黨治社會：區域化黨建過程中的內卷化傾向研究

摘 要：黨建引領社區治理的區域化“大黨建”戰略，是符合我國現實發展要求的時代課題，是毛澤東同志“群眾路線”思想在新時代背景下的繼承和發展。盡管區域化黨建在一定程度上對我國城市基層治理突破條塊壁壘、理順黨政關系有所貢獻，但是，由于其在制度、文化和政策執行過程中內在的結構化困境，使區域化黨建過程不可避免地出現了內卷化傾向。這種內卷化傾向主要表現在三個方面：合作機制下的黨建工作責任“回流”，黨建工作全速發展下的虛假“創新”，以及黨建參與主體積極響應下的個體“疏離”。導致內卷化傾向發生的主要原因在于：區域化黨建組織架構的“聯誼性”導致制度疲軟，黨建工作運行的行政推動導致執行受阻。區域化黨建工作要想克服內卷化困境，亟需做到權力落地，要賦權給基層工作者、社會組織、基層百姓，從而構建社會力量聯通政府和百姓的閉合網絡，讓基層社會各治理主體之間真正形成協同共治的內生動力。

關鍵詞：區域化黨建;社會治理;內卷化;權力

中圖分類號：D267;D630 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）06-0046-12

作者簡介：劉笑言，華東師范大學政治學系副教授、博士 （上海 200241）

一、問題的提出

“內卷化”一詞最初來源于戈登維澤對一種文化發展模式的描述，即當某種文化發展到最終狀態之后，既無法穩定下來，也無法使自己轉變到新的發展形態，而是不斷地在其內部變得愈發復雜①。后來，黃宗智從社會經濟學視角，將內卷化概括為一種“沒有發展的增長”②，內卷化概念開始“有工具性分析價值”③。在本文中，筆者將借用內卷化的分析視角指代區域化黨建工作在發展到一定階段后，由于內在或外在的要素導致其無法繼續向前發展，取而代之的是其內部關系的不斷復雜化，最終導致這一制度逐漸喪失活力的狀態。

黨建引領社區治理的區域化“大黨建”戰略是符合現實要求的時代課題，是毛澤東同志“群眾路線”思想在新時代背景下的新發展。作為馬克思主義政黨，基層黨建對于中國共產黨維護執政地位來說至關重要。一直以來，在不同類型和層級的組織中實現黨組織的覆蓋，可以保證黨對社會各方面的領導。無論是革命時代還是改革開放時期，基層黨建不僅僅被作為中國政治制度建設的重要組成部分，也是社會治理體系建設的重要一環。

然而，伴隨著市場經濟改革的深入推進，傳統的經濟結構、社會結構和文化結構都隨之發生了巨大變化。作為城市化發展的結果，大量新經濟組織和新的社會組織陸續涌現。根據中共中央組織部2017年黨內統計數據，全國187.7萬個非公有制企業已建立黨組織，占非公有制企業總數的73.1%;全國30.3萬個社會組織已建立黨組織，占社會組織總數的61.7%中共中央組織部：《2017年中國共產黨黨內統計公報》，http：//dangjian.people.com.cn/n1/2018/0630/c117092-30097506.html。。2018年黨內統計數據顯示，全國有158.5萬家非公有制企業法人單位建立黨組織，26.5萬個社會組織法人單位建立黨組織中共中央組織部：《2018年中國共產黨黨內統計公報》，《人民日報》2019年7月1日。。

與此相伴生的新社會階層和流動人口，也常常出現在城市區域中。兩新組織中的工作人員通常被稱為新社會階層，他們擁有高學歷、高收入，但卻游離于政治體系外部。根據中共中央統戰部統計數據，截至2017年1月，我國新的社會階層人士的總體規模約為7200萬人王海磬：《全國新的社會階層人士約7200萬人》，《光明日報》2017年1月7日。，他們通常集中出現在非公部門中。由于在一些非公部門中沒有建立黨支部，他們中的黨員往往成為“口袋黨員”，游走在黨組織活動之外。與此同時，流動人口群體是另一個不確定因素。為了尋求更好的生活條件，越來越多的人離開自己的家鄉，選擇在東部發達沿海地區生活下來。截至2017年，這一人口規模已經達到2.5億人《中國流動人口發展報告2017》，中國人口出版社2017年版。。與之相伴而生的就是流動黨員，由于生活的不穩定性，他們無法參與民主生活會和政治學習等黨員活動。截至2017年，全國擁有201.1萬名流動黨員，占全部黨員總數的約2.2%江琳：《前沿觀察：流動黨員 離鄉不離黨組織》，《人民日報》2019年1月15日。。

另一方面，社區的復雜性日益凸顯。社區復雜性不僅僅體現在其自身的復雜程度，同時也體現在它與其他兩個重要社區組織——物業公司和業主委員會——的膠著關系。居委會、業委會和物業公司之間的矛盾在社區治理中成為長期存在的棘手難題。與此同時，越來越多的流動人口選擇在城市社區落腳，這使得社區必須直接面對當地居民、流動人口和外來移民人口雜居的現象郝宇青：《基層社會治理中的“組織再造”——基于上海市閔行區江川路街道實踐的分析》，《中國治理評論》2019年第1期。。城市化的另一個后果就是城市中心區居民向郊區遷移。而且，“村改居”社區和商品房小區也伴隨著城市化進程發展起來。這些新近的居民區中，大多數并沒有完整的黨支部，也沒有黨建活動，“分散化”和“碎片化”可謂是對這些社區基本狀態的生動描述。

為應對這一挑戰，中共作出了許多努力。進入2000年以來，越來越多的基層黨組織開始在非公部門和社會組織中建立起來。據報道，“2016年底非公有制企業、社會組織黨組織覆蓋率分別達到67.9%和58.9%，比2012年提高13.6和23.9個百分點”羅宇凡、崔靜：《全面從嚴治黨向基層延伸——以習近平同志為核心的黨中央抓基層強基礎紀實》，《人民日報》2017年6月29日。。但是，事實上，市場化改革最為復雜的后果是多元社會空間的共存，即商品房小區、回遷戶小區、流動人口聚居區、商圈和工業園區往往在同一區域中共存。在這種情況下，任何單一的黨建模式都無法應對這一復雜局面。因此，要實現黨建與社會治理的共同發展，必須調整現有的“單兵作戰”模式為“百團大戰” 上海市M區黨建研究中心課題組：《上海市M區黨建研究中心研究報告（2018年）》（內部報告）。模式。

