當(dāng)前地方政府性債務(wù)管理存在的問(wèn)題及對(duì)策

劉戎　姚亞鵬

摘 要：地方政府之所以進(jìn)行負(fù)債主要是為了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)更好地發(fā)展來(lái)實(shí)行的一種融資方式，這樣可以更好地進(jìn)行所有社會(huì)事業(yè)發(fā)展以及項(xiàng)目建設(shè)。但是在這個(gè)過(guò)程中由于缺乏必要的管理手段，使得非常多的政府負(fù)債規(guī)模持續(xù)增加，這樣會(huì)將風(fēng)險(xiǎn)大幅度增加上去。采取有效措施對(duì)政府負(fù)債行為進(jìn)行規(guī)范，并且對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效規(guī)避是目前非常多的學(xué)者共同研究的目標(biāo)。本文主要對(duì)當(dāng)前地方政府在進(jìn)行負(fù)債管理過(guò)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并且相應(yīng)地提出解決辦法，從而可以強(qiáng)化政府對(duì)債務(wù)的管理，將風(fēng)險(xiǎn)降低到最小，希望給相關(guān)人士一定借鑒參考意義。

關(guān)鍵詞：地方政府;債務(wù)問(wèn)題;成因;對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F23

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.19.040

1 我國(guó)地方政府舉債的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因

當(dāng)前階段，之所以非常多的地方政府存在債務(wù)，主要就是由于政府本身的債務(wù)融資部是非常規(guī)范，比較常見(jiàn)的就是進(jìn)行擔(dān)保或者是承諾。之所以會(huì)存在這些情況，表面上看是由于地方政府的財(cái)政收入有限，因此通過(guò)正常途徑謀取自身發(fā)展存在比較大的困難，但是如果站在更深腳步可以發(fā)現(xiàn)，政府債務(wù)是在一種特殊條件下財(cái)政承擔(dān)制度成本一種比較有利的方法，因此在一定程度上也可以反映政府債務(wù)是必然存在的。如果站在現(xiàn)實(shí)角度觀察，地方政府存在債務(wù)可以更好地對(duì)所有資源進(jìn)行配置，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，如果地方政府債務(wù)能夠創(chuàng)造更好的公共產(chǎn)品，適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行舉債對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是起到推動(dòng)作用的，政府通過(guò)對(duì)權(quán)力進(jìn)行應(yīng)用，可以使得所有資源進(jìn)行強(qiáng)制性流動(dòng)，并且對(duì)原來(lái)的資源配置格局進(jìn)行適當(dāng)改變，使資源的原有流動(dòng)方向發(fā)生改變，并且在對(duì)政府的醫(yī)院進(jìn)行有效參考之后將資源放到特殊的領(lǐng)域，這樣一來(lái)，地方政府債務(wù)的出現(xiàn)不僅可以使得政府可以非常直接或者是間接地對(duì)資源進(jìn)行配置，而且還可以將地方政府債務(wù)進(jìn)行項(xiàng)目的投資建設(shè)，最終將國(guó)民收入增加上去。地方政府通過(guò)適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行債務(wù)，可以將低收入階層的生活質(zhì)量進(jìn)行有效提升，主要可以在以下幾個(gè)方面進(jìn)行體現(xiàn)：地方政府以債務(wù)的形式向社會(huì)提供公共產(chǎn)品，比較常見(jiàn)的就是公共設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)以及基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，因此對(duì)于那些進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的員工而言，可以將收入同時(shí)申請(qǐng)，而對(duì)于低收入群體來(lái)說(shuō)，可以在公共產(chǎn)品當(dāng)中享受很好的利益，因此可以對(duì)生活質(zhì)量進(jìn)行有效改善。除此之外，地方政府通過(guò)適當(dāng)?shù)倪M(jìn)行債務(wù)可以確保經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展下去。政府可以將預(yù)算之內(nèi)財(cái)政活動(dòng)轉(zhuǎn)移到預(yù)算之外，通過(guò)隱性擔(dān)保的方式代替原來(lái)的預(yù)算之內(nèi)的所有財(cái)政活動(dòng)，這樣就可以將原有的財(cái)政壓力進(jìn)行減少，對(duì)政府的收支平衡起到積極作用，將目前普遍存在的赤字水平降低到最小。

