社會工作機(jī)構(gòu)介入城市社區(qū)治理問題分析

【摘 要】社區(qū)發(fā)展是國家社會治理大格局中重要的一環(huán)，專業(yè)社會工作機(jī)構(gòu)則是參與社區(qū)治理的重要力量。在成都市S社區(qū)營造項(xiàng)目中，發(fā)現(xiàn)社會工作機(jī)構(gòu)在介入社區(qū)治理的過程存在形式主義傾向、資源獲取渠道單一、專業(yè)性不足等問題。筆者從政府和社工機(jī)構(gòu)自身視角出發(fā)，探討問題產(chǎn)生的原因，并提出相應(yīng)的解決策略。

【關(guān)鍵詞】社工機(jī)構(gòu);社區(qū)治理;社會服務(wù)

中圖分類號：c916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、社會工作機(jī)構(gòu)與社區(qū)治理

（一）社會工作機(jī)構(gòu)

社會工作機(jī)構(gòu)是從事專業(yè)社會工作服務(wù)或?qū)崉?wù)的社會組織，屬于民辦非企業(yè)單位。社工機(jī)構(gòu)以社會工作者為主體，堅(jiān)持“助人自助”的宗旨，遵循社會工作專業(yè)倫理規(guī)范，綜合運(yùn)用社會工作專業(yè)知識、方法和技能開展一系列服務(wù)工作。我國正處于社會轉(zhuǎn)型的探索時(shí)期，社會問題愈發(fā)復(fù)雜化，社會工作組織和機(jī)構(gòu)分擔(dān)了社會公共服務(wù)職責(zé)，起到維護(hù)社會秩序，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會問題的重要作用。

我國社會工作機(jī)構(gòu)是在20世紀(jì)80年代后期社會工作教育恢復(fù)以后發(fā)展起來的，21世紀(jì)以后，中國第一家社工機(jī)構(gòu)——上海樂群社工服務(wù)社成立后，全國范圍內(nèi)隨之成立多個(gè)社工服務(wù)機(jī)構(gòu)，之后，社會工作機(jī)構(gòu)如雨后春筍般發(fā)展。目前民辦社會工作服務(wù)機(jī)構(gòu)包括三種類型，即提供一線專業(yè)社會工作服務(wù)的社工機(jī)構(gòu)、提供組織能力建設(shè)的支持性社工機(jī)構(gòu)和專業(yè)社會工作評估機(jī)構(gòu)。本文所涉及的機(jī)構(gòu)主要提供一線專業(yè)社會工作服務(wù)，主要從事的領(lǐng)域包括社區(qū)社會工作、老年社會工作、青少年社會工作等，這也是民辦社工機(jī)構(gòu)中的一個(gè)典型類型。

（二）社區(qū)治理

社區(qū)治理作為國家治理的基本單元，在促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要重視社區(qū)治理在黨和國家建設(shè)中的重要地位。社會工作作為鏈接社區(qū)居民與社會治理的樞紐，在城市社區(qū)治理中發(fā)揮著不可替代的作用。

以“政府購買服務(wù)”的形式解決社區(qū)問題和促進(jìn)社區(qū)發(fā)展逐漸成為我國社會工作機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理的主要路徑。社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)多元主體共同參與，“三社聯(lián)動”是社區(qū)治理中的一個(gè)重要模式，雖然關(guān)于“三社聯(lián)動”還沒有一個(gè)公認(rèn)的概念標(biāo)準(zhǔn)，但結(jié)合本文實(shí)際情況和相關(guān)的概念描述，暫時(shí)將其理解為社區(qū)和社會組織和社工專業(yè)人才，即在政府主導(dǎo)下，社區(qū)治理中以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐，實(shí)現(xiàn)“三社”相互支持、協(xié)調(diào)互動的過程機(jī)制[1]。“三社聯(lián)動”是社會治理中的創(chuàng)新與突破。本文中社工機(jī)構(gòu)即是按照這種模式開展工作，嘗試以三方合作的方式實(shí)現(xiàn)社區(qū)的治理建設(shè)。

盡管機(jī)構(gòu)嘗試以“三社聯(lián)動”模式開展社區(qū)治理工作，但在實(shí)際的工作中，存在著諸多困境，影響著社會組織在社區(qū)治理發(fā)揮出真正的作用。以四川省成都市武侯區(qū)S社區(qū)營造項(xiàng)目為例，本文對社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理產(chǎn)生的困境做出分析。

