基層社會治理的政治學論綱

摘 要：十八大以來，鑒于中國經濟發展背后存在著較為嚴重的貧富分化、社會不和諧等問題，而實現“兩個一百年”奮斗目標又時不我待，因此，加強和創新基層社會治理就成為當今中國重要的政治議題。在政治學的研究框架下，結合當前中國具體的國情和基層社會治理實踐的現實需要，對基層社會治理的政治主體、政治客體、政治過程、政治結構和政治功能等方面進行學理的分析和探討，可以得出如下結論：基層社會治理的政治主體是以基層黨組織為核心的多元主體;基層社會治理的政治客體是以基層社會公共事務為中心的綜合治理;基層社會治理的政治過程是以人民群眾美好生活為目標的政治整合;基層社會治理的政治結構是以柔性方式為運行邏輯的基層政權建設;基層社會治理的政治功能是以實現再組織化為目標的社會建設。與此同時，對基層社會治理中的政治主體、政治客體、政治過程、政治結構和政治功能等可能存在的問題和應當注意的方面作了闡述。

關鍵詞：基層社會治理;政治學論綱;政治議題;當今中國

中圖分類號：D630;D267 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）06-0015-17

作者簡介：郝宇青，華東師范大學公共管理學院教授、博士生導師，當代中國政治發展與戰略研究所主任 （上海 200062）

關于基層社會治理的決策和部署，十八大以來的中央文件多有闡述。例如，十八大報告指出，“要以保障和改善民生為重點來加強和創新社會管理，提高社會管理科學化水平，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”①。十八屆三中全會決議提出，“要創新社會治理，改進社會治理方式，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”②。十九大報告指出，“要破解人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，提高保障和改善民生水平，就必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，打造共建共治共享的社會治理格局，并推動社會治理重心向基層下移”《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日。，十九屆四中全會決議在前面論述的基礎上進一步指出，“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。。

從上述關于基層社會治理的相關論述可以看出，加強和創新基層社會治理是十八大以來中國政治生活中最為重要的政治議題之一。如果說在十八大之前，經濟發展是中國最大的政治，譬如鄧小平同志在1979年10月4日召開的一次座談會上就曾明確指出，“經濟工作是當前最大的政治，經濟問題是壓倒一切的政治問題”《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第194頁。，那么，十八大以來，加強和創新基層社會治理是中國最大的政治。十八大以來，鑒于當前中國經濟發展背后存在著較為嚴重的貧富分化、社會不和諧等問題，中央果斷作出黨和國家工作重心轉移到基層、轉移到基層社會治理的政治決策，并進行了相應的制度安排。在這一政治決策和制度安排的推動下，全國范圍內開始了形式多樣的基層社會治理實踐和創新。當然，在這些實踐和創新中，既有成功的經驗，也有失敗的教訓。不論是經驗還是教訓，都值得從學理上給予總結和探究，為提高基層社會治理的有效性、推進基層社會治理的現代化提供智力支持。有鑒于此，筆者嘗試從政治學的視野對當前中國開展的基層社會治理實踐予以歸納、總結和提煉。

在這里套用鄧小平同志的一句話：“社會主義是一個很好的名詞，但是如果搞不好，不能正確理解，不能采取正確的政策，那就體現不出社會主義的本質。”《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第313頁。用在基層社會治理中就是：基層社會治理是一個很好的名詞，但是如果搞不好，不能正確理解，不能采取正確的政策，那就體現不出基層社會治理的本質。因此，這就凸顯了從學理上研究基層社會治理的重要性。

