解決好縣域治理“最后一公里”問題的關鍵

張國忠

突如其來的新冠肺炎疫情，是對國家治理體系和治理能力的一次大考。疫情防控中暴露出的問題，折射出國家治理體系和治理能力現代化過程中存在的一些短板和不足。縣域治理的“最后一公里”就是亟待破解的一大問題，它不是大局卻事關大局，雖在基層卻牽動高層。“郡縣治，天下安。”實現國家治理體系和治理能力現代化，必須切實解決好縣域治理的“最后一公里”問題。

基層自治：縣域治理的歷史邏輯

在歷史上，以“三制三權（保甲制代表皇權，宗族制形成族權，科舉制維系紳權）、上下分治”為基本模型的“雙軌政治”，保證了郡縣制的長期穩固，帶來了中國傳統社會兩千多年的穩定。不管社會層級和行政區劃如何劇烈變動，只要“上下分治”的基本治理框架未遭破壞，社會秩序就能得到維持。

新民主主義革命的成功，在于汲取了歷史中“上下分治”的治理邏輯，重構了“全心全意為人民”的基層治理體系。比如，在土地革命戰爭時期，著力改造基層社會、建設基層政權，圍繞人民利益建立了自上而下的蘇維埃政權和自下而上的群眾組織，形成了黨領導下的全新“雙軌政治”，實現了國家利益和人民利益的有機統一，基層社會“再組織化”非常成功。在邊區，橫向的群眾性組織也非常廣泛且活躍，群眾的政治參與、訴求表達、利益協調等得到了充分保證，基層自治得到充分運行。

以史為鑒，反思縣域治理的突出問題，應當明確：國家治理體系和治理能力現代化，既要注重頂層設計，又要注重縣域治理;既要面向現代化，又要植根歷史。國家治理的基礎在縣域，縣域治理的關鍵在基層，基層治理的關鍵在自治，自治的關鍵在基層社會的組織化和利益協調。

“頭重腳輕”：基層自治的“最后一公里”問題

改革開放后，基層的人身依附型組織體系被打破，大量“單位人”變為“社會人”，“熟人社會”變為“陌生人社會”，傳統的主干家庭社會逐漸演變為現代的“原子化”社會，原有的利益格局發生變化，基層社會釋放出巨大活力。同時，由于新的利益協調機制尚未形成，社會治理面臨前所未有的難度。

從區劃設置來看，重視自上而下的“管理成本”，忽視自下而上的“自治成本”，導致城鄉社區區劃格局“頭重腳輕”。在鄉鎮，基于減少管理層級、降低管理成本的指導思想而簡單地撤鄉并村，自然村落的穩定格局以及“熟人村落”的自治傳統被打破，“陌生人行政村”基本沒有自治的基礎。在城市，社區的劃分過大，每個社區大約有8000人，而工作人員只有10人左右，管不到邊、管不到位、動力不足等問題突顯，萬人“自治”難以實現。雖然不少地方進行了“網格化”探索，為新時代精準管理積累了經驗，但網格化只是技術問題，以網格化代替組織化、以“管制”代替“自治”，是典型的“單軌政治”思維。黨中央、國務院的關心關愛和社會各界的幫助救援，往往被阻塞在“最后一公里”。

從組織體系來看，“一竿子插到底”的管理模式容易形成上大下小、頭重腳輕的倒置問題。大量流動人員游離于組織之外，歸屬感不強，加大了基層治理難度。另外，缺少廣泛的群眾性組織，社區普遍動員難度較大。為此，可以借鑒“楓橋經驗”，通過“整合黨政組織、規范村級組織、發展社會組織”，對基層社會進行再組織化;也可以通過設立“創投基金”、政府購買服務等方式培育社會組織，拓展基層社會的治理能力。

從社會結構來看，步入工業社會以后，社會結構的“原子化”趨勢加強，主干家庭減少，丁克一族、單身主義出現，傳統家庭倫理受到挑戰。一些地方“大拆大建”的政策簡單化，導致“假離婚”“假結婚”等怪象出現，家庭的養老互助功能受到破壞。