二、社工機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理的主要問題

（一）背景介紹

S社區(qū)

S社區(qū)位于成都市武侯區(qū)，社區(qū)幅員面積2.8km2，共轄10個(gè)居民小組，8個(gè)居住小區(qū)，常住人口5000余人，流動人口18000余人。S社區(qū)中存在一些問題突出的老舊社區(qū)，本文涉及的社區(qū)營造項(xiàng)目主體對象為M小區(qū)，該小區(qū)原為當(dāng)?shù)啬彻镜霓k事處，多年后成為該公司員工退休養(yǎng)老的居民小區(qū)。目前小區(qū)的住戶分為三類，一是小區(qū)原住民，均有過在西藏工作的經(jīng)歷，年齡普遍也比較大;二是小區(qū)的出租戶，多為外來人員;三是購房自住的外來人員。小區(qū)內(nèi)人員結(jié)構(gòu)相對復(fù)雜，居民關(guān)系淡薄，且小區(qū)內(nèi)一直存在著環(huán)境衛(wèi)生狀況糟糕的問題。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，小區(qū)居民有改善小區(qū)現(xiàn)狀的意愿，也愿意讓社會工作者參與到小區(qū)的建設(shè)當(dāng)中。

2、成都市G社會工作服務(wù)中心

成都G社會工作服務(wù)中心于2012年成立，在成都市民政局登記注冊。服務(wù)領(lǐng)域包括社區(qū)社會工作、青少年社會工作、學(xué)校社會工作、老年社會工作等。在本文的社區(qū)治理中，G社會工作服務(wù)中心與社區(qū)單位和高校師生合作，運(yùn)用社會工作方法和技能為社區(qū)居民提供服務(wù)，滿足居民發(fā)展要求，促進(jìn)社區(qū)建設(shè)。

3、M小區(qū)營造項(xiàng)目

M小區(qū)內(nèi)存在著各種問題，且常年得不到解決，G機(jī)構(gòu)通過成都市民政局開展的公益創(chuàng)投項(xiàng)目，以M小區(qū)為服務(wù)對象，撰寫申報(bào)書來申請M小區(qū)的社區(qū)改造項(xiàng)目，以獲得政府資金支持。在獲得政府資金支持后以專業(yè)的力量介入小區(qū)，即所謂的“政府購買服務(wù)”。該項(xiàng)目以社區(qū)營造為理念，運(yùn)用社會工作專業(yè)方法和技巧，介入到小區(qū)，開展周期為一年的社會工作服務(wù)，以改善小區(qū)現(xiàn)狀，促進(jìn)小區(qū)發(fā)展建設(shè)。

（二）社工機(jī)構(gòu)介入社區(qū)治理存在的問題

1、社會工作參與社區(qū)治理存在形式主義傾向

社工機(jī)構(gòu)在介入社區(qū)治理問題時(shí)大多依托政府購買服務(wù)獲得各項(xiàng)支持，機(jī)構(gòu)面臨著政府方的檢查評估時(shí)存在過程大于效果的現(xiàn)象。相比于居民實(shí)際的需求和服務(wù)的質(zhì)量，機(jī)構(gòu)更加重視項(xiàng)目的完成度以及政府方的評估結(jié)果。機(jī)構(gòu)管理監(jiān)督不到位，導(dǎo)致項(xiàng)目人員出現(xiàn)問題，一線社工在實(shí)際開展工作的過程中存在一個(gè)應(yīng)付了事的心理，僅僅是根據(jù)項(xiàng)目書中的流程做活動，忽視實(shí)際工作中存在的問題以及居民需求，未從社工的專業(yè)角度對其進(jìn)行調(diào)整，導(dǎo)致項(xiàng)目前期存在一個(gè)形式大于結(jié)果的現(xiàn)象，即做了工作，但沒有產(chǎn)生預(yù)期的效果，甚至是大大偏離了預(yù)期效果。在面臨政府方的中期檢查評估時(shí)，機(jī)構(gòu)管理人員才發(fā)現(xiàn)實(shí)際開展的工作已經(jīng)背離項(xiàng)目初衷，且大量活動缺乏文字記錄，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)方不得不臨時(shí)補(bǔ)充大量材料，并且對某些未開展但實(shí)際應(yīng)該開展的活動進(jìn)行虛構(gòu)，以應(yīng)付檢查評估。政府方對于機(jī)構(gòu)實(shí)際工作的開展也僅是從機(jī)構(gòu)提交的材料以及匯報(bào)中得知，并未到現(xiàn)場進(jìn)行勘察了解，這樣也給了機(jī)構(gòu)從書面上做文章的機(jī)會，將機(jī)構(gòu)的注意力轉(zhuǎn)移到如何提交一份“完美”的評估報(bào)告，而忽視居民真正的需求和項(xiàng)目給社區(qū)帶來的實(shí)際效果。