嚴格意義上講，區域化黨建通常意味著在一個特定區域內，當地黨組織領導并整合駐區單位、居民區和轄區范圍內的各類型組織，使之形成一個區域共建共治共享同盟。通過這個方式，地方黨委將基層黨建工作從“縱向管理”轉化為“橫向協同”，從“條塊分割”轉化為“條塊融合，以塊為主”。通過將不同類型的組織資源整合在一起，以實現黨的領導對社會各領域的“全覆蓋”。其主要目的在于，通過在同一行政區域內、不同類型組織中的黨組織之間搭建橋梁，進一步整合該地區范圍內不同類型組織的資源，以實現區域內的資源共享，進而形成基層黨建、社區治理和基層民主之間“共建”“共享”“共贏”的局面。

不過，我們依然不能忽視的是，盡管區域化黨建在一定程度上對我國城市社會治理突破條塊壁壘、理順黨政關系有所貢獻，但由于其在制度、文化和政策執行過程中存在著內在的結構化難題，使得它不得不面對內卷化的窘境。

二、喧囂治理：區域化黨建的內卷化表現

區域化黨建需要實現街道社區黨建、單位黨建、行業黨建和各領域黨建工作的互聯互動，它不僅僅肩負著黨的基層組織建設任務，更肩負著城市社會治理的重要使命。經過多年的探索和實踐，區域化黨建呈現出黨的堅強領導與社會活力充分釋放的積極態勢，因而逐漸發展成為一項全國性的城市基層社會治理戰略。然而，基層社會多元共治的目標似乎并不容易達到，在眼前一片熱鬧嘈雜的黨建引領社會治理的“躍進式”發展背后，另一幅區域化黨建“無增長式發展”的圖景也隨之映現。概括來說，區域化黨建的內卷化傾向主要體現在合作機制下的黨建工作責任“回流”、各地黨建全速發展下的虛假“創新”，以及黨建參與主體積極響應下的個體“疏離”，等等。

（一）合作機制下的責任“回流”

為了實現黨建“縱向到底，橫向到邊”的“全覆蓋”策略，各地基層黨組織逐步結合本地環境探索出不同的黨建制度模式。從街道到居民區，這些實踐工作可以從總體上劃分為聯席會議制度和大黨委制度兩種模式。可以說，區域化黨建通過黨建聯席會議制度和大黨委制度實現了縱橫交錯的參與格局。從縱向看，參與單位有區委、街道黨工委、居民區黨委;從橫向看，參與單位也同時包括了地方黨委、駐區單位和“兩新”組織等。黨建橫向制度的建立，可以幫助基層社區盡快通過“黨”的聯結，建立起與區域內各單位的聯系，有效消解傳統社區治理中“條塊分割”的制度盲區，從而在一定程度上克服傳統社區治理“管理機構精細化”和“組織功能片面化”易臻真：《城市社區治理的內卷化危機及其化解——以上海市J街道基層治理實踐為例》，《人口與社會》2016年第1期。的難題。然而，經過近些年的實踐證明，這種合作機制下的資源整合，往往伴隨著責任“轉移”甚至“橫向回流”的傾向。這種“橫向回流”一方面是指區域化黨建過程中的責任“回流”，另一方面也代表區域化黨建工作結果的責任“回流”。

1.黨建過程中的責任“回流”

作為過程的責任“回流”，不僅體現在基層黨組織“吸納”駐區單位加盟“黨建聯席會議”的動員能力上，也體現在基層黨組織“吸引”駐區單位持續參與區域化黨建工作的執行能力上。

首先，由于區域化黨建合作單位之間往往是“合作”而非“領導”關系，街道黨工委作為“領導者”和“協調者”，實際上并沒有直接約束合作單位的權力，但卻背負著轄區區域化黨建工作績效考核的責任和壓力。基于這種情況，街道黨工委對駐區單位參與區域化黨建的策略，主要以組織動員和利益誘導為主。例如，街道黨工委將給予區域化黨建合作單位以政策和資源的便利，獎勵那些參與區域化黨建工作表現好的駐區單位，給予其“評優創先”或“文明單位”等稱號。但是，對于那些對區域化黨建工作不予合作的駐區單位，仍然沒有有效的動員方式將其納入黨建聯席會議之中。作為體制內的單位，黨建聯席會議成員單位的發展情況，直接影響著街道或者居民委員會的治理績效。所以，在動員駐區單位加盟區域化黨建工作的過程中，需要基層各級黨員干部“各顯神通”，展示個人魅力，拉關系，找門路，力求與一些有分量的駐區單位建立聯系。黨建成員單位的數量和分量，成為基層黨政干部動員能力和業務能力的體現。這種“人情式”的“聯誼關系”不是制度化的安排，具有較大的不穩定性，往往由于相關干部工作變動，從而失去這種聯系的中介，進而有可能導致關系的瓦解。

其次，區域化黨建成員單位在黨建具體工作中推諉扯皮，黨建工作責任往往被“回流”到街道黨工委。通常來說，在一個轄區內，如果有若干比街道辦公室層級更高的行政部門，其在區域化黨建過程中對“黨建聯席會議制度”的應用更為普遍。在黨建聯席會議的平臺上，作為轄區黨建工作的“領導者”，街道黨工委擁有一個合法的身份，去動員這些“老大哥們”分享他們的資源，并且加入到區域化黨建工作中來。然而，這只是面上的表現，在實際的區域化黨建過程中，黨建工作的實際效果卻并不盡如人意。一方面，街道黨工委在這些行政層級遠高于自身的成員單位面前本就“底氣不足”;另一方面，它也拿不出足夠有誘惑力的“獎勵條件”，吸引成員單位參與區域化黨建活動。所以，即便聯席會議成員名單上“榜上有名”，面對上級“老大哥”的不合作，街道黨工委也是無可奈何。

