高速要通，體制也要順

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所謂的高速公路管理體制，主要是指我國30余年來形成的關于高速公路管理工作在機構設置、隸屬關系、職能劃分等方面的體系、制度、形式的總稱。高速公路管理體系是交通運輸體制下公路管理體制的獨特部分，其機構設置、隸屬關系和職能劃分是行業探討的重點，也是管理體制“順”與“不順”的關鍵所在。

三個階段，形成當前體制

建國后，我國的公路交通的管理體制大致經歷了三個歷史階段。

在改革開放初期及更早，公路設計、建設、管理、養護、規費征收等職能集中在各級公路管理機構，是一種“基本以地方管理為主”的、計劃經濟為主導的公路管理模式。

從20世紀80年代至1998年加快公路建設以前，隨著高速公路建設起步，工程設計、重點工程建設、養路費征收等職能開始從公路管理機構分出，體制也開始出現上放和上收的變化，公路管理體制改革呈現多樣化。1984年11月，隨著“貸款修路、收費還貸”政策的出臺實施，我國高等級公路的建設速度進一步加快，各地關于高速公路管理體制的探索和實踐取得巨大進展，高速公路管理局、高速公路企業如雨后春筍紛紛出現，部分高速公路企業還邁出了上市的步伐。

從1998年加快公路建設至今，高等級公路、普通國省干線公路和農村公路的管理逐漸分開。這一時期，“國家投資、地方籌資、社會融資、利用外資”的收費公路投融資體制逐漸成熟，同時，高等級公路的招投標管理、工程質量監督、路產、路權、路政管理、通行費收繳管理、經營行為等都采用國際通行的做法，更多省份設置了專門負責高等級公路籌資、建設、管理和經營的高等級公路管理主體，高速公路管理逐漸脫離省級公路管理機構，形成獨立體制。

高速公路的建設大大降低了全社會的流通成本。有研究指出，小客車行駛1公里高速公路的費用，在1990年相當于7個雞蛋，在2000年相當于2個雞蛋，而現在僅為0.5個雞蛋。本刊特約記者 羅林章 攝

多元化的投資主體使得我國高速公路管理體制也呈現多元化的特點。我國高速公路的管理主體主要分為4種，分別是事業型局、隸屬國資委的企業、隸屬交通運輸廳的企業、社會投資人。

與管理體制對應的是多種模式的路政管理。目前，各省份高速公路路政管理主要分為以下幾種模式：一是由省交通運輸管理機構統一負責高速公路路政管理；二是由省交通運輸管理機構直屬的高速公路管理局或交通綜合執法機構負責實施；三是內省公路管理機構承擔高速公路路政管理職責。此外，部分地區還以委托的方式將路政管理部分具體職責交給當地企業承擔。

伴隨深化收費公路制度改革取消高速公路省界收費站工作的不斷推進和深入，在《交通強國建設綱要》的指引下，高速公路的管理體制正向下一階段邁進。

四大問題，制約行業發展

隨著高速公路里程的迅速增長，其在社會經濟發展和綜合交通運輸體系中的地位和作用也大大提升。然而，當前的管理體制逐漸暴露出越來越多的問題，已不能適應行業新的發展形勢，甚至在一定程度上制約了行業的發展。

管理分割

在不同省份之間甚至同一省份的不同路段之間，由于管理主體不一致，高速公路之間以及高速公路與普通公路之間的管理被割裂。這使得作為綜合交通運輸體系重要組成部分的高速公路難以完全發揮路網的規模效益，浪費了有限的養護資源，部分規模較小的管理主體在國家政策執行、技術革新、服務提質等方面力量不夠。

有研究指出，2017年全國共有收費公路運營管理主體1226個，其中企業法人主體897個，機關及事業單位288個，其他組織機構41個。碎片化的管理不僅拉高了管理支出，也讓高速公路的效率受到侵蝕。

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國家層面的公路管理

從國家層面來說，交通運輸部（原交通部）自建國以來一直是國務院下主管全國公路的最高行政主管部門。從1983年起，交通主管部門逐漸開始面向全行業管理，從主要抓直屬企業轉為面向交通運輸行業，加強行業指導與管理，從直接抓企業的具體生產經營活動轉變到抓好行政管理。1985年，交通部對行業管理的職能、職責提出了主要抓好“一個為主、三個手段”（即以直接控制轉向間接控制為主，綜合平衡、組織協調與監督服務）的具體要求。

從改革開放以來，公路交通的行政管理體制尤其是組織機構方面也隨交通部的改革而經歷了多次變化。在改革開放初期，考慮到公路及道路運輸“以地方為主”的實際情況，交通部設置了公路局，其職能包括路政、運政、車輛機務、道路交通安全監督管理（后于1986年調整為“公安部門管理為主”）、公路建設及管理等。