2、機(jī)構(gòu)資源缺乏多元主體支持

西方發(fā)達(dá)國家現(xiàn)如今盛行福利多元主義，福利的主體從過去的政府轉(zhuǎn)向整個(gè)社會，西方多位學(xué)者強(qiáng)調(diào)市場在提供福利方面的重要作用[2]。G機(jī)構(gòu)作為一個(gè)典型的民辦社工機(jī)構(gòu)，非常依賴政府的資金支持，基本沒有從市場獲取資源的途徑和意愿。以本項(xiàng)目為例，是典型的政府購買服務(wù)，機(jī)構(gòu)主要依靠政府的資金投入開展一系列工作。從新型社會服務(wù)和社會治理的建構(gòu)來看，政府購買服務(wù)是一種治理創(chuàng)新，在一定程度上避免了社會工作機(jī)構(gòu)可能因惡性競爭而導(dǎo)致的資源浪費(fèi)，但從長遠(yuǎn)來看，長期依賴政府資金也可能會產(chǎn)生以下問題：第一，社工機(jī)構(gòu)工作的開展出現(xiàn)行政化傾向。政府購買服務(wù)，政府與機(jī)構(gòu)之間應(yīng)是平等的合作關(guān)系，社工機(jī)構(gòu)的工作一旦行政化，則會模糊二者之間的關(guān)系，形成一種控制與被控制的不平等關(guān)系，機(jī)構(gòu)的自主權(quán)由此被削弱，同時(shí)影響到機(jī)構(gòu)行動的積極性。第二，長期依靠政府資金投入會使得購買社會工作服務(wù)市場缺乏競爭性，導(dǎo)致某一社區(qū)被同一家機(jī)構(gòu)壟斷的現(xiàn)象，這樣即使有政府及第三方的監(jiān)督評估，也難以保證機(jī)構(gòu)以及一線社工會對自身工作進(jìn)行完善總結(jié)，改進(jìn)工作方法。G機(jī)構(gòu)在M小區(qū)目前為止已經(jīng)連續(xù)申請了4個(gè)項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目周期為一年，可以說G機(jī)構(gòu)已經(jīng)“壟斷”了M小區(qū)的社會服務(wù)工作。此外，社工市場缺乏競爭性，在一定程度上也阻礙了社會工作服務(wù)的整合與優(yōu)化，社工行業(yè)的服務(wù)始終會存在良莠不齊的現(xiàn)象。

3、機(jī)構(gòu)人員流失情況嚴(yán)重，專業(yè)性不足

機(jī)構(gòu)人員流失現(xiàn)象比較嚴(yán)重，一年時(shí)間機(jī)構(gòu)內(nèi)部更換了若干名人員，大多數(shù)工作人員不超過一年便離職，本項(xiàng)目的執(zhí)行社工就更換過一次，更換過后的人員在項(xiàng)目周期結(jié)束后也離開了機(jī)構(gòu)。對于M小區(qū)來說，人員更換頻繁會影響到居民對社會工作者以及社工機(jī)構(gòu)的認(rèn)知，社工進(jìn)入到社區(qū)需要與居民打交道，建立關(guān)系，項(xiàng)目執(zhí)行人員的更換則需要新人重新與居民之間建立聯(lián)系，一方面，這會拖延項(xiàng)目的進(jìn)度，另一方面，也會降低居民對社工機(jī)構(gòu)的信任和好感度，從而影響到項(xiàng)目的開展。