2.黨建結果的責任“回流”

作為結果的責任“回流”，主要是指區域化黨建工作存在固化行政區域的資源分配格局，增強黨建主體的地方主義傾向，形成區域之間新的壁壘。作為區域化黨建的重要組成部分，“組織共建”常常出現在若干駐區單位的合作中，它使得隸屬于不同領域的駐區單位可以通過“結對共建”的方式，擴大并深化彼此的合作。據筆者搜集的各種資料，區域化黨建工作中出現了多重類型的“結對共建”形式，如“區校共建”、“校企共建”、“政企共建”和“區企校共建”等。應當說，這些不同形式的“結對共建”，只是把同一區域內的不同成員單位聯結在一起，但卻極少見到跨區域（如跨省、跨市、跨區，甚至是跨街道）的“結對共建”活動。當前的區域化黨建工作主要以街道社區為中心，力圖打破轄區內各單位的條塊壁壘，構筑全方位、立體化的社區共建共治共享格局，這也同時意味著區域化黨建形成了以“區域”為單位的新“壁壘”。以區域為單位的競爭格局，雖然在一定程度上有利于黨建引領的社會治理工作向縱深發展，但也容易強化黨建參與主體的屬地認同，激發地方主義傾向，而這與區域化黨建對社會進行再組織化的發展目標是背道而馳的。

（二）全速發展下的虛假“創新”

區域化黨建引領基層社會治理已經成為覆蓋全國的黨建策略，全國各地也涌現出各式各樣的黨建引領社會治理的創新案例。然而，在這些黨建創新的背后，卻是更多的經不住推敲的內卷化窘境。區域化黨建創新工作表面上看似熱熱鬧鬧，實際上創新卻寥寥無幾，或拾人牙慧，或故弄玄虛，很多屬于復制抄襲的“偽創新”。在全國各地基層黨建網站或者自媒體平臺中，所謂的“創新”案例不勝枚舉，而且有不少基層黨組織給自己的黨建工作取了“語不驚人死不休”的名字，但細細品來，卻是乏善可陳。具體來說，各地區域化黨建工作的“創新”主要體現在“文字游戲”和“數字謎語”兩個方面。

1.“燒腦”的文字游戲

鼓勵各地基層黨組織運用互聯網資源，與時俱進地進行黨建工作的創新，這個初衷本身是好的。但是，伴隨著自媒體時代的來臨，全國各地的基層黨組織都嘗試包裝并借助網絡來宣傳自身的工作業績。這樣的創新，其目的不是發展，而是成為“創新”本身。這個風頭已呈愈演愈烈之勢，成為黨建工作的一大“景觀”。

僅在近幾年被評選為優秀的區域化黨建案例中，就不乏標題黨的存在。有讓人乍看起來不知所云的“小個專”黨建、“紅細胞”工程、“黨員‘塑形工程”和“民心黨建+信合+”模式;有對毛主席“支部建在連上”思想的繼承和再創造，強調“支部建在網上，黨員連在線上”，也有對習主席“最后一公里”重要指示精神的再創造，強調打通“最后500米”，等等。如果這些案例在我們詳細閱讀其具體的文本材料之后，還可以發現它們之間在內容上存在細微差別的話，那么，另外一些案例則存在著更為明顯的重復“創新”，如“黨員活動日”活動、“統一活動日”活動、主題黨日活動以及黨員“真·實”活動;再比如出鏡率頗高的“智慧黨建”、“云黨建”，主要描述運用互聯網技術開展黨建工作，甚至有的基層黨組織在此基礎上再“創新”，稱為“黨建云”，甚至“黨建紅云”。更為離譜的是在黨建創新案例中，還存在一些常識性的錯誤，如直接脫胎于“小微企業”而來的“小微權力”。姑且不論“權力”作為一個嚴肅的學術概念是無法談及其“大”或“小”的，但就其用來形容“村級政權”的說法，就是不合時宜且違背常識的誤用。細究起來，其無非就是想形容作為村一級組織所擁有權力的有限性，但即便不用“小微”來形容，大家也是知道的，在各個層級上對權力進行監督本是黨建工作的應有之意，又有何“創新”可言？

2.“抽象”的數字謎語

如果說文字游戲還是可以通過猜字解意的方式而勉強理解，那么，區域化黨建工作中最普遍也最“可怕”的“創新”，則是極為“抽象”的數字謎語。在黨建創新案例中，數字是隨處可見的。有針對于黨建機制“創新”的，如“三大平臺”、“三位一體”、“四級網絡”、“四位一體”、“五級網絡”、“五位一體”等;有“黨建+”模式“創新”的，如“1+2+3”模式、“1+2+3+4”模式、“1+2+N”模式、“1+10+N”模式、“1+1+X”模式、“1+2+3+X+N”模式、“1+4”智慧黨建模式、“12345+N”黨建模式，等等。這種將阿拉伯數字和“+”組合在一起的做法，可以產生無數種組合方式，與之相對應的“黨建創新”也就有無數種可能性，在此不再一一列舉。這些數字與符號相結合的“抽象”創新，無非是在強調區域化黨建過程中基層黨組織如何與社會各級各類組織保持聯系，如何進行協同共治。另一方面，也有在數字加法模式基礎之上衍生出來的黨建工作方法“創新”，如來自河北的“四責一體”、來自河南的“四個三”黨建工作法、來自江蘇的“四有”民情服務處理機制、來自山東的“4224”區域化黨建工作體系、來自黑龍江的“五大平臺”、來自陜西的“五步三公開”、來自遼寧的“123456”工作法和來自上海的“立足‘四個新型、發揮‘三大作用”的黨建治理方式。單是“1+2+3”模式下的黨建新方法，就涵蓋了來自內蒙古的“一領雙創三融合”、來自山東的“一定兩議三監督”和來自河南的“一定兩評三補”等多地區域化黨建舉措參見人民網的相關資料，http：//dangjian.people.com.cn/GB/136058/401956/index.html。。這些也不過是在強調基層黨組織如何在具體方法上保證黨建與社會治理的同步發展。

