠等企業，既可為易地搬遷移民發展勞務經濟，同時也可以為該區域產業發展聚集人氣、拓展提升周邊服務業，使安置區和產業區融合發展，進一步提升后續產業扶持的質量。

（二）創新扶持模式，統籌發揮好現有產業資源作用

不少地方特色農業產業資源非常豐富，但是產業發展比較簡單粗放，缺乏高效組織和長遠規劃，在農產品的品種品質和品牌建設方面比較滯后，后續產業扶持的方式比較單一。創新扶持模式，應該用公司化的理念來發展后續扶持產業，既引進外來企業投資建設脫貧產業示范基地、扶貧車間，又要注重按照現代企業運營模式來打造農民專業合作社和村民合作社等新型經營主體，推動合作社成為后續產業發展的引導者、主力軍。同時，重點推動以龍頭企業和專業合作社帶動、政策支撐、項目到戶的產業扶持方式，堅持市場需求導向，促進后續幫扶產業提質增效。因此，結合安置點的社會經濟發展水平、產業組織和市場發展情況，通過政府引導的方式，選擇適宜的產業發展和后續產業扶持模式，提供更加高效的組織保障模式和生產經營方式，發揮好現有產業資源優勢。

（三）增強內生動力，提高移民勞動素質能力

“扶貧先扶志”“扶貧必扶智”。習近平強調，扶貧不是慈善救濟，而是要引導和支持所有有勞動能力的人，依靠自己的雙手開創美好明天。因此，增強貧困戶脫貧內生動力，激發他們生產就業的積極性，提高他們的勞動素質能力，應該成為易地移民搬遷后續產業扶持的一項重要工作。

1、推行扶志代人化，解決內生動力不足的問題。致貧的原因分為主觀和客觀，由于發展動力不足等主觀原因造成的貧困占有不小的比例。比如，可創新開展“三方見面”活動，組織形式多樣的貧困戶、脫貧戶、幫扶人“三方”見面活動，在會議室、田間地頭、產業基地、扶貧車間、易地扶貧搬遷安置點，脫貧戶談經驗、貧困戶提問題、幫扶人解政策，除了面對面地交流，脫貧戶還可將貧困戶請到自己的家里現場體驗，通過事后和現場直面問題解決問題，極大激發貧困戶脫貧的內生動力，增強他們的脫貧愿望和信心。

2、推行扶智常態化，提高扶貧培訓的有效性和針對性。有的地方將貧困搬遷戶生產就業培訓當做任務來完成，有的貧困戶參加培訓是因為“別人要我學”而不是“我自己要學”，還有的貧困戶只是為了拿培訓補貼，三天打漁兩天曬網。而易地扶貧搬遷后續產業扶持需要更有針對性的、更有效的實用技能培訓和就業培訓。因為眾多移民搬遷群眾勞動力情況、就業創業意愿都不盡相同，務必完善好貧困戶職業培訓計劃方案，將職業培訓規劃和后續產業就業扶持相結合，不僅要保障每個搬遷戶至少有1人接受就業技能培訓，而且要使相應的就業技能培訓常態化，推廣訂崗、定向以及訂單式、菜單式的培訓，在精準培訓基礎上，積極組織后續產業扶持和勞務輸出。

（四）強化外部保障，提高政策扶持的溢出效應

一項政策要真正實現落地，通常必須有其他相應的配套措施提供強有力的外部支撐和保障。很多政策措施具體落實到不同地區，應該怎樣更好地發揮作用，必須有完善的組織、監管和考核機制，做好宣傳引導，營造良好社會氛圍。如各地出臺了不少后續產業扶持的相關政策，在扶持特色產業、農林加工業、鄉村旅游業、服務業、自主創業、促進轉移就業、加強技能培訓方面都有指導性意見。這些政策在具體落實到下轄地區易地搬遷脫貧工作中，一方面，必須理順上下級和各部門之間分工協作關系，提升組織保障功能，統籌解決發展后續產業用水、用電、用地以及道路、資金、產銷配套等問題，另一方面，必須完善保障機制，通過開展檢查、監督和指導，及時發現并解決后續產業扶持過程中出現的問題。

作者簡介：陳春琳（1983-），女，廣西來賓人，講師，研究方向：區域經濟和農村經濟。

（責任編輯 李琳）