其次G機(jī)構(gòu)涉及的服務(wù)領(lǐng)域不止一個(gè)，且工作的地點(diǎn)分散，不同工作點(diǎn)的人員專業(yè)性良莠不齊，對比明顯。該社工機(jī)構(gòu)內(nèi)工作人員有將近一半的人非社工專業(yè)出身，且自身專業(yè)與社會工作相差甚遠(yuǎn)，如本項(xiàng)目前后兩名執(zhí)行人員一個(gè)為計(jì)算機(jī)專業(yè)出身，另一個(gè)則是管理學(xué)專業(yè)出身，兩名工作人員皆缺乏社工專業(yè)素養(yǎng)，且機(jī)構(gòu)在他們?nèi)肼殨r(shí)缺乏有效的專業(yè)培訓(xùn)。筆者在機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)期間，發(fā)現(xiàn)兩名人員日常活動的開展缺乏專業(yè)思考，工作基本根據(jù)經(jīng)驗(yàn)判斷，缺少理論支持，大多數(shù)時(shí)候不是通過理論指導(dǎo)實(shí)踐，而是實(shí)踐以后尋找合適的理論進(jìn)行匹配。且較為依賴督導(dǎo)，機(jī)構(gòu)每周會開一次例會，項(xiàng)目人員此時(shí)將情況匯報(bào)給督導(dǎo)，由督導(dǎo)進(jìn)行指導(dǎo)提供建議。基本上項(xiàng)目的進(jìn)度都是由督導(dǎo)指導(dǎo)推動，項(xiàng)目人員自身缺乏專業(yè)思考，依賴性比較強(qiáng)，機(jī)構(gòu)甚至出現(xiàn)了需要實(shí)習(xí)生帶領(lǐng)一線社工開展工作的現(xiàn)象。機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)性不強(qiáng)以及工作態(tài)度缺乏積極性，導(dǎo)致項(xiàng)目開展過程中問題頻發(fā)，一個(gè)項(xiàng)目需要機(jī)構(gòu)派出超額的人員進(jìn)行輔助，不僅降低了工作效率，影響項(xiàng)目實(shí)施效果，同時(shí)也限制了機(jī)構(gòu)自身的發(fā)展。

三、相關(guān)對策和建議

針對以上提出的問題，筆者認(rèn)為應(yīng)該通過以下幾個(gè)方面的改善來促進(jìn)社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展，以更好的參與社區(qū)治理。

（一）政府部門加強(qiáng)監(jiān)管，創(chuàng)新合作機(jī)制

社區(qū)的發(fā)展需要真正滿足民眾需求，讓居民切實(shí)感受到服務(wù)帶來的效果，這不僅需要機(jī)構(gòu)做好實(shí)務(wù)，也需要政府對其工作效果進(jìn)行有效的監(jiān)督評估。目前來看，政府一直從一個(gè)宏觀的視角對社會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)，社會工作機(jī)構(gòu)的運(yùn)行發(fā)展與政府之間有著密切的聯(lián)系，政府主管部門應(yīng)該對社工機(jī)構(gòu)進(jìn)行有效管理，將政府監(jiān)管落到實(shí)處，確保政府購買的社會服務(wù)落實(shí)到服務(wù)主體身上;完善相關(guān)制度，促進(jìn)社工機(jī)構(gòu)進(jìn)一步規(guī)范化、制度化發(fā)展，提高機(jī)構(gòu)的工作效率，規(guī)范機(jī)構(gòu)人員的工作行為。

此外，政府部門需要完善與社會工作機(jī)構(gòu)的合作機(jī)制，克萊默與薩拉蒙強(qiáng)調(diào)政府、社會和公民在公共服務(wù)供給中應(yīng)責(zé)任共擔(dān)、共同決策，政府和社會是“合作伙伴”的關(guān)系而不是政府單方面的責(zé)任和自上而下的決策執(zhí)行[3]。因此，政府與機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)合作關(guān)系，創(chuàng)新合作機(jī)制，通過民主互動機(jī)制、選擇性激勵(lì)機(jī)制、購買式合作機(jī)制和相互的監(jiān)督機(jī)制，形成機(jī)構(gòu)與之政府關(guān)系處理的新模式[4]。

社工機(jī)構(gòu)的規(guī)范和完善，除了機(jī)構(gòu)自身需要自覺規(guī)范化管理，還依賴于制度政策環(huán)境的完善，政府要加快立法，完善配套制度，給予社會工作機(jī)構(gòu)以制度支持，以促進(jìn)社工機(jī)構(gòu)合法、合理發(fā)展。

