“空殼社”的解題思路

苑鵬 曹斌

“一塊牌子、一個章子、一張桌子”，是當前不少地方農民專業合作社的真實現狀。

在脫貧攻堅和鄉村振興的大背景下，作為農民抱團發展、規模經營和連接市場的有效載體，專業合作社成為不少地方鄉村振興工作的重要抓手。但調研發現，部分地方為應付考核、套取補貼，盲目大辦合作社，大量合作社淪為空殼合作社。

“空殼社”的大量存在，對鄉村振興、鄉村治理、農業發展等諸多方面均產生不同程度的深遠影響。取締或激活空殼社，是基層政府不容忽視的一項重要工作。

有多少“空殼社”

近年來，農民專業合作社持續快速擴張，截至2018年底，注冊登記的農民專業合作社突破217.3萬家，其中當年新登記23.1萬家，占全國各類市場主體總量的1.97%，平均每個行政村大約有3-4家合作社。另外，據農業部數據顯示，實際利用合作社服務和培訓的農戶突破1.3億戶，約占到全國農戶總量的50.1%。

與此同時，社會上對農民專業合作社的質疑聲也持續不斷，認為有效發揮作用的比例不高，特別是大量存在的流于形式、沒有開展任何業務活動，又沒有注銷的空殼農民專業合作社。從筆者近年來在十余個省市調研的情況看，縣市級對于空殼社占比有三成、四成、七成、甚至是九成等不同說法。

調研發現，幾乎所有地區都程度不同地存在空殼社現象，但是對于空殼社的比例，市場監管部門和農民專業合作社的判斷存在較大差異。

調研問卷顯示，33.7%的市場監管部門樣本認為空殼社占比在“20-39%”之間，21.4%的樣本認為在“40-59%”之間，還有近30%的樣本選擇了“60%及以上”。在農民專業合作社樣本中，12.7%的認為該比例應該在“40-59%”之間，19.5%的認為在“60%以上”。

綜合問卷及訪談，初步推斷，空殼社現象在各地普遍存在，且比例較高，至少在三分之一以上，一些地區達到了60%以上，但是各地區的空殼社比例存在較大差異性，尤其是近幾年來，浙江等發達地區率先清理空殼社，取消年報制考核等，使得空殼社問題在少數地區得到明顯改觀。社會上那種簡單地判斷空殼社比例達到80%以上的看法，缺乏依據。

加大《農民專業合作社法》的普法力度，進一步加強政府基層農民專業合作社輔導員隊伍建設，讓廣大農民知法、懂法、守法、護法。

“空殼社”是怎么來的

對于空殼社的成因，問卷中市場監管部門認為“為了套取國家優惠政策或財政項目”占90.8%，“為了獲得稅收優惠”占50.0%，“隨大流”占40.8%。

市場監管部門普遍反映，近十余年來，隨著國家不斷加大對農民專業合作社的扶持力度，大量新成立的農民專業合作社有明顯的套取政策紅利傾向，往往是為了申請獲取國家優惠政策，或者為了符合申請某一特定項目的規定而設立。例如在吉林省某市座談中，一位基層工商所負責人介紹，他們轄區注冊的22家農民專業合作社，全部是經銷農資的個體戶，都是為了獲取稅收優惠而注冊農民專業合作社。

另外，很多基層市場監管部門負責人認為，從眾心理也是出現空殼社的重要原因，一些農民看到周圍其他人登記成立了農民專業合作社，雖然不知道可以獲得什么具體實惠，但是為了“為了抓住機會”，抱著“有棗兒沒棗兒，先打一桿子”心理，也就隨大流注冊了合作社。投機創立農民專業合作社，在一些地區已經成為一個較為突出的嚴峻問題。

然而，很多合作社負責人認為，農民創辦合作社的主流動機是好的，是響應政府的號召，形成合力帶著農民闖市場，解決農民買難賣難問題，但是，政策因素客觀上催生了一批空殼社。例如一些基層政府將績效指標與干部年終獎勵掛鉤，層層分解到村。而一些村干部或出于配合完成績效考核，或期望有朝一日獲得財政扶持資金和項目支持，注冊了農民專業合作社。