總之，無論是文字游戲還是數字謎語，都是在嘗試解釋一個最根本的問題，即區域化黨建克服組織體系內部的條塊矛盾，試圖將一個區域內的資源協調為一個整體。本來可以通過平實簡單的語言來說明“創新”，但一些基層黨組織卻“頑強”地在“創新”文字游戲和數字謎語這條路上越走越遠。這里的問題也恰恰在于，明明可以言簡意賅用文字表達的事，為什么非要用文字、字母、數字和符號多項排列組合的方式，把它說得復雜和玄而又玄？對于這一問題，答案似乎只有一個：因為真相無趣，所以故弄玄虛。同樣，所謂的“創新”究竟是黨建工作的真正發展，還是只是對基層工作者文學素養和邏輯思維的檢測？答案恐怕是后者。那些獲得肯定的區域化黨建“創新”案例，或許并不是因為他們真的做了哪些創新，而是對他們文字功夫和邏輯能力的肯定。這些看似熱熱鬧鬧的“創新”和“發展”背后，恰恰正是基層黨組織在黨建工作中“不作為”或者“亂作為”的表現，正因為如此，區域化黨建工作只能通過不斷地自我重復、虛假增值和制造“噱頭”等方式，掩蓋其自身正逐漸走向內卷化的真實狀態。

（三）積極響應中的主體“疏離”

“黨政社群”多元主體參與社會共治是區域化黨建的重要特征，但在實際工作中，卻出現了參與主體在工作過程中存在不同程度的“疏離”現象。通常相對于社會力量來說，黨政單位對區域化黨建工作表現出更大的積極性;在黨政單位內部，“上級領導”則要比“一般干部”表現出更大的積極性。這種參與主體對基層黨建工作的“冷熱不均”陳亮、謝琦：《城市社區共治過程中的區域化黨建困境與優化路徑》，《中州學刊》2019年第6期。現象，要求我們不僅要注意到社會力量在區域化黨建工作中的“消極”態度，也不能忽視基層黨組織內部在對待區域化黨建工作上的“假積極”態度。總體而言，社會力量在黨建工作中的“被動參與，主動疏離”和基層干部“假積極，真疏離”這兩種主體行為模式，二者相互呼應，構造了一幅“群策群力”共同參與“治理”的“熱鬧”景象。

1.“被動參與，主動疏離”

這主要體現在部分駐區單位和“兩新”組織的總體態度上。其中，“兩新”組織對區域化黨建的“冷漠”和“疏離”表現得更為明顯。在區域化黨建聯建共建的具體工作中，由于部分“兩新”組織被納入“黨建聯席會議”成員單位或者作為聯建共建的合作單位，因此，哪怕是為了完成企業開展“社會服務”的“硬性指標”，也要硬著頭皮拉上單位內的部分黨員，“湊個數”、“打個樣”地參與到社區治理工作中。一旦單位外部的“參與”壓力降低，“兩新”組織成員通常選擇對區域化黨建相關活動予以“主動疏離”。由于黨建工作與這些單位的日常工作內容聯系并不緊密，直接導致了這部分參與主體的參與意愿不強，即便參與，也是出于某種外在壓力而不得不“被動”參與。

2017年底，筆者對上海市M區的駐區單位和居民區居民開展了一項關于區域化黨建的社會調查。我們以M區區域化黨建工作的典型成果——“社區鄰里服務中心”上海市M區從2015年下半年開始探索鄰里中心建設工程。這是一項探索黨組織領導下倡導多元共治的治理架構和運行模式，是區域化黨建工作的重要組成部分。它主張盤活公共資源、社會資源和社區內生資源，優化配置服務項目，打造一個新時代的“熟人社會”。截至2018年底，M區已經建成87家鄰里中心，至2020年將在全區建設100家鄰里中心。活動知曉和參與度為基本指標，對全區抽取的1949個樣本進行比較分析后發現，只有不到一半（約42%）的受訪人表示，曾經參與過鄰里中心的相關活動。我們同時重點提取了502名“兩新”組織成員樣本，發現僅有約28.5%的成員表示曾經參加過鄰里中心的活動，低于全區平均參與水平近13個百分點。另外，有69%的“兩新”組織受訪人表示，自己沒有參加過鄰里中心活動，甚至有超過3%的受訪人完全沒有聽說過鄰里中心及其相關的任何活動。“黨建服務中心”活動的參與，與鄰里中心的情況基本相似。當然，造成這種現象的原因不僅僅是社會力量的“主動疏離”，也與基層干部工作中“假積極”地“原地踏步”有著直接的關系。

2.“假積極，真疏離”

這一現象具體體現在基層黨組織和居委會等區域化黨建核心成員的日常工作中。最近，《南風窗》刊發的一篇關于新冠肺炎疫情期間武漢一些基層工作者幫扶流浪人員的報道，就非常形象地反映了一些基層工作者對待基層社會治理的態度，“每天早上八九點有固定的人員（指基層工作者）會來給他們（指流浪人員）量體溫、發口罩。但他們說，這批人只是做做樣子，來了就給最近的人量體溫，旁邊的人就拍照。泡面也只給一桶，給的時候又拍照，‘表明做了工作，剩下的人就不管了”向治霖：《我在武漢街頭入睡，請別對著我的被子澆水》，《南風窗》2020年2月27日。。對于基層工作者存在的“假積極”現象，在實際工作中并不鮮見。所謂“積極響應”，是給“上級”“做樣子”的，而“主體‘疏離”則是包括群眾在內的基層自治主體的真實寫照。上級領導對基層單位要求的“工作留痕”，在形式主義盛行的政治文化下被演變為“作秀留痕”。基層工作者不僅要做好自己千頭萬緒的本職工作，還要懂得“包裝”，善于“作秀”，以示對上負責。既然“上級領導”有要求，那么“基層干部”就要把區域化黨建工作做得風生水起，熱熱鬧鬧。“表面風光，內心彷徨;容顏未老，心已滄桑”羅峰：《基層用人切勿“內卷化”》，《人民日報》2015年2月25日。，這正是基層黨建工作者的真實寫照。