一、作為當今中國重要政治議題的基層社會治理

之所以加強基層社會治理成為十八大以來當今中國最為重要的政治議題之一，究其原因，主要如下：

（一）以社會領域為改革重心的戰略轉型

“文革”給黨、國家和各族人民帶來了嚴重災難，中國經濟到了近于崩潰的邊緣，這表明以階級斗爭為綱的政治路線難以為繼。因而，對于“文革”結束后的中國而言，不進行改革就沒有出路。面對這樣嚴峻的社會現實，以鄧小平為代表的中國共產黨人痛定思痛，在十一屆三中全會上果斷地放棄了“以階級斗爭為綱”的指導思想，并決定“把黨的工作重心轉移到社會主義現代化上來”。這意味著改革開放的大幕開啟了。鄧小平指出，“從一九七八年我們黨的十一屆三中全會開始，確定了我們的根本政治路線，把四個現代化建設，努力發展社會生產力，作為壓倒一切的中心任務。在這個基礎上制定了一系列新的方針政策，主要是改革和開放政策”《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第237頁。。但是，由于過去“左”的政治路線帶來貧窮的教訓過于深刻《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第265頁。，因而在改革開放后相當長的時間里，中共秉承著“發展才是硬道理”《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第377頁。、“發展作為黨執政興國的第一要務”《全面建設小康社會 開創中國特色社會主義事業新局面》，《人民日報》2002年11月18日。的思想，特別強調效率和經濟增長，甚至這也成為對各級干部進行考核的最為重要的評價指標。譬如，改革開放以來中國經濟保持了長時間的高速增長，被世人譽為“增長奇跡”。有學者就認為，中國經濟增長奇跡的重要根源就是作為中國政府官員激勵模式的、主要以GDP增長率為考核指標的晉升錦標賽周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。。

盡管鄧小平同志曾經強調：“改革是全面的改革，包括經濟體制改革、政治體制改革和相應的其他各個領域的改革。”《鄧小平文選》第3卷，人民出版社1993年版，第237頁。但是，在實際的改革進程中，還是側重于經濟領域的改革，追求經濟的增長，其他領域的改革并沒有成為改革的主題，以至于出現了改革的結構性失衡。于是，當代中國在創造世界經濟史奇跡和社會財富大量涌現的同時，各種社會問題和社會不穩定因素也在快速增加，片面強調效率和經濟增長的后果逐漸浮現。“經濟主義在促進經濟繁榮的同時帶來一系列問題，各級政府GDP主義盛行，非經濟方面的發展大多被忽視，社會矛盾的主要方面已由平均主義、普遍貧窮讓位于貧富懸殊、兩極分化等社會問題。”王紹光等：《第二代改革戰略：積極推進國家制度建設》，《戰略與管理》2003年第2期。用亨廷頓的話來說，在我國經濟高速增長的同時，“卻以另一種更快的速度造成社會的怨憤”[美] 塞繆爾·P. 亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海人民出版社2008年版，第39頁。。

可以看到，在2010年中國成為世界第二大經濟體的時候，爆發的群體性事件也幾乎在這個時間段達到了峰值陸學藝主編：《2013年中國社會形勢分析與預測》，社會科學文獻出版社2012年版，第6頁。關于2011年群體性事件的數量有不同的說法。根據國務院參事牛文元的推測，2011年中國平均每天發生500起群體性事件，達到一年18萬起的驚人數量，參見《國務院參事牛文元：中國去年日均發生五百起群體事件》，http：//www.hbrc.com/rczx/shownews-186491-13.html;華東政法大學張明軍則根據公安部的統計數據推算出2011年全國群體性事件約為13.9萬起，平均每天發生約380起，參見張明軍、陳朋《2011年中國社會典型群體性事件分析報告》，《中國社會公共安全研究報告》2012年第1期。。盡管群體性事件爆發的原因多種多樣，但是，最為根本的就是在經濟快速發展、整個社會財富不斷增加的背景下，出現了利益的分化與失衡，甚至一些弱勢群體最基本的利益無法得到有效保障，進而導致整個社會沒有了共同的價值基礎，導致人們（不僅僅只是弱勢群體）的心態失衡，社會上到處彌漫著“暴戾之氣”。這種情形已成為構建社會主義和諧社會的最大風險。對此，主流媒體《人民日報》自2011年4月底開始，連續發表5篇署名人民日報評論部的“關注社會心態”系列評論（《“心態培育”，執政者的一道考題》、《執政者當以包容心態對待“異質思維”》、《用公平正義消解“弱勢心態”》、《希望杜絕一切非理性言行是不現實的》、《執政者要在喧囂中傾聽沉默的聲音》），這可以看作中央對改革中出現的貧富分化等現象的關切，或者說，中央已經意識到必須對過去以GDP為中心和導向的改革方針、改革策略進行調整和糾偏。如果不能消除貧富分化、實現社會公平，那么，基層社會的治理危機就難以消解，構建社會主義和諧社會的目標就無法實現，甚至有可能葬送改革開放的成果。于是，改革方針和策略的調整就成為一個必須去做的重大課題。十八屆三中全會通過的全面深化改革決議，把“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，這可以看作是對改革方針和策略的重新定位，從而開啟了以社會領域為改革重心的新征程。

