權力清單制度主體利益性困境及其路徑選擇

摘要：推行權力清單制度，就是要以制度管人管權，限制政府的自由裁量權，但權力清單制度有主體利益性困境，主要是權力清單的主體不明確、內容標準不一，缺乏統一規定和民主協商的制定程序，權力合法性與合理性存在矛盾等。要完善政府權力清單制度，就應構建權力清單制度的法律保障機制，建立權力清單動態調整機制和統一的權力清單制度體系，從而保證權力清單制度的合規范性和合法性。

關鍵詞：權力清單制度;改革;政府

中圖分類號：D630

文獻標識碼：A

文章編號：CN61-1487-（2020）05-0025-03

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才停止”。權力清單制度建設必然會異常艱難與曲折，甚至在清權、減權、限權、確權、曬權的改革中，一些地方政府及其部門在利益的驅動下，仍然在爭奪審批權、管理權和收費權等。權力清單制度在實踐探索之中，面臨著主體利益性困境，需要對此進行分析，深入了解深層次的原因，提出解決之策。

一、權力清單制度的主要內容

中國政府的權力清單制度建設起初是以解決權力監督問題為目標，后來發展為以權力限制、權力制約、權力監督為主要內容，以提高行政效率、防止腐敗、激活經濟和社會活力為目標的改革。

權力清單的制定流程主要有五個環節，也就是五個方面的內容：一是清權，即切實摸清行政權力數量，為權力事項尋找法律依據，分門類別地進行全面的梳理。二是減權，即在清理權力的基礎上，對沒有法律法規依據的職權予以取消;可由市場自行調節和社會組織自行管理的職權事項，政府部門不再管理;雖有法律依據，但不符合實際發展需要的職權，及時按照法定程序進行調整。三是確權，即各級政府對清理后擬保留下來的行政職權，依法對其合法性、合理性進行審查，審查結果按規定程序予以確認。四是制權，即地方各級政府按照規范運行和便民高效的原則，對每一項行政權力編制“權力運行流程圖”，明確權力事項辦理程序、提交資料、辦理時限、責任科室等內容，從而提高行政審批效率，同時制定責任清單，追究責任。五是曬權，即經過審核保留的行政權力，除涉及國家秘密和依法不予公開的外，都要通過政府門戶網站、新聞媒體等渠道，完整準確地向社會公開。

二、主體利益性困境

（一）權力清單的主體不明確

首先，權力清單適用主體模糊。國務院明確了權力清單實施范圍，包括地方各級政府部門、依法承擔行政職能的事業單位和垂直管理部門設在地方的具有行政職權的機構等，鄉鎮政府推行權力清單制度工作由省級政府結合實際研究確定。然而在實踐過程中，各級地方政府對國務院印發的文件有不同的理解，導致各地方適用主體各不相同，有的地方權力清單規定，適用主體包括法律、法規授權的社會組織。例如江蘇省權力清單適用主體甚至包括列入黨群工作機構序列但依法承擔行政職能的部門或單位，還有街道辦事處。

其次，權力清單的編制主體權限不足，缺乏法律支撐。由誰來編制權力清單，這是涉及權力清單合法性和法律效力的首要問題。合法型統治是一種以法律為依據、強調法律至上進行統治的社會，現代社會的“合法性”信仰就是對法律的信仰，“依賴民眾對正式制定的規則和法律的遵守，依靠對合法章程的有效信任、依靠由理性制定的規則建立起來的事務性權限，也就是說依靠履行規定義務的服從觀念，人們服從依照法規而占據某個職位并行使權力的統治者”。我國權力清單編制主體一般是地方各級政府負責編制或者成立領導小組負責發布，如山西省陽泉市推行責任清單創造了“三上三下”審核程序，并由咨詢專家和人大代表進行審核，但是適用主體與編制主體界限依舊模糊，是政府內部對權力進行審核和清理。浙江省是權力清單公布最早的省份，在審議階段充分聽取社會意見，進行“三報三審三回”，但對權力清理依舊缺乏合法性，沒有經過立法程序。現階段地方政府制定權力清單隨意性大，且沒有立法權限，這樣的權力清單缺乏法律上的支持，是政府自我約束的行為。

最后，權力清單監督主體沒有統一規定。如內蒙古權力清單規定由地方各級政府負責監督，具體工作由法制機構負責;網安徽省合肥市廬江縣編制部門負責權力運行監督的督促指導，法制部門負責法制監督，監察部門負責行政責任追究工作;還有的地方政府引入了立法機關的法律監督，如四川省強調人大監督政府編制、公開、落實權力清單、責任清單、負面清單、收費清單四張清單，推動法治政府建設。

