提高口岸通關能力對策分析—以甘其毛都口岸為例

常杜娟，裴亞嬌

（1.西南交通大學 交通運輸與物流學院，四川 成都 611756；2.中交鐵道設計研究總院有限公司，北京 100088）

1 引言

口岸是由國家指定對外往來的門戶，是國際貨物運輸的樞紐，是一種特殊的國際物流結點。從廣義上講，口岸是指國家設定掌管對外經濟貿易和國際交往進出口活動的場所。我國幅員遼闊，陸上國境線長達2萬多公里，對外開放的達標口岸約270多個。其中內蒙古自治區北部同蒙古國和俄羅斯接壤，國境線長約4 200km，形成了以口岸為依托的沿邊開放帶，成為我國向北開放的前沿地區。目前，內蒙古自治區共有經國務院批準對外開放口岸16個，其中空運口岸3個，分別是呼和浩特、海拉爾、滿洲里；陸路（鐵路）口岸2個，分別是二連浩特、滿洲里；陸路（公路）口岸11個，其中甘其毛都口岸是主要公路口岸之一。本文以甘其毛都口岸為例，分析公路口岸在應對國家“打贏藍天保衛戰”和“公轉鐵”政策環境下，煤炭通關面臨的問題與困境，并提出具體的改進對策[1]。

2 甘其毛都口岸存在的主要問題

2.1 概述

甘其毛都口岸位于中國內蒙古自治區巴彥淖爾市烏拉特中旗境內，與蒙古國南戈壁省漢博格德縣嘎順蘇海圖口岸隔界相望，歷史上就是中蒙便民貿易的主要通道之一。甘其毛都口岸處于“一帶一路”倡議和中蒙俄經濟走廊建設前沿，依托其區位優勢，成為蒙古國優質礦產品進口的“烏金之路”。甘其毛都口岸地理位置獨特，對應的蒙古國南戈壁省礦藏資源豐富，擁有世界性的超大型煤礦和銅礦。蒙古國塔本陶勒蓋煤礦是當今世界上最大的未開采煤礦，礦區煤炭儲藏面積達400km2，煤層厚度190m，共16層，已探明儲量64億t，屬優質煉焦用煤，原煤出焦率達60%以上，是世界上的緊缺煤種。塔本陶勒蓋煤礦距甘其毛都口岸僅190km，甘其毛都口岸為中蒙邊境最大的煤炭過境口岸，進口蒙古國煤炭主要供給北方地區鋼鐵企業，銷往酒泉、唐山、太原、石家莊、包頭等地。

2.2 口岸運量

我國進口蒙古國煉焦煤從2009年以后大幅上升，2005-2008年進口量僅維持在200萬t左右，從2009年進口蒙古焦煤量從398萬t一路飆升到2014年的1 950萬t，2016年中國進口焦煤5 930萬t，其中40%約2 360萬t來自蒙古國。2011年至2018年甘其毛都口岸煤炭進口運量見表1[2]。

表1 甘其毛都口岸2011-2018年進口煤炭運量表（萬t）

2.3 存在的主要問題

近年來，甘其毛都口岸進口煤炭運量大幅增加，而蒙古國塔本陶勒蓋至甘其毛都口岸鐵路尚未落地，口岸煤炭集運任務全部由公路承擔，公路口岸通關能力是影響口岸通過能力及運輸效率的瓶頸。而我國現有的口岸通關模式存在管理部門多、監管環節多、通關效率低、執法不統一、信息不互聯互通等眾多問題，造成口岸境外公路汽車排隊綿延近百公里的現象經常出現，交通擁堵嚴重。另外，大量的散裝煤炭運至口岸或周邊地區，經公路、鐵路運往中國境內洗煤廠、鋼鐵企業和港口等地，散裝煤炭在裝卸、倉儲、集疏運過程中，對口岸及周邊環境污染非常嚴重。

