高質量發展視角下資源型城市產業轉型升級的新動能培育研究

劉凱 莊程

【摘 要】我國資源型城市產業轉型升級問題是自20世紀80年代延續至今的歷史性難題。培育產業轉型升級新動能是資源型城市實現高質量發展的必然要求。本文在馬克思的科技創新思想和產業轉型思想的指導下，針對制約因素，基于高質量發展的視角構建政策激勵機制、創新驅動機制與服務協調機制有機融合的資源型城市產業轉型升級“三位一體”的新動能培育機制。

【關鍵詞】高質量發展;資源型城市;產業轉型;新動能

由于產業轉型升級是一項復雜性工程，是一個涉及政治、經濟、文化、社會、生態領域的系統性任務，因而資源型城市在培育產業轉型升級新動能時，必須調動各方力量進行統籌規劃，抓住重點突破難點。目前，經過研究發現，資源型城市產業轉型升級中存在政策外生動力欠缺、創新第一動力不足、服務內外保障薄弱等問題，已成為培育新動能的制約因素。因此，在培育資源型城市產業轉型升級新動能時需要從政策、創新、服務三要素出發，形成內外聯動的機制。

一、促進機制：政策激勵機制建構

政策激勵機制核心要素包括產業資金鏈與產業政策建設兩大方面。產業資金鏈是產業轉型升級的根本性要素，是產業轉型升級的資金支撐。產業政策體系是引導產業轉型升級的國家專項政策，需要科學有效、因地制宜的產業政策。

（一）以倒逼和助推為方向制定財稅政策

1.深化稅費“加減法”改革。首先“加法”主要針對的是“粗放型”傳統產業，通過適度加大稅費，“倒逼”傳統產業轉型升級。提高資源稅，擴大資源稅征收范圍，推進從價計征改革，從源頭遏制資源型產業大規模發展。此外明確生態補償機制的責任主體，嚴格堅持“誰破壞、誰恢復”原則。其次“減法”主要是針對優勢替代產業推行的優惠財政政策。對市場前景好、競爭能力強的產業，加大稅收優惠政策，降低產業稅費負擔。同時積極引導產業向高端化發展，并激勵企業將減免的稅收費用投入到科研創新中。

2.增加財政生態專項投入。一是加大資源開發補償投入力度。針對因資金技術不足而產生的廢礦遍地問題，政府應給予資金支持，扶持企業進行深度開采勘探工作。針對塌陷區應集中進行生態投資治理;二是提供產業援助補貼。政府應對衰退型產業給予適當財政補助，支持產業進行破產結算或謀求轉型升級;三是重點支持替代產業發展。政府應給予替代產業貸款支持或貼息優惠，或直接“政府采購激勵戰略性新興產業發展”;四是建立專項資金流向跟蹤機制。政府應隨時跟蹤財政資金動態，對資金流向、數量等進行實時監控，防止資金流失或錯位。

（二）以綠色和精準為基點制定金融政策

1. 開辟綠色融資新渠道。首先要重視城市金融誠信體系建設，著力改善金融法治環境，完善金融法律保障制度，大力“去杠桿”，防范金融風險。鼓勵建立中小金融投入到產業轉型升級業務中。其次要著力打造產業轉型升級專項金融中心。為產業轉型升級提供資金，分享金融信息，提高金融運行效率。

2. 推進金融資源的“精準化”配置。首先，短期內政府應為信譽良好的中小企業提供政策性信用擔保。從長期看應籌劃建立中小企業金融機構支持體系，為中小企業提供持續性資金鏈。如日本專門建立中小企業金融公庫、中小企業信用保險機構給予中小企業融資援助。其次要創造中小企業新型融資產品。如發行中小企業集合債券、票據，發行短期融資券，或采用中小企業私募債方式緩解融資問題。同時積極鼓勵互聯網金融發展。

（三）以開放和協調為原則制定產業政策

1.實施產業布局開放政策。一方面要加強產業開放度。政策應著手打破產業區域壁壘，堅決抵制地方保護主義。加強區域互動合作，積極承接產業轉移，積極融入長三角一體化中，引進先進的科技成果與管理理念。引導產業走出去引進來，參與國內國際市場競爭，在“一帶一路”倡議機遇下，承接國外優質項目，開展項目合作，拓寬國際市場;另一方面要促進產業布局集聚化發展。加快工業園區基礎設施建設，改善周圍的交通運輸。同時應提供優惠政策吸引國內外企業入駐。