（二）權力清單內容標準不一，法律依據欠缺

我國地域遼闊、省市眾多，各級地方政府所掌握的行政權力和審批事項紛繁復雜，根據實際情況制定權力清單無可避免。但是由于缺乏統一標準，主觀隨意性較大，一些地方政府因為能力有限、缺乏法治思想和部門利益作祟，權力清單或是照抄其它地方政府的權力清單，使權力清單脫離自身實際，流于形式;或是地方政府權力清單的制定偏向有利于政府一方，沒有真正起到清權、減權、制權的效果。在實踐過程中，各級政府仍舊希望牢牢掌握實質審批權力。“那些看起來‘小而美或‘整齊劃一的權力清單未必清晰可辨，有些只是換了個名頭，有些做法甚至只是把碎片化的權力整合為更大的權力而已”。

（三）缺乏統一規定、民主協商的制定程序

權力清單想要獲得法律效力，權力清單制度想要更好地運行，需要程序正義，需要獲得法律效力。任何行為都離不開程序，權力清單的制定也是如此，經過法定的、正義的程序編制出來的清單才具有法律效力。目前，我國各級政府制定權力清單的程序存在著差異，沒有可供參考或法律規定的依據，各地方都是自行決定權力清理和編制辦法。例如山西省人民政府編制權力清單分為五個程序：動員部署;摸底清理;集中審核;依法確認;公布運行。而安徽省人民政府編制權力清單分三步走：一是成立權力事項清理規范工作領導小組;二是組織專家論證對權力清單進行審核并公示;三是經公示后，將權力清單及其運行流程圖報省政府核實，正式對外公布。審核期間，要集思廣益，充分聽取基層、專家學者和社會公眾的意見。這實際上表明權力清單編制要破除權力的尋租空間，祛除“黑箱”操作，讓更多力量參與到制度建設上來，公開聽取民意，要充分發揮協商民主的作用。可是在實踐過程中，很多地方都是關起門來自行決定，在“黑箱”里進行操作，由各級部門自行清理，報本級政府法制辦審核通過后直接對外公布。

（四）權力合法性與合理性矛盾

地方政府在審核政府各部門權力事項普遍遇到了一個兩難問題，一方面，有部分職權并沒有找到相關法律依據，但是根據現實情況和實際發展需要，該權力事項確有存在的合理性。從法理上說，政府的行政權力是由立法機關即人大及其常委會賦予的，應當按照法律的意志行使其權力。但從實際來看，我國正處于經濟快速發展階段，仍是發展中國家，處在經濟政治發展的“陣痛期”，需要通過集權來推動改革和發展。為此，在推動國家和地方發展上，政府有時候需要“合理”的權力來發展經濟，這時候就出現了權力的合法性與合理性矛盾。

另一方面，權力事項也有合法但不合理的現象。如2014年浙江省在清理權力清單時發現一些列入非行政許可事項來自國家部委公布的行政審批目錄，其中還有1/3以上共240項因為具有法律依據但不適應改革發展的權力事項，對于這些權力事項，浙江省只能采取嚴格管理，未經同級政府允許，不得行使。這些問題的存在，反映了權力清單制度實踐的主體利益性困境，行政權力執行者來規范行政權力，必然會帶來權力清單的主體不明確、權力清單內容標準不一與法律依據欠缺、缺乏統一規定與民主協商的制定程序、權力下放流于形式以及權力合法性與合理性矛盾等問題，影響了權力清單制度的效果，并且帶來了權力清單制度實踐最終流于形式的風險。

三、完善政府權力清單制度的路徑選擇

（一）統一規范權力清單，構建權力清單制度的法律保障機制

第一，按照我國行政層級劃分，明確權力清單編制主體。在我國，只有人民代表大會才具有立法權，才能把權力清單合法化，保證權力制定者與權力執行者的分離。人大在審閱政府申報的權力事項時，需同時進行合法性與合理性審查，既要保證權力事項有法可依，還要對權力清單內容是否科學合理進行具體評估。人大權力機關在審查過程中還需征求公眾的意見，吸取公民對政府權力的邊界和運行范圍的建議，以此提升權力清單法制化水平。省級政府及其部門的權力清單，由全國人大常務委員會作為權力清單編制主體，負責解釋憲法法律，核準省級政府上報的權力清單，而具體工作可以由省級人大常委會、省政府及其部門承擔;市縣兩級政府及其部門的權力清單，由省級人大常委會作為權力清單編制主體，具體工作可以由本地區人大、政府及其部門承擔，其中省級人大及常務委員會主要職責是解釋地方性法律法規，審核公布市縣級政府的權力清單。

第二，全國人大和中央人民政府應在整體上規定權力清單的內容，各級政府唯有在此基礎上增加而不能減少，并且需要根據本地情況對其做具體規定。現階段我國權力清單內容基本包括權力主體、類型、編碼、實施依據、責任事項等，特別應該著重對實施依據、責任和追究機制的規范。