這種“真疏離”狀態，盡管它看似自相矛盾，但卻真實地存在于很多基層干部的工作理念中。基層黨政單位對區域化黨建工作的“高度熱情”，其背后真正起作用的因素是區域化黨建作為基層單位和干部績效考核的重要指標。這樣，他們的“積極響應”實質是對權力的崇拜，而非對區域化黨建工作的熱情。在“積極響應”的背后，是那個隨時可以決定其仕途前景的政治權力。權力崇拜的后果，恰恰是在無形中將自身從區域化黨建的真正目的中“剝離”出去，最終造成區域化黨建工作的虛假繁榮局面，并將參與黨建工作的每一個主體都牢牢地裹挾進形式主義的泥潭之中。

三、權力懸浮：區域化黨建的內卷化成因

權力通常意味著人與人之間的影響力。這種影響力在區域化黨建的具體工作中，則可以體現在制度設計和政策執行兩個方面。在區域化黨建的制度建設層面，組織架構的“聯誼性”導致黨建聯席會議制度疲軟，權力的橫向流動頻頻“觸礁”;工作運行中的“行政推動”，導致權力在下行過程中遭遇回流，執行受阻并催生形式主義。這些共同導致了區域化黨建工作的各級主體常常處于權力虛置的尷尬境地。

（一）組織架構的“聯誼性”導致制度疲軟

區域化黨建的目標在于實現黨組織對社會的“全覆蓋”，并通過黨建“搭橋”，調動社會各方力量參與，實現社會多元主體之間的協同共治。在一些地方的區域化黨建過程中，之所以會出現表面“熱熱鬧鬧”、實際“靜悄悄”的內卷化現象，一個客觀事實就是區域化黨建不僅僅要依靠上傳下達的黨政科層體系建立“全覆蓋”的組織網絡，還要依靠這些組織網絡引領全社會的多元共治。所以，在機構設置上，區域化黨建面臨著縱向的組織建設“不力”和橫向的制度建設“疲軟”的雙重壓力，而后者是導致區域化黨建內卷化的直接原因。

1.制度的約束力不足

黨建聯席會議制度是區域化黨建工作的主要制度平臺，聯席會議成員單位之間是“聯誼性”的合作伙伴關系，這也在無形中給予了這些伙伴關系成員對部分黨建工作說“不”的權力。以上海市M區為例，自2009年開始，M區根據上海市委構建區域化黨建的“區-街-居”三級網絡平臺的總體要求，開展以區為單位的區域化黨建工作。其中，在區級層面，有53個成員單位設立“黨建聯席會議制度”。這些成員單位包括行政部門、企業、非營利性組織、研究機構、工業園區和“兩新”組織等。在街道層面，除了區域化黨建聯席會議制度外，還有社區代表會議和社區委員會制度，以及村居共治聯席會議制度等。黨建聯席會議的組織架構包括1個區級總會、6個專門委員會和14個街鎮分會。它通過科層化的行政體制縱軸，輻射了區-街-居三級平臺的橫向社會力量。然而，由于聯席會議成員單位之間的伙伴關系并不具有制度穩定性，從而導致聯席會議制度無法脫離縱向的行政科層架構并獨立地發揮其約束力。

作為區域化黨建工作的引領者，街道黨工委通常在基層黨建和社會治理中扮演著更為關鍵性的角色，街道層面的黨建聯席會議制度也是相對而言更為活躍的制度架構，通常被作為區級聯席會議和社區黨委的橋梁和紐帶。為激發基層部門的工作能動性，盤活基層各項資源加盟到區域化黨建工作中，全國各地紛紛對街道賦權增能。以上海市為例。中共上海市委和市政府在2014年聯合發布《關于進一步創新社會治理和強化基層社會建設的意見》，正式向街道黨工委賦權，并且確立了街道黨工委在區域化黨建中的領導地位。《意見》規定，取消街道招商引資職能及相應考核指標和獎勵，以強化其黨建和社區公共服務職能徐敏：《基層大改革，“加減乘除”如何做：解讀市委一號課題成果<關于進一步創新社會治理加強基層建設的意見>》，《解放日報》2015年1月6日。。這樣，街道在基層黨建工作中的重要作用在制度上有了保障。但是，對于區域化黨建工作來說，這還遠遠不夠。雖然上海市賦予街道黨工委對區職能部門派出機構負責人的人事考核權和對區職能部門派出機構負責人的征得同意權，但由于街道黨工委的行政級別限制，它在真正行使“否定性權力”的時候，則是需要非常慎重的。街道黨工委書記不但需要考慮體制內的人情世故，也不愿意輕易為日后可能的合作制造障礙。所以，在基層黨建和社會治理中，街道這一層級“小馬拉大車”的局面具有制度結構上的必然性，導致“黨建聯建、資源共享只能在有限的范圍內實現”趙淑梅：《區域化黨建：困境與進路》，《中州學刊》2016年第6期。。

2.制度的彈性不足

黨建服務中心和黨建服務站是區域化黨建工作的重要平臺，但在黨建引領社會治理的工作中，它們并沒有發揮其應有的適應性，黨建聯建共建成員單位對二者的認同度并不高。“社區黨建服務中心”是區域化黨建工作中用來協調社區黨委、綜合黨委以及街道黨工委的一個樞紐型平臺。黨建服務中心作為實體的黨建機構，直接隸屬于社區黨建辦公室，主要負責統籌轄區內的黨建事務，開展黨建活動，組織黨員學習、教育和培訓等。作為區域內黨建工作的樞紐站，資源共享是黨建服務中心的主要工作。但由于其對轄區內黨建聯席會議成員單位的影響力并不高，只能通過將任務向下攤派的方式完成黨建工作的信息采集業務。“上面千條線，下面一根針”，黨建服務中心雖然在強化黨建工作中發揮了重要作用，但也在事實上成為了另一條“線”。在對上海市J社區的調查中，社區每年除對其他既有的上級部門匯報工作項目之外，還需要向黨建服務中心上報“上海基層黨建平臺”、“支部活動記錄本”、“區域化黨建工作臺賬”等11項黨建工作項目，黨建工作與社區其他日常工作成為并行的“條線”任務。同時，在一部分居民區、商圈和工業園區等區域，也陸續建立了社區黨建服務站。通過提供活動場地和日常服務的方式，黨建服務站在居民區和商圈等區域迅速建立起來。但是，據筆者在上海市的調查發現，少有黨員群眾自發走進黨建服務站，更多地是街居基層黨組織通過組織聯誼活動的方式，邀請普通黨員群眾參與。可以看出，黨建服務站在如何吸引公眾參與的同時，提升公眾對黨建工作的認可度，這一方面仍有待進一步探索。

