公司制改制的法律分析及國有企業完善公司治理的建議

曹輝

【摘 要】2017年以來，國有企業先后完成了公司制改制工作。但時至今日，在國有企業管理中仍然存在對公司制改制工作本質認識不足、對于公司治理體系缺乏基本了解的問題。本文通過對從法律角度公司制改制進行分析，對如何進一步完善公司治理提出意見和建議，希望對國有公司治理體系和治理能力現代化建設有所助益。

【關鍵詞】公司制改制;法律分析;治理體系;治理能力

一、公司制改制的概念及意義

黨的十八大以來，黨中央站在實現國家治理體系和治理能力現代化的角度，對推進國有企業公司制改革、建立現代企業制度提出了一系列要求，并提出了2017年底之前國有企業公司制改制工作基本完成的目標。

（一）概念。按照2017年7月18日國務院辦公廳印發的《中央企業公司制改制工作實施方案》，公司制改制是指將按照《中華人民共和國全民所有制工業企業法》登記的企業，改制為按照《中華人民共和國公司法》登記的有限責任公司或股份有限公司。

（二）意義。公司制作為現代企業制度的有效組織形式，是建立中國特色現代國有企業制度的必要條件。公司制改制有利于明確出資人、董事會、監事會、經理層和黨組織之間的權責邊界，有利于探索建立中國特色現代國有企業制度。此外，通過公司制改制，實現出資人所有權和企業法人財產權的分離，賦予企業獨立的法人財產權，有助于促使國企真正成為依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束、自我發展的獨立市場主體，從而激發企業內生活力，深入轉換經營機制，實現更好更快發展。

二、公司制改制的法律分析

（一）公司制改制，是適用法律的改變。《民法總則》將法人分為營利法人和非營利法人，營利法人包括了有限責任公司、股份有限公司和其他企業法人。有限責任公司、股份有限公司一般統稱為公司，為依據《公司法》設立的營利法人，而全民所有制企業為依據《全民所有制工業企業法》設立的營利法人，屬于民法總則中營利法人中的其他法人。適用法律的不同，意味著企業在運行過程中要遵循不同的法律規則，受到不同的法律規制，享有不同的法律權利、履行不同的法律義務，承擔不同的法律責任。

（二）公司制改制，是治理結構的改變。公司治理是現代企業管理的重要組成部分，指在公司規章制度的基礎上，促成公司各組織部門協作配合，共同監督制約，保證企業平穩運營，最大限度地維護所有者的權益，同時讓企業權益相關人的利益平衡的機制安排。公司治理的概念源于所有權與經營權分離而產生的委托代理關系。所有者以其擁有所有權的資產投入公司，必然要求實現股東利益最大化，而經營者受聘于所有者，在授權范圍內代理所有者經營企業法人財產。公司有其自身特有的管理機制，其中一個特點就是公司治理主體的多元化，即決策權、管理權和監督權分設。公司治理結構的基礎是股東會（股東）、董事會（執行董事）、監事會（監事）和黨組織，不同治理主體按照公司法和公司章程履行職責、互相監督、有效制衡，更加符合市場經濟的內在要求。

（三）公司制改制，是企業產權關系的改變。公司機制的基礎是兩個主體、兩種權利、兩種責任，即公司和股東是兩個獨立的權利主體，享有不同的權利，前者是所有權，后者是股權，并各自承擔不同的責任。在全民所有制企業，企業的財產屬于全民所有，國家依照所有權和經營權分離的原則授予企業經營管理。而有限責任公司和股份有限公司，對其財產享有獨立的法人財產權。現代企業制度建立的前提和基礎是在現代公司制，從產權制度改革入手，在資本結構多元化、資本形成社會化和市場化等制度上進行重構，國有獨資企業不是現代公司制，沒有這個基礎，就無法建立現代企業制度。