1988年，交通部開始“逐步下放直管企業”，并在機構改革中撤銷了公路局，設立了統管公路及水路運輸的運輸管理司和統管公路及水路基礎設施建設的工程管理司。1994年，交通部新組建了公路司，主管全國的公路建設、管理和道路運輸，并于1998年再次加強了公路司。

時間來到2008年，大部制改革拉開序幕，隨后在交通部基礎上組建了交通運輸部。2009年3月，交通運輸部再次組建部公路局。

協調困難

由于我國高速公路是“以省為主”的建設管理模式，因此，各省份為促進本地區高速公路的發展及服務地區經濟建設，結合本地實際情況出臺實施了大量地方性投融資政策，也形成了各自相對獨立的運營服務規則。在行業發生變革時，各省間往往由于政策、觀念的不一致，使得面臨問題時的溝通協調難度大大增加，較為典型的表現如，由于規劃步調不一致，出現了省際“斷頭路”現象。

服務差異

受區域經濟發展不平衡及不同的企業文化影響，各地提供的出行服務也存在標準不統一、服務水平差異明顯等現象，各地的優惠政策也不盡相同。尤其是在服務一線，不同地區相同崗位提供的服務品類和服務質量不一致容易頻繁造成負面輿情事件，給行業發展帶來了不利影響。

例如在取消省界收費站初期，全國約有27個省份的高速公路對危險化學品運輸車輛實施限行，但限行時段不統一；17個省份的高速公路禁止摩托車通行；17個省份擴大了享受“綠色通道”政策的鮮活農產品品種目錄，25個省份出臺了地方性通行費減免優惠政策，這些都給取消高速公路省界收費站工作的順利推進帶來了巨大的挑戰。

性質混雜

由于投融資模式的不同，各高速公路管理主體既有事業型單位，又有國有企業，還有社會投資者，其中也不乏上市公司及中外合資企業。不同的單位性質決定這些主體具有不同的經營管理理念，若是以行政手段進行嚴格管理，則可能損害發展活力，而一味依賴市場，則又容易與政府宏觀管理目標和社會公眾利益背道而馳。

舒運平 攝

深化改革，理順管理體制

約15萬公里的高速公路已經成為一筆巨額資產，且在當前及未來的一段時期，高速公路建設仍然是一項重要任務，高速公路通車里程仍將保持較快速度增長。為保持高速公路良好的發展趨勢，毫無疑問，我國高速公路管理體制仍然需要進一步理順。

譚興月 攝

完善頂層設計

在國家層面，應進一步加強頂層制度設計，從制度上界定決策、執行和監督三方主體的職權，逐步實現“政企分開”“事企分開”。同時，完善法律法規，細化規劃、建設、養護、路政、特許經營等方面的制度，做到依法賦權，從根源上減少法律爭議。

追求規模效益

通過轉制、重組、合并、權益轉讓等方式，整合省內高速公路資產，減少層級設置，實現規模化、集中化的經營管理，以降低養護管理成本，提高管理效率和服務水平。同時，規模化的交通企業可依托其雄厚的技術實力和充足的現金流，將業務延伸向大交通領域，實現綜合交通運輸體系的協調發展。

提升監管水平

行業管理部門應從方便社會公眾出行和服務經濟發展的角度設計管理指標，當好“裁判員”，守住行業的服務底線。制定統一的服務標準和運營規則，讓社會和行業真正分享取消省界收費站并實現“一張網”運營帶來的紅利。同時，尊重市場原則，不越位當“運動員”，保障投資者、經營者和使用者的合法權益。

勇于跨界創新

“一張網”的運營模式和高速路網的完善讓各省間的地域壁壘被逐漸打破，在ETC服務等方面的競爭進一步加劇，各個經營管理主體從一定程度來說站在了同一起跑線上。此外，從長遠來看，償債期結束后的高速公路企業發展方向一直是行業不懈探索的課題，除了跨界投資地產、金融等領域外，向省外甚至國外輸出運營管理制度或許也是解決高速公路未來發展的路徑之一。

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高速公路的體制突破

1985年：第一家高速公路公司成立——廣東省公路建設公司。

1986年：遼寧省高速公路管理局成立，是我國第一家省級高速公路管理局。

1988年：第一家高速公路有限公司成立——廣佛高速公路有限公司。

1992年：第一家高速公路股份有限公司成立——廣東省佛開高速公路股份有限公司。

1993年：第一家高速公路上市公司成立——廣東省高速公路發展股份有限公司,該公司也是我國第一家高速公路(B股)上市公司。

1996年：全國公路建設座談會提出推行“一路一公司”。

1998年：海南高速公路股份有限公司成為第一家A股上市的高速公路經營管理企業。

2004年：第一個BOT高速公路項目——湖北省襄荊高速建成通車。

2004年：廣東省國資委掛牌成立，負責監管“廣東省交通集團有限公司”等企業，建立了國有資產管理新體制。