這種調整是一種必要的政治行動，而加強基層社會治理是這一政治行動目標的核心和基礎。

（二）以美好生活為價值取向的社會主要矛盾轉換

十九大報告明確提出了我國社會主要矛盾的轉換問題，報告指出，“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日。。十九大報告之所以認為當代中國社會主要矛盾的變化是“關系全局的歷史性變化”，就在于它關乎“兩個一百年”奮斗目標、關乎中華民族偉大復興、關乎國家治理體系和治理能力現代化的實現程度。因而，社會主要矛盾的變化“對黨和國家工作提出了許多新要求”，特別是要“建立符合我國實際的先進社會制度”，要“順應人民意愿”（實現美好生活的意愿可以說是當前中國最大的民意）。為此，十九大報告向全黨發出號召，“中華民族偉大復興，絕不是輕輕松松、敲鑼打鼓就能實現的。全黨必須準備付出更為艱巨、更為艱苦的努力”《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日。。這句話可以理解為：提出社會主要矛盾的轉換是一個宏觀的政治問題，而化解社會主要矛盾則需要微觀層面的努力。

在某種意義上，微觀層面就是基層。這也就是說，基層是化解社會主要矛盾最為主要的陣地。其實，我們也可以看到，當前我國社會主要矛盾集中表現在基層，尤其集中表現在基層民眾那里。在這里對社會主要矛盾進行分析，或許有助于對問題的理解。為什么人民群眾會有“日益增長的美好生活需要”呢？這主要得益于改革開放和發展生產力帶來了巨大的經濟增長。改革及其帶來的發展過程，也是人民群眾預期不斷提高的過程。同時，我國是社會主義國家，啟動改革的時候也曾提出“共同富裕”的目標。應當說，這就對改革結果構成一種政治上的規制。無論是從改革的實際還是從理論出發，我們都有理由相信，我國經濟發展的紅利應該為全體國民分享（共享），而且也基本具備了這樣的經濟能力。這就使得廣大人民群眾有了“日益增長的美好生活需要”。然而，在改革的過程中，生產關系領域出現了分配不公，導致了貧富分化等問題（即“不平衡不充分的發展”。在這里，我們主要是從分配的角度而不是從生產的角度來理解社會主要矛盾），從而偏離了廣大人民群眾的預期，偏離了改革的政治規制，這種情況進一步導致了諸多的社會矛盾，形成了社會風險。這就構成一對矛盾，并且上升為當前我國社會的主要矛盾。基于當前我國社會主要矛盾轉換的背景和原因，可以清晰地看到社會主要矛盾轉換的政治意義和價值定位。當前，只有把黨和政府主導的改革轉向以社會領域的改革為重心，轉向以滿足人民群眾美好生活需要為出發點和落腳點，才能化解社會政治風險，才能實現中華民族偉大復興。

與基層作為化解社會主要矛盾的主陣地相適應，十九大報告提出“社會治理重心向基層下移”的政治策略。應當說，社會主要矛盾集中表現在基層，因而社會主要矛盾的化解自然也在基層。雖然人民群眾美好生活需要的滿足，在一些情況下也需要諸如社會就業、社會保障、社會福利等分配領域的頂層設計，但是，更重要的還是來自于基層的實踐。因為社會主要矛盾的解決，不可能靠制度設計、行政命令、大呼隆式的群眾運動在一朝一夕之間得以實現，而是需要在縝密科學的方案指導下，依靠基層通過一件件、一樁樁具體而微的關乎民生的實事，在“潤物細無聲”中得以化解。而且，下移到基層的工作往往都是具體的，甚至是瑣碎的，任務要一件一件地完成，困難要一個一個地克服，矛盾要一個一個地化解郝宇青：《加強基層組織建設的政治邏輯》，《行政論壇》2018年第1期。。基層的穩定與和諧，才有國家的穩定與和諧。