（四）公司制改制，是出資人行使權利方式的改變。對于由國家履行出資人職責的國有獨資企業，這項變化更為明顯。現代企業制度的基本特征是產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學，公司制能夠較好地體現上述基本特征。國有企業公司制改制后，政府將不再以行政領導而是以出資人身份出現，企業不再是政府的從屬組織或部門，而是獨立的市場主體，出資人和企業（公司）有各自的權責，國資監管真正從“管資產”變為“管資本”。國家對其出資的企業，通過出資人代表或機構行使所有者職能，其他出資人也以股東身份行使所有者職能。

三、完善公司治理的建議

從長遠來看，公司制改制只是邁出了建立現代國有企業制度的第一步，要形成有效制衡的公司法人治理結構和市場化經營機制，還有很長的路要走。

（一）必須轉變觀念。推動國有企業公司制改制是建設現代化經濟體系的客觀需要，是建立中國特色現代國有企業制度的必要條件，是推進國有企業混合所有制改革、資產證券化等一系列改革的前置條件。因此，不能將公司制改制簡單理解為換個名字、改個身份，其背后更深層次的邏輯是產權制度、治理結構、經營機制、運行規則等的全面升級，根本目的在于激發企業活力，推動國有企業適應市場經濟的內在要求，成為真正的市場主體。

（二）重視公司章程的作用。公司章程是公司最重要的自治規則，由于其由設立公司的投資者制定，代表了投資者的意思表示，同時其對公司、股東、董事、監事及高級管理人員具有約束力。公司章程一般被稱為公司的“內部憲法”，是公司高效有序運行的重要基礎，應當在企業內部規章制度中處于核心地位。對于很多國有企業，章程并非公司制改制后才有的，在原來作為全民所有制企業時，也有企業章程。筆者在國有企業從事法律工作多年，發現無論在原來的全民所有制企業性質下，還是后來改制為公司，章程都未得到應有的重視，章程的內容也不足以體現企業的特殊需求。

（三）完善公司治理結構。公司制改制后，國有企業的治理結構主要包括股東會、董事會、監事會、黨組織四部分。而廣義上的治理結構，應該還包括了高級管理人員，以及職工代表大會。從體系上來說，公司治理結構已經建立健全，目前主要存在的問題是，公司各治理主體如何依照公司法和公司章程履行職責，并且將依法履職與日常生產經營活動的決策、執行與監督有機結合起來，將公司制度的優越性充分激發出來，真正實現公司制改制時想要達到的目標。

（四）規范對分、子公司的管理。在國有企業完成公司制改制后，原來的分支機構也同步由企業法人分支機構調整為有限責任公司分公司，從法律規制來看，對于分支機構，原來的企業法人分支機構的法律規制相對簡單化，而對于分公司，公司法有著明確的運行規制與管理要求，不但公司層面需要調整適應，各分支機構也需要及時轉變觀念，調整思路，認真研究法律法規和政策要求，確保不出現違法違規問題。對于子公司而言，國有企業作為股東，應當規范行使股東權利、履行股東義務，特別要注意的是，不能對子公司進行直接管理，在財務、組織機構和業務上一定要分清，避免出現混同。

（五）依法合規參與市場競爭。在市場經濟條件下，作為市場主體參與市場競爭，首先要了解市場競爭的基本規則。近年來，隨著全面依法治國基本方略的深入推進，對于國有企業依法合規管理提出了更高要求。同時，國家大力優化營商環境，持續深化市場化改革，加大安全生產、環境保護監管力度，強化社會信用體系建設、市場公平競爭監管;打擊不正競爭、壟斷行為、濫用市場支配地位，保護人民生命財產安全、生態環境、消費者權益、知識產權等方面的法律規制更加嚴細;對企業經營管理者違法違規問責、追責更加嚴厲。在這種形勢下，國有企業只有進一步加強依法治企和合規管理力度，依法合規進行生產經營、參與市場競爭，才能真正實現高質量可持續發展。

（作者單位：中國石油化工股份有限公司中原油田分公司）