從治理機制來看，重自上而下的管理、輕自下而上的自治，基層社會利益協調機制強在“條條”而弱在“塊塊”。有些村委會、居委會需要花費大量時間和精力完成鄉鎮和街道交辦的任務。有些社區雖然有群眾性組織，但在關鍵時候不管用。有些注冊志愿者、特色服務隊組織松散、缺乏凝聚力，關鍵時候站不出來、頂不上去。這些現象都指向兩個問題——強相關還是弱相關的利益問題，以及管理還是治理的理念問題。

組織再造：解決縣域治理“最后一公里”問題的關鍵

一要突出現代化，以基層黨建引領基層治理。基層黨建理念現代化，從思想上把群眾組織起來。要創新理念，突破行政化、管制型的狹隘思維，通過黨建引領構建基層社會治理新格局。要堅持以人民為中心的思想，讓人民群眾成為社會治理的最廣泛參與者、最大受益者、最終評判者。要樹立民主協商理念，以黨內民主帶動社會民主，形成社會治理合力。要樹立“全周期管理”意識，加強對基層黨建和社會治理規律的研究。

組織體系現代化，從實體上把群眾組織起來。要改變目前“頭重腳輕”的格局，構建以黨組織為核心、群團組織為紐帶、自治組織和社會組織為基礎的“大組織”體系。基層黨組織的建設應當強調“工作全覆蓋”，引入競爭機制，激發黨組織活力。社會組織的建設應當以縣域為單位，根據基層社會需要，積極培育志愿服務、群眾互助、公益性服務、民辦非贏利等組織。群團組織要按照與黨組織設置基本一致的原則，根據各自章程履行職責，在黨組織與群眾自治組織、社會組織之間發揮樞紐作用。

工作手段現代化，從過程上把群眾組織起來。充分運用信息化工具，如互聯網、大數據、區塊鏈等新技術，為社會治理的精準化、科學化提供技術支撐。

二要做實“共同體”，通過重建利益協調機制激發基層治理活力。要建好“居民自治共同體”。城市社區應當本著結合實際、便于管理的原則，把大社區劃小，使居委會能夠真正代表群眾行使自治職能。農村社區應當尊重歷史，發揮自然村落“熟人社會”的群體認同優勢，降低“自治成本”。應剝離額外附加于居委會、村委會的眾多政府管理職能，大幅度精簡其承接的上級事務。

要建好“社會調節共同體”。應引入市場機制，以“強相關”的利益協調機制為紐帶，按專業化、常態化、信息化、實體化的原則，積極培育和支持各種社會組織，調動社會主體參與積極性。應通過簡化手續、稅費減免、場地保障、經費補貼、表彰獎勵等方式，激發各類社會組織參與社會治理的活力，增強其社會認同感、成就感。

要建好“政府治理共同體”。鄉鎮政府和街道工委應進行有機整合，統一指揮，重點參與建立鄉規民約、提供社會保障、實施應急管理、推動民主協商等工作，避免各自為政或過多干預。應建立職責明確、邊界清晰、獎懲分明的考核制度，使鄉鎮和街道下屬機構真正成為“共同體”。

三要打造“細胞核”，以新時代家庭倫理建設完善基層社會的“免疫系統”。加強新時代家庭倫理研究。當前，傳統家庭倫理發生變化。如何既能尊重歷史傳承、把握文化根脈，又能順應時代潮流、遵循社會規律，為現代家庭打造一個強大的“細胞核”，是社會治理的重要任務。對此，黨組織要加強引導，學界要加強研究，基層要積極創新。

大力弘揚新時代文明家風。應把家風建設作為干部隊伍建設的重要內容，加強約束、加大激勵，促進黨員干部特別是領導干部以身作則，帶頭弘揚廉潔自律、奉公守法的紅色家風。應繼續圍繞家風建設開展豐富多彩的主題活動，大力選樹、表彰家風建設典型。

構建基于家庭的政策體系。首先要反思近些年來有損于家庭家風建設的教訓，對各種不利于家庭建設的政策進行糾偏。其次要建立基于家庭的配套政策體系。城市建設、經濟發展、民生保障等方面政策的制定，必須以有利于家庭穩定、和睦為前提。通過構建基于家庭的政策體系，改善農村文化結構、推動移風易俗、帶動經濟發展。

責編/刁娜? ? 美編/楊玲玲