2.著力推進產業結構的協調。一方面要支持傳統產業轉型升級。對產能嚴重過剩的傳統產業進行減產，對現有存量進行合理壓縮，關停違法或虧損企業。同時要注重開發使用新能源，改進生產工藝，引進新技術，減少對生態環境的破壞;另一方面要致力于培育新興產業群。大力支持高新技術產業發展。政府應專門籌建高新技術開發區，加大對高新技術產業的政策優惠，提供項目資金、技術等政策支持，并鼓勵承接新材料、新能源、新技術的企業。此外要大力推進旅游業，改善生態環境，轉變資源型城市形象的綠色產業。

二、引領機制：創新驅動機制建構

創新驅動是產業轉型升級的內生動力，是一種高效的資源配置方式，是適應資源型城市產業轉型升級現實需求的發展戰略要求。創新驅動機制是以創新型人才為根基、以科技創新為核心、以企業為主體的新動能培育機制。

（一）用“培育人才+引進人才”方法挖資源

1.推進高等教育“科教融合”發展。首先要革新教育理念。將高校作為創新型人才培育基地，以“科教融合”理念推進高等教育革新，滲入到教學環節中，增強人才科學探究精神，注重創新思維的培養。其次要改變“企業辦教育”現象，加大政府對高等教育科研的專項投資，保障科研資金的穩定性與充足性。鼓勵社會閑散資金進入到科研投資體系，延長高校科研資金鏈條。最后要開展合作，完善高校教學基礎設施。針對資源型城市高校教育水平低等問題，應積極與“雙一流”高校開展合作，通過名師效應來吸引人才，集聚人才，著手打造全國知名高校，提升教育質量。此外要鼓勵職業院校與專門院校建設，搭建專業人才培養基地。

2.實施人才“吸引與共享”。首先要增強自身對人才的吸引力。科學制定人才引進的政策，為人才提供資金支持、獎勵措施，塑造愛才、惜才形象。其次要著力搭建人才發展平臺。定期開展學術交流活動，完善職稱制度，配套子女教育等優惠措施。最后要實施“懷柔”引進政策進行人才“共享”。懷柔引進核心是人才不一定要為我所有，而是要為我所用。將本地人才進行跨部門共享來提高人才效益，同時與省內外的高校、企業進行人才共享，聘請專家型人才出謀劃策。

（二）用“龍頭企業+企業聯動”方式育主體

1.發揮龍頭企業“頭雁效應”。一方面要加大對龍頭企業扶持力度，推動企業向高精端產業集聚。組建龍頭企業創新試點，專攻資源型城市投資量大、難度高的科研創新項目，推動產業結構轉型升級;另一方面，龍頭企業發揮引領、帶頭與示范作用，以“頭雁效應”帶動“雁陣效應”。龍頭企業與其他企業建立科研分屬部門，直接提供資金、設備、人才與技術等，共享科研創新成果，從而實現創新價值的“增值”。

2.激發中小企業創新活力。首先應鼓勵民營企業發展。優化“雙創”新生態，為中小企業提供創新平臺，并實行資金補償機制，給予企業創新資金支持，從根本上解決“不能創新”問題。其次要營造和諧的創新氛圍。鼓勵多元經濟主體開展公平有序競爭，完善風險分擔機制，增強企業抗風險能力低，努力解決“不敢創新”問題。最后要完善“科技型中小企業服務體系”，建立企業苗圃，創建專家咨詢平臺，防止中小企業盲目創新，逐步解決“不會創新”問題。

（三）用“兩化融合+五位協同”途徑促轉化

1.以數字經濟引領“兩化”融合發展。一是實現產業數字化生產。努力實現數字化控制，實現生產自動化以降低生產成本、提升生產效率;二是推進資源管理數字化。通過數字技術進行管理監控，對資源實行有計劃地開采，為節能減排、循環利用等提供技術支持;三是通過業務融合實現產品設計數字化發展。在產品研發階段可運用大數據手段搜集市場需求信息，進行產品設計與產品研發，生產適銷對路的新型產品。