第三，設計完善的權力運用程序。任何權力運行都要遵循程序正義，要從規范權力和高效便民角度完善權力運行流程圖，減少行政機關內部流轉環節。權力清單要清楚列出每個辦事流程的受理機構、時間節點和收費標準等，督促行政部門按照法律依據和權力流程圖行使職權，防止政府部門懶政、不作為。法律保障機制是權力清單制度的基石，具有明確性、穩定性和可預期性，將整個權力清單的編制和運作流程納入規范化軌道，可以增強權力清單的權威性和正當性，防止權力專斷，損害公眾的利益。

目前各級政府還把權力清單的落實列入各種考核及行政問責制度，如安徽行政學院要求縣處級公務員學習權力清單制度建設的內涵，省政府還把在省機關效能年度考核中明確清單的落實作為考核依據之一，實現行政問責制度。這些措施雖然有一定的效果，但權力清單制度的落實還必須依靠法律保障機制。權力清單的法律保障機制主要有以下三個方面：一是權力清單介于軟法和硬法之間，它既是對現有法律的具體化，又是政府部門的自制規定，對政府行為的合法性將起到參照作用。因此，在制定和實施過程中需要審查權力清單內容的合法性、合理性和必要性，禁止政府部門通過規范性文件為自己設定權力，抑制設租尋租的行為。二是制定有關權力清單的法律文件。有的地方政府已經在編制涉及權力清單的規范性文件，統一對權力清單的主體、法律地位和程序等事項進行規定，將權力清單上升為政府的法律職責，并通過法律手段推動實施。三是權力清單制度要符合憲法法律要求，也要隨著法律法規的修改、廢止而做出相應調整。通過對現有法律法規中權力條款的梳理、檢視和凝合，填補法律漏洞、化解行政法律沖突和創制新法律。四是構建權力清單的法律監督機制。從政府內部來說，應該建立政府內部的監督和問責機制;從外部來說，需要將權力清單納入人大監督和司法過程。

（二）建立權力清單動態調整機制

隨著社會經濟的不斷發展、社會需求的不斷調整和法律法規的修訂，權力清單的內容也要作出相應的調整。政府權力的調整是一個長期的過程，也是一個法治政府建設的過程。我國法律體系還未完善，法律需要不斷修改適應社會的發展與變化，這會引起政府部門的職責和權力范圍發生變化，這樣權力清單要隨著法律的修改而重新制定。因此，規范權力清單動態管理，把握權力動態調整的原則、主體、依據、內容等，建立權力清單的動態調整和長效管理機制，推進政府職能的管理科學化、規范化、法制化，確保權力清單既有法可依，又與時俱進，更好適應社會的發展和需求。

（三）建立統一的權力清單制度體系

建立責任清單制度、負面清單制度、收費清單制度等相關配套制度，才能充分發揮權力清單制度制約政府濫用權力的作用。權力與責任是相輔相成的，沒有為權力設定責任，這樣權力擁有者會逃避責任，濫用手上的權力。因此，制定的權力清單，實質上是權責清單，責任清單就是要明確政府履行哪些職責，做到“法定職責必須為”，各級政府要把兩張清單相統一，形成權責清單，確立與權力事項相對應的責任。

負面清單制度是指一種投資準入管理制度，根據開放的市場原則，各市場主體可以按照法律規定進入清單列出以外的領域，即“法無禁止即可為”。政府劃定某些領域不予以開放，不允許市場主體進入該禁區，除此之外，其他行業領域對外開放。這樣，有關市場主體就免除了翻閱眾多法律法規、規章和政策性文件的煩惱，清楚了解哪些領域、哪些經濟活動不能進入，除了這些都可以大膽地嘗試、去實踐。在建立權力清單的同時建立負面清單，堅持“自由市場，制約權力”的理念，政府執法依照權力清單，“法無授權不可為”;市場經濟運行依照負面清單，“法無禁止即可為”，兩者清單事項互為對照，共同作用。

建立收費清單制度，要著力降低企業制度性交易成本。事實上，“中國的各類‘費非常多，且不透明，一直是中國市場經濟發展的隱痛，企業經常搞不清楚這些收費項目是對應哪些政府服務的，不僅多，而且還不規范，甚至還有中介組織從中收取費用，這樣削弱了簡政放權的結果，無法激發市場活力。”建立收費清單制度，讓清單之外無收費。開出一份明確的收費清單，收費權力和提供公共服務的責任才能更清晰，減負與負擔反彈的困局才能克服，讓民眾心中有了明確的賬本，從而最大限度地解決行政性亂收費問題，激活市場與社會活力。

作者簡介：唐康順（1991-），男，漢族，廣東珠海人，單位為廣州市團校，研究方向為中國政治制度、共青團改革。

（責任編輯：馬雙）