（二）機(jī)構(gòu)尋求多元支持，拓寬資源鏈接渠道

從中國目前社工機(jī)構(gòu)的發(fā)展來看，絕大多數(shù)機(jī)構(gòu)的資金主要來源于政府，籌資渠道單一，這在一定程度上限制了社工機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步發(fā)展。社會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)該積極探索多種渠道獲取資金支持，依托社區(qū)，以基層政府、社會組織和社區(qū)居民為多元主體，充分挖掘各方資源，組織動員全社會加入社會服務(wù)行列。第一，充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺，加強(qiáng)社會工作的宣傳普及，在社會上建立起良好的公益形象，傳播社會正能量，開拓社會資源籌資渠道;第二，加強(qiáng)與高校及研究院的合作，以實(shí)踐教學(xué)、科研項(xiàng)目研發(fā)等方式開展深度合作，擴(kuò)大社會工作機(jī)構(gòu)的影響力以及拓寬資金渠道;第三，社工機(jī)構(gòu)尋求與社會服務(wù)領(lǐng)域相關(guān)的基金會以及企業(yè)合作，不以經(jīng)濟(jì)利益為前提，社工機(jī)構(gòu)發(fā)揮其多元作用，以獲取多種資金支持。

（三）提高項(xiàng)目招投的競爭性與評估主體的多元化

從政府的層面來看，項(xiàng)目招投需要政府人員到基層社區(qū)了解實(shí)際情況，通過走訪調(diào)查、聽取服務(wù)受眾人員的意見，來制定合適的招投項(xiàng)目。增強(qiáng)群眾話語權(quán)，讓群眾參與招投過程，通過政府與民眾協(xié)調(diào)，最終達(dá)成群眾滿意、政府支持的機(jī)構(gòu)參與社區(qū)治理服務(wù)項(xiàng)目，以避免機(jī)構(gòu)在某一社區(qū)形成壟斷性的局面。在項(xiàng)目的實(shí)施和評估過程中重視服務(wù)對象的參與，暢通政府與群眾的溝通渠道，通過匿名問卷、抽樣訪談等形式獲取服務(wù)對象的反饋意見，將服務(wù)對象的意見作為評估結(jié)果的一項(xiàng)重要指標(biāo)。

（四）提高員工專業(yè)素養(yǎng)，完善監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制

專業(yè)人才的缺失限制了機(jī)構(gòu)自身的發(fā)展，社工機(jī)構(gòu)需要適當(dāng)提高工作人員進(jìn)入門檻，加強(qiáng)工作人員的專業(yè)培訓(xùn)，同時(shí)加強(qiáng)與高校的合作，形成高校與機(jī)構(gòu)互動，高校的專業(yè)教師為機(jī)構(gòu)提供專業(yè)性指導(dǎo)，同時(shí)機(jī)構(gòu)為高校學(xué)生提供實(shí)踐場所，從而形成一個(gè)互補(bǔ)的局面。建立健全員工激勵(lì)機(jī)制，提高員工待遇，規(guī)定合理的績效考核制度，暢通機(jī)構(gòu)人員的職業(yè)晉升渠道，讓社會工作者能夠在滿足自身發(fā)展需求的前提下投入工作。此外，機(jī)構(gòu)自身專業(yè)形象的建立發(fā)展有利于社工提高職業(yè)認(rèn)同感，從而減少人員流失率。

四、結(jié)語

社區(qū)發(fā)展是國家治理大格局中重要的一環(huán)，社區(qū)是黨和政府聯(lián)系和服務(wù)群眾的最后一公里，社會工作作為國家治理體系中一個(gè)重要的服務(wù)承載體，承擔(dān)起了推動社區(qū)發(fā)展的重要戰(zhàn)略任務(wù)。在當(dāng)前國家社會治理的大背景下，政府鼓勵(lì)和支持社會工作機(jī)構(gòu)介入社區(qū)治理，社工機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)牢牢把握這個(gè)機(jī)會，在實(shí)踐探索中克服目前存在的各種問題，體現(xiàn)出社會工作介入社區(qū)治理的專業(yè)優(yōu)勢和顯著成效，政府和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)共同努力，采取相關(guān)措施，以擺脫社工機(jī)構(gòu)發(fā)展困境，最終實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理、社會發(fā)展的建設(shè)目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

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[3]廖鴻冰，廖彪.以社區(qū)為基礎(chǔ)的政府購買社會服務(wù)路向研究——基于社會治理結(jié)構(gòu)變遷視角[J].廣西社會科學(xué)，2021（02）：15-22.

[4]王棟，徐承英.整合、協(xié)調(diào)、回饋：社會組織參與社區(qū)治理民主機(jī)制及其功能[J].天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012（3）.

作者簡介：

劉琴芳，1998，女，漢，安徽懷寧人，社會工作專業(yè)2020級碩士研究生，研究方向：社區(qū)發(fā)展。

（作者單位：安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院）