還有一些地方地府利用農民專業合作社開展精準扶貧，要求村村新建精準扶貧合作社，引發了新一輪空殼社急劇增加的風險。課題組在某縣調研中了解到，該縣政府發現一個村創辦農民專業合作社開展精準扶貧的成功典型后，召開全縣村書記大會，要求村村建精準扶貧合作社。在縣政府的大力推進下，不到兩個月的時間，全縣所有的行政村全部完成了政府下達的任務。

一些地區在中央提出實施精準扶貧戰略后，為了落實相關扶持政策，要求每個貧困村新建1-2家村集體經濟組織性質的農民專業合作社，將扶持資金直接打到該農民專業合作社賬戶，并由其運營，每年提取一定比例的資金分紅，用于扶持村里的貧困戶，從而刺激產生了一批扶貧合作社。這些合作社只是有了一個可以獲得扶貧資金的賬戶，沒有開展具體運營活動，結果變成了空殼社。

當然，也有少量空殼社是由于市場環境發生重要變化、被迫關張而造成的。但總體而言，此類空殼社所占比例相對較低。

空殼社，何解？

空殼社對農民專業合作社的健康可持續發展帶來不良影響，損害了農民專業合作社的整體社會信譽，侵占了正常開展業務的農民專業合作社的財政補助資源，并增加了政府行政機構的市場監管成本、服務成本及被尋租的風險。因此，及時解決空殼社問題已經成為當務之急。

2018年，農業農村部啟動了農民專業合作社質量提升行動，確定河北、江蘇、浙江、安徽、山東等8省的30個縣（市、區）為全國農民專業合作社質量提升整縣推進試點單位，開展“清理整頓一批、規范提升一批、提升壯大一批”行動。2019年2月，中央農辦、農業農村部、市場監管總局等11部門聯合印發關于《開展農民專業合作社“空殼社”專項清理工作方案》的通知，以加強合作社規范管理，提升整體素質。建議各級政府以此為契機，以新修訂實施的《農民專業合作社法》為依據，進一步改進政策、完善制度，努力消除空殼社存在的土壤。

首先要加大《農民專業合作社法》的普法力度。進一步加強政府基層農民專業合作社輔導員隊伍建設，面向社會公開招聘，提升輔導員隊伍整體實力，將宣傳普及《農民專業合作社法》作為一項長期化、常態化任務來抓，讓廣大農民知法、懂法、守法、護法，讓農民專業合作社以法律為基本準繩，實現規范化運行，讓政府相關部門人員按照法律要求依法行政。

其次要改進現行政府考核機制。正確處理政府與市場關系，改進基層政府政績考核指標體系，取消關于本地區農民專業合作社發展數量規模及其年報率的考核指標，推進農民專業合作社的發展，提升工商年報制度的真實性，回歸其本源，尤其是應避免地方政府在實施精準扶貧戰略中，設置不符合當地發展條件和發展實際的硬性數量指標要求，防范出現新一輪的空殼社風險。

第三要完善現行農民專業合作社扶持政策。應從社會公平、營造平等競爭環境的角度出發，改進政府財政扶持項目的申請條件，將農民專業合作社納入小微企業扶持政策中來，逐步弱化政府按照市場主體的組織屬性進行扶持的方式，取消一些財政扶持項目規定實施主體必須是農民專業合作社的做法，從源頭消除建立農民專業合作社的投機行為。

最后要因地制宜、依法清退空殼社。在落實中央農辦等11部門對空殼社專項清理工作中，應嚴格按照新修訂的《農民專業合作社法》的相關規定依法行動，各地政府應根據本地區實際情況制定具體方案，防止采取過激行為，避免使用大規模、疾風驟雨式清理整頓方式，努力營造農民專業合作社的健康發展環境，實現提升農民專業合作社整體素質的發展目標。

（作者單位：中國社會科學院農村發展研究所）