2.組建產業技術創新“政用產學研”戰略聯盟。首先要在政府引導下科學規劃、創建科研基地，以基地為中心吸引世界知名企業到此進行創新研發，通過“政用產學研”中的政府、消費者、企業、科研機構、高校五方聯合構建產業技術創新戰略聯盟。其次應發揮高校科研作用，建立科研基地，積極承接科研項目，與企業對接開展合作。推進“政產學研用”“五位一體”協同發展，五方聯合推動科研創新成果產業化發展。

三、保障機制：服務協調機制建構

“優化政府服務成為加快轉變政府職能的重要內容”。服務協調機制是高質量發展中更好的發揮政府作用的內在要求。

（一）從社會需要與企業需求出發強化服務

1.滿足惠民工程的社會需要。一方面，深入實施惠民服務工程。首先要努力建立健全社會保障體系，為下崗職工提供再就業機遇，建立專場招聘會，加強再就業培訓。鼓勵下崗職工進行自主創業，對困難失業者提供生活補貼與醫療保障，提供優惠性過渡性廉租房。另一方面，打造“共治共享”生態環境治理格局。環保部門要做好監管工作，制定駐企政策，時刻監測企業排污情況。引導生態環保事業實現產業化發展，依托生態環保重點項目，鼓勵本地環保企業發展壯大。此外還要號召群眾參與到生態環境治理中，增強環保責任感與使命感。

2.滿足深化“放管服”改革的企業需要。首先要優化營商環境，為市場營造公平公正的競爭環境。政府應按照規定準許合法市場主體參與競爭，消除各種隱性壁壘，拓寬市場發展空間。同時要減少行政審批，簡化審批環節，壓縮項目辦理時間，降低制度性交易成本。其次要深入推進“互聯網+政務”服務。政府應專門成立網上服務廳，明確告知網上辦理流程，能在網上辦理的盡量網上辦，實現現場辦理的“最多跑一次”服務承諾。

（二）從績效考核與權力約束出發重視監督

1.發揮績效考核體系指揮棒作用。首先要引入生態指標。將生態改善的指標納入考評體系，推進經濟發展與生態環境的和諧共生。其次要增加民生建設指標的權重。基礎建設是實現成功轉型的“硬條件”，而“科、教、文、衛”是與人民生活息息相關，事關人民幸福指數的惠民工程。最后要引入作風考評。將政治學習、服務群眾、自身作風情況納入到考評體系，增強公職人員的政治素養。

2.權力約束的核心是監督。一方面，要完善監督體系。首先要強化公職人員的自我監督意識，樹立清正廉潔的工作作風，同時要積極發揮紀檢監察部門作用;另一方面，要充分發揮社會的外部監督作用。首先要提升公民的社會管理意識，進行普法宣傳，同時拓寬公民監督渠道，運用互聯網等為民主監督提供便利，此外還可發揮新聞媒體等監督。

（三）從組織協調與交流學習出發提升效能

1.抓好組織協調工作。首先要整合協調重點部門，成立臨時性機構來負責產業轉型升級，制定規劃、協調工作、提供服務等。其次要明確各部門的具體職責，做好組織協調工作，壓實主體責任，同時建立信息共享制度，定期進行匯報與溝通，交流工作存在的難點與經驗，打好產業轉型升級的組合拳。最后要簡化組織機構，減少政府服務管理成本，防止多頭執法現象。

2.完善干部學習交流制度。首先強化干部干事創業的責任意識和擔當精神，激發干部主觀能動性。其次要進一步對干部群體進行系統培訓。針對產業轉型升級的相關問題，定期組織干部進行學習，邀請國內外知名教授進行培訓指導，提升干部領悟政策、執行政策能力，增強管理服務專業技能。最后要積極融入省內外的經驗交流。推進實施城市間的干部交流機制，進行經驗分享，為產業轉型升級提供新思路。

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基金項目：

2020年度安徽省委黨校學習貫徹習近平總書記考察安徽和在合肥主持召開扎實推進長三角一體化發展座談會重要講話精神專項課題成果（編號：QSCSJ202008）;2019年度安徽省社會科學創新發展研究課題攻關研究項目“安徽融入‘一帶一路對策研究”階段性成果（編號：2019CX066）

作者簡介：

劉凱（1979-），男，河南商丘，淮北市委黨校副教授，研究方向：經濟管理;

莊程（1990-），男，安徽淮北，淮北市委黨校助教，研究方向：經濟轉型、公共管理。

（作者單位：淮北市委黨校）