針對以上問題目前政府部門采取了積極的應對措施，例如成立口岸管委會和稅務局，為口岸提供便利服務；將國檢劃入海關，實現“一口對外、一次辦理”，簡化作業環節和流程；提高“單一窗口”模式國際貿易標準版使用率，實現信息互聯互通；“五進五出”海關臨時智能卡口上線啟用，實現了貨物提前審結模式下海關智能查驗卡口自動放行，并擬對智能卡口進一步擴能，達到“七進七出”的規模，以提高通關效率；口岸與蒙方煤礦采用同步的作業時間，通關時間上實行“5+1”（每周工作時間由5d變為6d）和每天通關時間由12h延長到12h40min的工作方式，節約待發區運煤空車等待時間。通過采取以上措施可實現單月最大進口煤炭254.66萬t的通過量，可適當緩解口岸交通擁堵的燃眉之急，為適應口岸運量進一步增長的需要，急需對口岸的通關模式進行研究分析，采取積極的應對措施來適應運量增長和運輸不均衡性的需求。

3 口岸通關模式的選擇

內陸口岸通關一般有鐵路和公路通關兩種模式可以選擇，這兩種通關模式對于大宗散裝貨物運輸各有其優勢。

3.1 鐵路口岸通關模式

鐵路運輸具有運輸能力大、服務全天候、運營成本低和環保等優勢，尤其是對于大宗散裝貨物，鐵路運輸的優勢更加突出。鐵路口岸具有通關流程順暢、作業效率高的特點，所以，對于一些運量較大的口岸，有條件的盡量開通鐵路口岸。目前，我國與蒙古國的鐵路口岸只有二連浩特口岸，該口岸位于我國內蒙古自治區正北部，與位于蒙古國東戈壁省最大的口岸城市扎門烏德市相隔9km，是我國對蒙古國開放的最大公路、鐵路口岸[3]。甘其毛都鐵路口岸目前尚處于規劃研究階段，十年以前已經有中國企業牽頭規劃研究，擬修建甘其毛都至塔本陶勒蓋礦區的標準軌鐵路，如果該鐵路建成，可不需換裝即可進行跨境運輸，該規劃蒙古國政府一直沒有予以審批通過。目前，蒙古國境內起自塔本陶勒蓋、經奧云陶勒蓋至珠恩巴音的寬軌鐵路被列為蒙古國的重點工程，該工程的部分段落已啟動實施，待該干線建成后，可考慮與其接軌修建到甘其毛都的支線與中國鐵路網連通，實現鐵路跨境運輸。

我國投資蒙古國基礎設施項目面臨較大的政治風險及不確定因素，從礦區至口岸的鐵路實施的可能性較小，短期內不能解決口岸能力緊張的實際問題。

3.2 公路口岸通關模式

公路口岸是國家間實施對外貿易的重要窗口，具有可實施性強、運輸靈活、見效快以及投資省的優勢。利用既有、改造或新建礦區至口岸間的公路，配套建設口岸基礎設施，通過公路運輸將煤炭從礦區運輸至口岸，完成通關及檢驗檢疫手續后再運輸至中國境內。這樣即可完成運輸和通關，實現貨物的貿易。但是，公路口岸的能力會受到一定限制，在應對口岸大宗散貨運量接近2 000萬t/年的情況下，靠常規的公路通關是很難完成貿易任務的。另外，區域內自然環境比較惡劣，屬典型的干旱半干旱大陸性溫帶氣候區，氣候干旱多風沙，冬季嚴寒漫長，雨雪和沙塵天氣對交通影響較大，口岸公路運輸的不確定性和不均衡性較為明顯。

3.3 口岸通關模式的建議

公路口岸與鐵路口岸相比存在通關效率低、運輸能力受限、交通擁堵嚴重等缺點。針對甘其毛都口岸通往礦區的鐵路運輸在短期內難以實施，隨著運量增長，公路口岸無法滿足運輸需求等困境，研究在采用現有公路運輸方式的基礎上，在口岸國界線兩側設立兩國綜合物流保稅區，并配套建設運輸通道及相關設施，以緩解口岸通關能力緊張的局面。

4 提高口岸通關能力對策

研究建議在甘其毛都公路口岸的東側國界線兩側特定區域內設立具有口岸功能的綜合物流保稅區，該區域為具有口岸、物流、加工、倉儲等功能的海關特殊監管區域；保稅區內辦理進出口貨物存儲和其他未辦結海關手續的貨物、國際轉口貿易、配送、檢測和售后服務維修以及經海關批準的其他業務[4]。