（二）工作運行的行政推動導致執行受阻

制度的“疲軟”只能依靠執行的“強力”。盡管區域化黨建在一定程度上實現了基層治理的橫向聯通，但不可否認的是，其在運行過程中主要依賴行政推動，因而具有一種強烈的行政命令色彩。與傳統的單位黨建不同，區域化黨建工作的執行無法單純依賴于行政科層制的力量層層下撥，相反，它的運行邏輯需要依賴于區域內各駐區單位內部黨組織之間的橫向合作，而它的抓手則在于“區-街-居”三級縱向的行政管理體制。這也就不可避免地使得區域化黨建工作具有了“與生俱來”的行政命令特征。這種新型的形式主義，看似執行有力，但往往遭遇下級單位的“溫柔殺”。這主要表現在黨建項目制下，聯建共建單位之間的利益“共謀”和下級黨組織的“服從”意識。

區域化黨建工作的主要目的是讓同一區域內不同性質和類型的組織機構共同參與到社會治理中。但是，現實卻并不能如愿。一方面，在區域化黨建工作的資源供給方面，大部分駐區單位或“兩新”組織都是基層社會的獨立個體，無論是街道還是社區，都無法為他們提供排他性的資源，所以，為持續地吸引駐區單位和“兩新”組織加盟區域化黨建工作，地方黨政機關需要探索一套新的咨詢和服務方法，以動員更多的駐區單位加盟基層社會的黨建網絡，而項目制是目前應用范圍最廣的區域化黨建激勵措施。

項目制作為我國“社會治理體制機制運行中的一個極為獨特的現象”渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。，其核心意義在于黨政機關可以運用經濟激勵的方式，調動基層各級單位和其他潛在參與者的積極性。它將資本與權力運用到社會領域，形成了更為強大的行政推動力。自然，項目制也存在一定的負面影響，而且這種負面影響已經在社會治理領域逐步凸顯。但是，在沒有更為有效的破除條塊壁壘、實現不同領域單位之間合作的制度機制的情況下，區域化黨建工作仍然會把項目制作為主要的執行機制。當然，作為項目制的必然結果，全國各地基層黨組織也陸續掀起了“爭優創先”、“樹典型”、“創品牌”等“政治錦標賽”周黎安：《晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復建設問題長期存在的原因》，《經濟研究》2004年第6期。。上文已有對此現象的說明，此處不再贅述。

對于基層黨組織及其工作人員來說，長期以來的科層化管理機制的運行，已經培養了他們對上級部門布置工作的“服從”意識。盡管他們作為區域化黨建工作的一線人員，更容易發現問題，也更容易提出一些切實可行的改進建議，但是，在權責失衡的工作背景下，大多數基層工作人員都習慣于選擇沉默。在社會上流行這樣一個比喻：把“給上級領導提意見”比作“迎風吐口水”，而且還容易被“反濺一臉”。在這種情況下，提意見就是不明智的。較為“聰明”的辦法就是積極參與到區域化黨建的“錦標賽”之中，與聯建共建單位一起“積極”地配合上級部門演好每一場“戲”。值得注意的是，在以行政發包為主力推動的黨建項目制工作中，在“區-街-居”三級管理平臺下轄的基層黨組織、基層政府部門和駐區單位等黨建參與主體之間，已經形成了一個微妙的“分利集團”陳鋒：《分利秩序與基層治理內卷化：資源輸入背景下的鄉村治理邏輯》，《社會》2015年第3期。，通過彼此間的政治默契分割項目所帶來的資源和便利。對于基層黨組織來說，“分利行為是在‘壓力型政治體制下產生的目標替代”陳鋒：《分利秩序與基層治理內卷化：資源輸入背景下的鄉村治理邏輯》，《社會》2015年第3期。。對于上級領導部門來說，以行政命令來推動政策執行，通常是最快捷有效的工作方法，可以用最簡單的辦法獲得較為“實惠的”政治業績。“一刀切”搞黨建，“一窩蜂”下基層，黨建淪為一部分“政客”謀取職業晉升的工具。這是更為深層次的形式主義，也正是黃宗智所指出的“手段容易成為自身的終極目標”，畢竟從理論上來說，項目制所“依賴的激勵機制是地方政府以及投標人的牟利積極性”黃宗智、龔為綱、高原：《“項目制”的運作機制和效果是“合理化”嗎？》，《開放時代》2015年第5期。。

當然，為盡可能地規避項目制可能帶來的單純利益導向，使項目更接地氣，國內很多城市的街道黨工委或者社區黨委都會采用“清單管理”的方式，作為項目申報的依據。例如，上海市M區在每年的共建項目申報之前，區域黨建聯席會議辦公室都會下發“兩表”——《區域黨建成員單位需求意向表》和《區域黨建共建項目申報表》。在此基礎上，形成全區的需求清單和資源清單。然后，結合資源清單和需求清單的基本情況，分別在區級和街鎮分會設立共建項目（并有項目清單）。這就是區域化黨建的“三張清單”。僅2017年，M區整合570家駐區單位的資源，共形成了以“創全”、“美麗家園”、“美麗鄉村”建設為主題的1100多個共建項目上海市M區黨建研究中心課題組：《上海市M區黨建研究中心研究報告（2018年）》（內部報告）。。

雖然“清單管理”在一定程度上避免了區域化黨建參與單位單純為了牟取利益而產生的“共謀”行為，但在科層化體制內部，行政命令催生出的形式主義始終是基層黨建和社會治理工作的頑疾。而且，由于區域化黨建工作的運行目前尚沒有辦法脫離縱向的科層制體系，其動員社會各界廣泛參與社會治理，依然需要政黨組織網絡的強力支撐。所以，清除科層制的既有“頑疾”，就成為黨建引領社會多元共治得以真正落實的條件之一。

