南水北調(diào)中線工程水價的思考與探討

都瑞豐 李凡凡

摘要：南水北調(diào)中線工程是一個跨多流域和多省市的特大型調(diào)水工程。針對南水北調(diào)中線工程經(jīng)營性與公益性結(jié)合的準(zhǔn)市場運行機制特點，對工程水價進行了分析、探討，同時指出了工程進行生態(tài)補水的水價問題。最后提出應(yīng)以更靈活、多樣的方式來應(yīng)對南水北調(diào)中線工程水價問題，并在執(zhí)行過程中不斷優(yōu)化、完善。

關(guān)鍵詞：水價;生態(tài)補水;南水北調(diào)中線工程

中圖法分類號：TV68 文獻標(biāo)志碼：A DOI：10.15974/j.enki.slsdkb.2020.04.009

南水北調(diào)中線工程是改善我國水資源分布不均衡局面的重大戰(zhàn)略性工程，是一個跨多流域、多省市的特大型調(diào)水工程。通過跨流域的水資源合理配置，在保證城市發(fā)展用水需求的同時，還能夠逐步置換擠占的農(nóng)業(yè)及生態(tài)用水，限壓限采地下水，利用豐水年增加北調(diào)水量，恢復(fù)和改善地下水環(huán)境，增加農(nóng)業(yè)、生態(tài)用水量。南水北調(diào)中線工程對緩解我國北方日益嚴重的水資源短缺局面，改善生態(tài)環(huán)境，促進南北方經(jīng)濟、社會與人口、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展有非常重要的作用。

2014年12月12日，南水北調(diào)中線一期工程正式通水，12月26日，國家發(fā)展改革委下發(fā)《關(guān)于南水北調(diào)中線一期主體工程運行初期供水價格政策的通知》，確定了南水北調(diào)中線工程的初期水價政策。通水5a多來，中線工程的水價政策為保證工程正常運行和資金安全起到了非常關(guān)鍵的作用。但是，受多方因素制約，一些懸而未決的問題目前仍未得到有效解決，同時水價執(zhí)行過程中還產(chǎn)生了一些新的問題，如水價制定的合理性和執(zhí)行的有效性如何保障以及各方利益訴求如何兼顧等，需要對中線工程的水價進行深入研究和思考。

1現(xiàn)行水價政策回顧

2008年10月，國務(wù)院第32次常務(wù)會議審議通過了南水北調(diào)東、中線一期工程可研總報告，同時明確南水北調(diào)工程實行兩部制水價政策。2011年6月，國家發(fā)展改革委價格司牽頭有關(guān)部門組建了工作組，正式啟動南水北調(diào)東、中線一期工程供水價格政策制定工作。2012年7月，在多次調(diào)研基礎(chǔ)上，國家發(fā)展改革委向各有關(guān)部門和單位下發(fā)了初步意見，明確工程供水價格按滿足工程運行和償還貸款本息的原則確定。2014年6月，國家發(fā)展改革委對水價政策確定原則進行了修改，提出運行初期主體工程供水價格按照成本水價的原則核定。同年10月，在與相關(guān)各方協(xié)商后，國家發(fā)展改革委最終確定南水北調(diào)中線工程運行初期北京、天津按成本水價核定，河北、河南兩省暫按運行還貸水價核定，過渡期3a。過渡期后進行成本監(jiān)審，實現(xiàn)按成本定價。

2019年4月，國家發(fā)展改革委對南水北調(diào)中線工程水價有關(guān)問題進行了答復(fù)，一是確定現(xiàn)行水價暫不校核調(diào)整，待中線工程決算后再開展成本監(jiān)審并制定運行期水價;二是明確在來水充裕、正常供水得以保障的前提下，在受水區(qū)足額交納基本水費的基礎(chǔ)上由供需雙方協(xié)商確定中線工程生態(tài)補水水價;三是對供需雙方的責(zé)任義務(wù)提出了要求。

2對現(xiàn)行水價的思考

目前的南水北調(diào)中線工程水價，基本表達了各方訴求，適當(dāng)兼顧了各方利益。主要有以下幾個方面的思考：

（1）對水價制定原則的思考。《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》明確供水水價制定原則為“還貸、保本、微利”。而2012年提出的水價方案是按照滿足工程運行和償還貸款本息的原則確定，2014年改為按照成本水價的原則核定，水價政策出臺前夕確認為北京、天津按成本水價原則核定，河北、河南兩省按運行還貸水價原則核定。

水價的制定面臨以下兩難局面：不按成本定價，有悖于南水北調(diào)準(zhǔn)市場運行機制定位的初衷，工程可能無法正常運營，亦不利于節(jié)水;按成本定價，則有很大可能將高于受水區(qū)現(xiàn)行水價，造成無人用水的局面。

水價政策制定要考慮不同地區(qū)和單位之間的利益差別及整體利益與局部利益，水源區(qū)、受水區(qū)、工程管理單位及國家有關(guān)主管部門各有不同的利益訴求。

（2）對水價的市場化思考。水價是調(diào)節(jié)水資源供需矛盾的一種重要手段，合理的水價政策對于確保水利工程的順利建設(shè)和良性運行具有重大意義。南水北調(diào)中線工程水價政策制定全程由國家發(fā)展改革委主導(dǎo)，主要參與方也是各有關(guān)政府部門和地方政府機構(gòu)，工程管理單位參與其中，以政策執(zhí)行為主。