蒙古國嘎順蘇海圖綜合物流保稅區外圍設置圍墻進行封閉式管理，根據工藝特點及作業流程，結合區域地形情況，規劃劃分為集裝箱堆場、無人駕駛區、裝箱大棚區、綜合輔建區、待發區5個功能分區和大門閘口、司機休息室及臨時停車場等。中國甘其毛都綜合物流保稅區在既有毅騰物流園區的基礎上，規劃與蒙方同等功能的園區，進入嘎順蘇海圖綜合物流保稅區的煤炭將在此辦理倉儲、轉運和清關等作業，通過不同的運輸方式運往甘其毛都綜合物流保稅區，兩國綜合物流保稅區布置如圖1所示。

圖1 綜合物流保稅區平面布置示意圖

4.1 無人駕駛汽車運輸

無人駕駛汽車即通過車載傳感系統感知道路環境，自動規劃行車路線并控制車輛到達預定目標的智能汽車。它是利用車載傳感器來感知車輛周圍環境，并根據感知所獲得的道路、車輛位置和障礙物信息，控制車輛的轉向和速度，從而使車輛能夠安全、可靠地在道路上行駛。

無人駕駛汽車運輸目前在一些港口和企業內部堆場內被廣泛采用，其不需要辦理司機的人員通關作業，可大大縮短通關時間，提高通關效率，進而能提升進出口貨物的貿易量。擬在兩國的綜合物流保稅區之間規劃1條無人駕駛運輸通道，可以將嘎順蘇海圖園區重箱場的敞頂箱快速轉運到毅騰園區的集裝箱場地，再通過正面吊轉運至火車或汽車運輸至國內。

4.2 皮帶傳輸運輸

皮帶運輸具有輸送量大、結構簡單、維修方便、部件標準化等優點，廣泛應用于礦山、冶金、煤炭等行業，用來輸送松散物料或成件物品。擬在兩國的綜合物流保稅區之間設置1條皮帶傳輸走廊，兩端設煤棚和快速裝車系統，可以將嘎順蘇海圖園區煤棚內的煤炭通過皮帶傳輸到毅騰園區的煤棚。然后再裝汽車或火車運輸至目的地。

4.3 集裝箱滾裝運輸

敞頂集裝箱是指一種沒有剛性箱頂的“集裝箱”，適于裝載較高的大型貨物、需吊裝的重貨以及煤炭、礦石等對環境影響較大的散貨。20英尺35t敞頂集裝箱自重2.78t，滿載總重35t，可用起重機從箱頂上方裝卸貨物，適用于散堆裝貨物、成件包裝貨物［5］。目前，從塔本陶勒蓋礦區至甘其毛都口岸也在廣泛的采用敞頂集裝箱運輸煤炭，采用敞頂箱運輸散貨不需要二次倒裝，適合于“門到門”服務。此外，敞頂箱運輸在減少環境污染、提高服務質量、提高作業效率等方面優勢明顯。擬在兩國的綜合物流保稅區之間規劃重箱和空箱滾裝運輸通道各1條，將集裝箱放在滾輪的托盤上，實現園區間集裝箱的快速輸送。

5 結束語

本文基于散裝貨物運量較大的口岸，提出在連接兩國的鐵路在短期內無法建成，而公路口岸擴能挖掘潛力不大的情況下，提出在口岸建設綜合物流保稅區，保稅區內兩國建立聯合辦公、聯合清關的辦公機制，在該封閉區內規劃車輛停留區、物流倉儲區、集裝箱堆放區等，實現外部公路車輛和貨物在口岸的臨時堆存，這樣可加快外部車輛的周轉，極大地減少了公路的交通擁堵狀況。在兩國保稅區之間規劃無人駕駛、皮帶、集裝箱滾裝運輸通道，可實現純貨物通關，減去了常規運輸司機通關的繁瑣程序，可加速貨物通關速度。通過采用敞頂箱運輸煤炭、設置煤棚和皮帶等設施，可避免散貨轉運、二次倒裝對環境的污染，可以還口岸一片藍天白云，同時，采用敞頂箱和皮帶運輸更便利于國家“打贏藍天保衛戰”和“公轉鐵”政策的落地。