四、權力落地：區域化黨建內卷化的破解

區域化黨建是中國共產黨群眾路線的新發展，也是黨建引領社會治理的新嘗試。區域化黨建工作的開展，對于化解傳統社會治理“條塊壁壘”等內卷化困境作出了一定貢獻，與此同時，由于權力懸浮等原因，區域化黨建工作又構筑了新的壁壘，出現了新的內卷化現象。要克服這種內卷化困境，區域化黨建工作亟需做到權力落地，這就要對基層進行充分賦權。所謂“賦權”，是個體或組織對其事務發揮控制力和影響力的一種機制J. Rappaport， “Terms of Empowerment/Exemplars of Prevention： Toward a Theory for Community Psychology”， American Journal of Community Psychology， 15， 1987， pp. 121-148.。對基層賦權，簡單地說，就是解決好權力從哪里來、到哪里去的問題。堅持區域化黨建工作的群眾路線方針，讓權力真正落地，具體體現在給予基層工作者“不聽話”的權力、給予基層百姓“批評”的權利，以及給予社會組織“參與”的權利等三個方面。通過區域化黨建的工作契機，構建起社會力量聯通政府和百姓的閉合網絡，讓基層社會各治理主體之間真正形成協同共治的內生動力。

（一）賦權基層政府

黨建的重心在基層，難點和矛盾點也在基層，而關于基層的情況，一線的基層工作者最有發言權。如果“長期有話難說，有怨無聲，勢必導致基層治理隱患重重，小事都有可能引發大事”蔣芳、陽建、邱冰清：《警惕基層有怨無聲！基層反映問題，如“迎風吐口水”？》，《半月談》2020年第4期。。因此，要給予基層工作者結合工作實際、靈活變通工作模式和工作方法的權力，而不能要求基層工作者僅僅依靠“上傳下達”，完成上級領導布置的工作。基層不唯上，必須要讓命令主義在基層沒有市場。毛澤東同志曾經在《論聯合政府》中強調，“在一切工作中，命令主義是錯誤的，因為它超過群眾的覺悟程度，違反了群眾的自愿原則，害了急性病。我們的同志不要以為自己了解了的東西，廣大群眾也和自己一樣都了解了。群眾是否已經了解并且是否愿意行動起來，要到群眾中去考察才會知道。如果我們這樣做，就可以避免命令主義”《毛澤東選集》第3卷，人民出版社1991年版，第1095頁。。這在科層化的行政體系中實行起來似乎有一定的困難，但區域化黨建制度的“聯誼性”和“非強制性”，卻給予了基層工作者打破命令主義束縛的適宜空間。

面對區域化黨建主體之間的合作關系，如果要求基層政府在縱向的科層體系中完成指標任務的同時，又要在橫向的合作體系中思考治理創新，這幾乎是不具有現實可行性的。在以街道為中心開展的區域化黨建工作中，進一步降低街道對上的行政工作任務，落實街道的社會服務職能，讓街道真正走進群眾，接受群眾監督，才能有效保證區域化黨建的順利開展。在“條塊結合，以塊為主”的治理邏輯下，區域化黨建主體之間將面臨更多的需求和供給等利益碰撞，而具體的情況只有讓基層政府擺脫自上而下的績效標準，實現權與責的匹配，才能真正激發基層治理的創新活力。

所以，在區域化黨建引領社會多元共治的過程中，不妨從賦予基層工作者“不聽話”的權力做起，不盲從上級領導的不切實際的行政指令，給予基層工作者因地制宜、靈活變通的機動權力。或許，這是激發黨的自身活力的一種有效方式。

（二）賦權社會組織

權力落地要求區域化黨建工作重新思考社會組織的角色，適當放權社會，讓社會力量主動參與到區域化黨建和社會治理的具體工作之中。因為“不管人們喜歡與否，如果不能把社會力量納入社會治理的大系統，任何社會治理都會出現缺口”鄭永年：《疫情與中國治理制度》，《聯合早報》2020年2月18日。。這就要求政府充分重視社會組織在基層社會治理中所扮演的“協同者”角色郝宇青：《社會組織在打造共建共治共享治理格局中的角色定位》，《國家治理周刊》2019年9月11日。，并將其作為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，納入到規范化的制度框架之中。

在中國當前的政治生態中，社會組織對政府的高度依賴嚴重制約了其在基層治理中有效性的發揮。這一問題在區域化黨建工作中更加凸顯。作為黨建引領社會治理的重要舉措，社會力量能否積極參與是區域化黨建能否取得成功的關鍵。這意味著黨政社之間的合作方式需要在區域化黨建的過程中得到實質性的轉變。當前，項目制是基層黨組織與區域內社會組織進行合作的主要渠道，也幾乎是唯一渠道。相對于將社會組織納入社會治理的制度化網絡，項目制只是極具工具主義色彩的階段性舉措，不具有長期的制度穩定性黃曉春：《當代中國社會組織的制度環境與發展》，《中國社會科學》2015年第9期。。同時，社會組織與基層官員在項目制角逐中的“利益共謀”，暴露出這種“一事一議”的短期激勵模式不利于社會秩序的良性運行，也不利于區域協同共治的長期穩定發展。

同時，二者在制度之外的利益同盟關系，導致眾多“合法的”社會組織往往無法有效發揮其服務、組織和動員群眾等方面的功能，而“非法的”社會組織因為無法獲得正當的治理身份，進而喪失了參與協同治理的機會。曾經在區域化黨建工作中取得驕人業績的武漢，卻在抗擊新冠疫情的實踐中暴露出基層治理的不少問題。究其原因，它不僅與武漢各級基層黨組織統籌協調資源的能力沒有及時發揮出來有關，更與社會組織無法及時有效地發揮服務、組織和動員功能有關。當然，這些問題不是武漢一地所獨有，是全國的共性問題。在盤活社會資源、激發社會力量參與多元共治方面，黨建引領社區治理還存在很大的上升空間。