現(xiàn)行水價政策的制定重公益性，還應(yīng)對水資源價值和工程良性運行進行客觀考慮，確保水價與水資源的內(nèi)在價值相統(tǒng)一。國務(wù)院在批復(fù)南水北調(diào)工程總體規(guī)劃時明確指出：“要按照政企分開、政事分開的原則，按照現(xiàn)代企業(yè)制度組建南水北調(diào)工程項目法人。”目前，供水管理單位都是按公司化管理，由于多種因素，難以按照現(xiàn)代企業(yè)制度要求進行市場化管理。

（3）水價政策涵蓋范圍與工程長期管理的思考。目前南水北調(diào)中線工程的水價是按照部分成本水價和部分運行還貸水價綜合考慮確定的，有些項目并未納入水價計算范圍。比如應(yīng)更多考慮對丹江口水庫的統(tǒng)一管理。目前對于中線工程供水水質(zhì)的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴要求使供水管理單位必須加強對庫區(qū)的管理維護，管理成本大幅增加。

（4）水價執(zhí)行情況的思考。南水北調(diào)中線工程受水區(qū)涉及4省市，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不一，對南水北調(diào)工程的定位與訴求各有側(cè)重。北京、天津嚴重缺水，對南水北調(diào)工程的需求最為迫切，同時作為國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，北京、天津的財政實力雄厚，水價政策的執(zhí)行較為積極，基本做到了水費的及時足額交納。河南既是水源區(qū)也是受水區(qū)，兼顧兩者的優(yōu)勢，但由于地方財力和配套工程的現(xiàn)實情況，未能及時足額交納水費。河北作為受水區(qū)，也是嚴重缺水地區(qū)，對南水北調(diào)工程的需求也很迫切，但其更強調(diào)工程的公益性，且自身財政能力有限，認為水價標(biāo)準(zhǔn)偏高，水費交納情況不佳。

受水區(qū)4省市對水價政策的執(zhí)行情況各不相同，對于欠交水費的情況尚無應(yīng)對措施。對于如何保證水價政策的有效執(zhí)行應(yīng)該進行更深入思考。

3生態(tài)補水水價思考

生態(tài)補水目的是通過補水，改善、修復(fù)、恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能以及自我調(diào)節(jié)能力。從工程性質(zhì)上看，南水北調(diào)中線工程天然帶有生態(tài)補償功能，為充分發(fā)揮工程的社會效益和生態(tài)效益，利用中線工程進行生態(tài)補水是必要的。從2017年開始，南水北調(diào)中線工程連續(xù)3a向受水區(qū)各省市進行生態(tài)補水，累計補水已達10多億m³，實現(xiàn)了受水區(qū)地下水位上升、河流湖泊水量增加以及水質(zhì)顯著改善三大效益。

發(fā)揮生態(tài)補水效益的同時，需要明確的是，生態(tài)補水不是無償補水，與生態(tài)補水并行的應(yīng)該是對調(diào)水方的生態(tài)補償。正常計劃內(nèi)供水和生態(tài)補水，都需要通過中線工程調(diào)水并產(chǎn)生供水成本，應(yīng)考慮通過水價體現(xiàn)對調(diào)水方的經(jīng)濟補償。

目前，針對南水北調(diào)中線工程生態(tài)補水水價，各方又開始了新一輪的協(xié)商。建議制定穩(wěn)定且可長期執(zhí)行的生態(tài)補水水價政策，從而有利于工程的正常運行。

4討論與建議

南水北調(diào)工程被定性為經(jīng)營性及公益性結(jié)合的準(zhǔn)市場運行機制水利工程，由政府主導(dǎo)，市場化運作，企業(yè)化管理，用水戶參與，以期實現(xiàn)供水經(jīng)濟、高效、可持續(xù)利用。針對目前水價政策中臨時性、短期性條款的思考，建議進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和完善。

（1）水價的市場化導(dǎo)向。水的商品屬性，決定了其符合經(jīng)濟學(xué)原理，遵循商品內(nèi)在價值規(guī)律的本質(zhì)。我國今后水價改革的目標(biāo)，是以有利于促進節(jié)約用水、合理配置水資源和提高用水效率為核心，促進水資源的可持續(xù)利用。要實現(xiàn)這一目標(biāo)，一是要堅持市場化導(dǎo)向，二是要充分發(fā)揮價格的杠桿作用，使水價達到一個合理的水平。只有堅持水價的市場化導(dǎo)向，才能在水資源的保護和利用之間找到平衡點，以便水價既能反映水資源的稀缺程度和水環(huán)境治理成本，促進資源的節(jié)約使用和環(huán)境保護，提高全民的節(jié)水意識，又能保證供水管理單位的正常持續(xù)經(jīng)營，便其具備自我積累、自我發(fā)展的能力。

（2）水價政策的一致性和延續(xù)性。南水北調(diào)工程水價政策制定者要根據(jù)工程基本情況，制定符合長遠目標(biāo)的水價政策，并在推進過程中保證政策的連續(xù)性。

5結(jié)語

南水北調(diào)中線工程的復(fù)雜性以及其準(zhǔn)市場運行機制，與目前諸多制度都尚未完善的水利及水資源管理體系間的對接過程必定艱難。建議以更靈活、更多樣的方式來解決水價執(zhí)行中的問題，并在執(zhí)行過程中不斷優(yōu)化、完善。

（編輯：李慧）