2 當(dāng)前我國(guó)地方政府債務(wù)存在的主要問(wèn)題分析

近些年地方政府所采取的融資方式是非常多的，不僅包括銀行貸款以及對(duì)債券進(jìn)行發(fā)行，而且還借助于融資平臺(tái)對(duì)很多的理財(cái)產(chǎn)品進(jìn)行發(fā)行，這樣可以更好地對(duì)資金進(jìn)行籌措，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。但是在進(jìn)行融資過(guò)程中，由于缺乏明確的管理?xiàng)l例，并且管理制度也不是非常完善，地方政府在舉債過(guò)程中沒(méi)有足夠的約束力，這樣就存在一些地方政府舉債規(guī)模失去控制，或者是沒(méi)有進(jìn)行有效管理，這樣對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也起到一定的阻礙作用。

2.1 我國(guó)地方政府債務(wù)存在的主要問(wèn)題

（1）增長(zhǎng)速度太快，規(guī)模相對(duì)比較大。我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題由來(lái)已久，并且隨著時(shí)間的前進(jìn)積累的總量已經(jīng)變得非常大，這樣就導(dǎo)致一些地方政府財(cái)政出現(xiàn)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)情況。根據(jù)國(guó)家權(quán)威部門(mén)所發(fā)布的一些數(shù)字可以看出，早在2008年我國(guó)各級(jí)地方政府的融資方負(fù)債已經(jīng)到達(dá)1.7萬(wàn)億，但是到2009年中旬，已經(jīng)達(dá)到5萬(wàn)億，到2009年底已經(jīng)到達(dá)6萬(wàn)億。很多城市通過(guò)借助于政府所提供的融資平臺(tái)拉進(jìn)行過(guò)度舉債已經(jīng)接近極限，而且債務(wù)已經(jīng)達(dá)到150%以上，甚至存在一些縣市債務(wù)已經(jīng)超過(guò)400%。

（2）主體不明確，償債責(zé)任不清晰。當(dāng)前階段，非常多的政府在進(jìn)行債務(wù)償還過(guò)程中只是通過(guò)對(duì)財(cái)政在饑餓償還的債務(wù)進(jìn)行管理，而且在進(jìn)行管理過(guò)程中，只是進(jìn)行統(tǒng)計(jì)、資金劃撥以及預(yù)算撥款等微觀管理，但是通過(guò)政府融資或者是經(jīng)過(guò)政府部門(mén)來(lái)形成的債務(wù)，地方政府財(cái)政部門(mén)并沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)督管理。并且隨著時(shí)間的不斷推移，目前面臨更為嚴(yán)重的問(wèn)題在于通過(guò)政府擔(dān)保通過(guò)融資平臺(tái)來(lái)借入的債務(wù)，由于相關(guān)法律規(guī)定不是非常明確，因此要想對(duì)債務(wù)的責(zé)任主體進(jìn)行確定存在比較大的困難，而且由于地方政府的投資沖動(dòng)以及領(lǐng)檔案不考核機(jī)制不是非常完善，一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)在進(jìn)行舉債過(guò)程中不計(jì)成本、不計(jì)償還壓力。

2.2 成因分析

我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題形成由來(lái)已久，并且形成的種類(lèi)是非常多的，具體原因相當(dāng)復(fù)雜，不僅包括了體制方面的原因，也同國(guó)家法律法規(guī)存在一定的關(guān)系，而且也缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制，具體原因可以概括成以下幾個(gè)方面：

（1）財(cái)政管理體制不科學(xué)、不完善。早在1994年，我國(guó)開(kāi)始執(zhí)行分稅制度，并且政府的每年財(cái)政權(quán)力能夠達(dá)到45%，但是事權(quán)卻高達(dá)70%，這樣就直接導(dǎo)致地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不平衡，長(zhǎng)此以往就會(huì)使得財(cái)政變得非常困難，并且由于兩者之間的極度不平衡，使得財(cái)政收支矛盾異常嚴(yán)重，只能通過(guò)舉債度日。