無數的實踐已經表明，“人類社會的治理發展歷史就是一部治理者群體不斷擴大的歷史”張駿：《社會力量參與疫情防控與治理模式的反思》，https：//www.hnsgtd.com/news/dffdblb4gbfflw4.html，2020-02-17。。只有讓社會力量以一種更積極的姿態加入到社會治理之中，使其成為“與政府治理相輔相成的結構性力量”黃曉春：《當代中國社會組織的制度環境與發展》，《中國社會科學》2015年第9期。，黨建引領社會多元共治的愿景才能真正落地。

（三）賦權基層百姓

權力落地最直接的體現是賦權人民，給予基層百姓“批評”的權利。在區域化黨建工作中，百姓的“批評”權利不僅僅體現在對黨建引領社區治理效果的評判方面，也體現在對區域化黨建全過程的監督方面。

區域化黨建的實質是實現社會共治，提供更多更好的公共服務，從而真正體現為人民服務的根本宗旨。實現社會共治、提供公共服務要達到最佳的效果，有一個基本的前提，那就是要符合群眾的真實需求。也就是說，社會治理和公共服務必須傾聽群眾的聲音，只有堅持“從群眾中來”，才能真正“到群眾中去”。或者說，權力真正的“落地”就是回到人民群眾中間，和人民群眾結合在一起。毛澤東同志早在1945年就曾這樣指出，“我們共產黨人好比種子，人民好比土地。我們到了一個地方，就要同那里的人民結合起來，在人民中間生根、開花”《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1162頁。。因此，既然區域化黨建是為了全社會的“共治共享共贏”，那么，“治”的好不好，“百姓”說了算。建立區域化黨建工作的反饋機制，讓轄區內百姓真正參與到對黨建引領社會治理工作績效的考核與評估中，這是避免形式主義的有效路徑之一。

另外，基層群眾之所以對參與區域化黨建活動不那么積極，在很大程度上緣于他們對基層政府和高度依賴政府的社會組織的不信任。信任文化可以通過顯著降低交易成本的方式極大提升合作的機會P. Sztompka， Trust： A Sociological Theory， Cambridge University Press， 1999， p. 105.。在這種情況下，將區域化黨建工作的全過程完整呈現在基層百姓面前，接受百姓監督，無疑將有助于增強基層百姓的融入感，進而促進百姓對區域化黨建“共建共治共享”理念的信任。同時，對于處于“公共信任危機”漩渦之中的社會組織，也需要通過制度化的渠道建立面向社會公眾的監督機制文軍：《中國社會組織發展的角色困境及其出路》，《江蘇行政學院學報》2012年第1期。，這也是社會組織重獲基層百姓信任的唯一途徑。

與此同時，互聯網時代的來臨，進一步保證了百姓評判和監督權利得以可能。網絡帶給人類社會的巨大改變，就是讓每個人都有了接觸和運用權利的機會，也為全民參與政治生活提供了成熟的技術支持。無論傳統的政治權威是否承認，當代社會公眾都將通過或合法或“違法”的方式發揮著他們對政治活動的影響力，并且，在互聯網的推動下，這一影響力相對于過去任何年代都來得更為迅猛。所以，讓人民“賦予中國共產黨永不衰竭的生命力”胡鍵：《制度治黨是全面從嚴治黨的根本》，《探索》2017年第2期。，就要切實保障人民有“批評”政府的制度化權利。

結 語

區域化黨建不僅僅是一種治理手段，也不僅僅是黨建工作的一項內容，作為黨建引領社會治理的新探索，它有著整合碎片化社會的全局化視角，理應得到制度化的系統整合。造成區域化黨建面臨內卷化治理困境的原因，在制度疲軟和執行阻滯之外，仍然不能忽視價值理念的“引領力”缺失。意識形態引領力的乏力，幾乎貫穿黨建引領社會治理的方方面面。對一個政權來說，它是否能夠被其所在社會的公眾真正接受，根源于其所主張的價值和理念與其所處社會的基本價值觀念之間，要存在邏輯上和事實上的同構性劉笑言：《以柔性執政化解政治制度的剛性化》，《探索與爭鳴》2015年第11期。。在這一點上，社會主義核心價值觀如何有效解釋并引領區域化黨建工作的順利進行，是每一個共產黨人都需要思考的問題。

總之，在保證文化充分發揮自身“引領力”的情況下，落實基層政府的服務職能，落實基層百姓的評判監督權利，以及落實社會組織的參與權利，這是黨建引領社會治理工作有效開展的根本保證。區域化黨建是黨建引領社會治理的積極實踐，社會各領域上下聯動、多措并舉，是中國城市社會治理機制的嶄新探索，并成為國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分。這一覆蓋全社會的“大黨建”工作，已經引起了全社會的關注，它與單位黨建、非公黨建、社區黨建等一起構成了一幅嶄新的社會治理圖景，正嘗試著走出一條有別于西方“國家-社會”二元體制的新道路。在這一過程中，只有將區域化黨建引領社會治理逐步演變為一種具有文化動能的結構性制度安排，才能真正克服區域化黨建的內卷化困境。為此，我們還有很長的路要走。

（責任編輯：彤 弓）

Party Governs the Society： The Tendency of Involution in

Territorialized Party Building

Liu Xiaoyan

Abstract： Territorialized “Great Party Building” which advocates “the party building must guide the community governance” is becoming a significant project according with the reality of our country. Its also an inheritance and development of the “Mass Line” ideology proposed by Mao Zedong in the new era. Although territorialized party building has contributed to breaking through the barrier of “Tiao-kuai” and straightening out relations between the party and government， it still cant avoid the tendency of involution because of its inner structural dilemma in the system， culture and policy implementation. The tendency of involution could be found from three aspects： the “back-flow” of responsibilities in the cooperative mechanism of party building， the fake “innovation” during the accelerated development of party building， and the individual “alienation” behind the positive responses of party building participants. There are two elements should be mainly responsible for the tendency of involution. First， the “fellowship” organization of territorialized party building leads to the weak system. Second， the operational commandism of party building work leads to the blocked execution. In order to overcome the dilemma of involution， the territorialized party building should make sure the power can land on the ground. It means the grass-roots officer， the NGO and the people should be empowered， thus establishes a close network in which the social power， the government and the people would be well connected. Through this way， the endogenous power of co-governance including each governing subject would be indeed built up.

Keywords： Territorialized Party Building; Social Governance; Involution; Power