（2）行政管理體制不是非常合理。目前我國(guó)政府層級(jí)式比較多的，由于機(jī)構(gòu)的龐大臃腫，行政運(yùn)行過(guò)程中成本是非常高的，并且行政成本長(zhǎng)期居高不下，基層財(cái)政負(fù)擔(dān)變得非常嚴(yán)重，因此經(jīng)常出現(xiàn)拖欠或者是掛賬問(wèn)題。

（3）法律制度不是非常健全。目前我國(guó)關(guān)于債務(wù)方面的法律僅有兩部，并且如果單純地從法律角度來(lái)看，地方政府是不能進(jìn)行舉債的，但是國(guó)家為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府可以通過(guò)成立投融資平臺(tái)事先向銀行的貸款，而且還可以適當(dāng)?shù)膶?duì)信托產(chǎn)品進(jìn)行發(fā)布。雖然法律要求地方政府不舉杯舉債權(quán)，但是由于缺乏完善的監(jiān)督管理機(jī)制，使得地方政府的債務(wù)管理基礎(chǔ)變得非常薄弱。

3 強(qiáng)化地方政府債務(wù)管理以提升政府服務(wù)水平的能力

由于地方政府舉債的根本動(dòng)因就在于促進(jìn)地方政府服務(wù)水平的提升，尤其是在政府公信力提升中有著十分重要的作用，所以需要在地方債務(wù)管理工作方面不斷地創(chuàng)新和完善，改變傳統(tǒng)的只注重被動(dòng)管理的思路，并在管理方法上不斷創(chuàng)新，增強(qiáng)自身的償債能力，才能實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)的轉(zhuǎn)型與升級(jí)。

3.1 轉(zhuǎn)變管理思路，創(chuàng)新管理方法

為加強(qiáng)地方債務(wù)管理工作的開(kāi)展，需要從傳統(tǒng)的被動(dòng)管理思路轉(zhuǎn)移到主動(dòng)管理上來(lái)，既要加強(qiáng)對(duì)債務(wù)動(dòng)因的分析，又要對(duì)債務(wù)的形成予以反思，在債務(wù)管理方法上需要切實(shí)注重對(duì)其的創(chuàng)新，從傳統(tǒng)的被動(dòng)管理轉(zhuǎn)移到主動(dòng)管理模式上來(lái)。具體而言，就是通過(guò)對(duì)現(xiàn)有債務(wù)規(guī)模的分析，結(jié)合償債計(jì)劃，利用財(cái)務(wù)分析模型和軟件，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)未來(lái)借債的可能性和實(shí)質(zhì)性的預(yù)測(cè)，并根據(jù)自身的收支情況，理性控制債務(wù)規(guī)模，做好理性處理債務(wù)。而在此基礎(chǔ)上，就需要借助大數(shù)據(jù)分析模型，對(duì)政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)判和評(píng)估，從而為債務(wù)管理工作的開(kāi)展提供更加精準(zhǔn)地決策和支持。

3.2 增強(qiáng)償債能力，創(chuàng)新增收渠道

政府債務(wù)管理并非是如何降低債務(wù)率，而是要確保政府債務(wù)始終處于風(fēng)險(xiǎn)可控的水平，這就需要切實(shí)提高自身的償債能力，切實(shí)注重增收渠道的創(chuàng)新。這就需要對(duì)償債主體進(jìn)行明確，做好償債責(zé)任的劃分，并對(duì)償債過(guò)程實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管，在法律制度上要不斷創(chuàng)新和完善，尤其是要在監(jiān)督管理機(jī)制上不斷創(chuàng)新和優(yōu)化，在增收渠道創(chuàng)新上要以增進(jìn)當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姼ｌ頌榍疤幔袑?shí)注重現(xiàn)有各項(xiàng)管理職責(zé)的完善，夯實(shí)服務(wù)水平，才能更好地踐行全心全意為人民服務(wù)的宗旨。

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