（三）以強基固本為政治考量的合法性資源轉換

合法性“是指政治系統使人們產生和堅持現存政治制度是社會的最適宜制度之信仰的能力”＼[美＼] S. M. 李普塞特：《政治人——政治的社會基礎》，張華清譯，上海人民出版社1997年版，第55頁。，而合法性資源是指那些可以證明政治系統統治合法性的有形物質利益或無形價值符號。對于任何一個執政黨來說，擁有一定的合法性資源都是必要的，否則，就有可能陷入執政危機之中。對于中國共產黨來說，也是如此。因為革命的合理性并不能取代執政的合法性，領導中國革命取得成功這一巨大的歷史貢獻，使得中國共產黨獲得了足夠的資格而成為執政黨，但是，貢獻和功勞不是一勞永逸的，否則，就有“坐吃山空”的危險。這也就是說，中國共產黨必須不斷地進行合法性資源的生產和再生產，為執政提供合法性支持。

應當說，在中共執政過程中，始終進行著合法性資源的生產和再生產，并源源不斷地提供著合法性支持。譬如，在改革開放前，著重于意識形態合法性資源的生產和再生產;改革開放后，則著重于經濟績效合法性的生產和再生產齊衛平、郝宇青：《中共執政合法性模式的轉換：現狀與前瞻》，《太平洋學報》2010年第11期。。這里需要說明的是，中國共產黨執政合法性資源的生產和再生產模式具有一個鮮明的特點，即它是一種特定合法性資源的生產和再生產。特定合法性資源的生產和再生產在特定歷史時期是有效的，但其局限也是明顯的，即它無法滿足現代化國家和現代政黨對合法性資源的要求。因此，對于旨在追求社會主義現代化國家建設目標的中國共產黨來說，在世情、國情、黨情都發生深刻變化的情況下，它必須致力于從特定合法性資源的生產和再生產到散布性合法性資源的生產和再生產的轉換郝宇青、吳滿：《中國共產黨執政新議題：從特定合法性資源到散布性合法性資源的轉換》，《探索》2014年第6期。。

如果說特定合法性資源的生產和再生產是單一的，那么，散布性合法性資源的生產和再生產則是綜合的、系統的、全面的。雖然兩者都以人民的同意和認可為宗旨，但是，前者更多是理論的、宏觀的、方向性的論證，而后者則是以人民群眾實際需要的實現為基礎，它包含著物質和精神的雙保險。在這個意義上，散布性合法性資源的生產和再生產的出發點和落腳點是人民群眾的需要。

應當說，這一合法性資源模式轉換的政治考量在于贏得基層，在于贏得基層人民群眾的認同和支持。沒有雄厚的來自基層民眾的認同和支持，就等于沒有執政的基礎。只有贏得基層，才能達到強基固本的目的。因此，習近平總書記指出，黨的工作最堅實的力量支撐在基層，最突出的矛盾和問題也在基層，必須把抓基層、打基礎作為長遠之計和固本之舉。

綜上所述，可以概括為一句話：加強基層社會治理是當前中國最大的政治，而且它的實現程度決定著國家治理體系和治理能力現代化的實現程度。當然，不能把加強基層社會治理簡單地等同于過去那種政治或經濟的單一發展，而是綜合性、全方位的發展，因而要比過去付出更多的努力。

二、基層社會治理的政治主體：以基層黨組織為核心的多元主體

所謂政治主體，有廣義和狹義之分。廣義上的政治主體指所有的政治行為者。狹義上的政治主體指在政治過程中處于支配和主導地位的政治行為者《中國大百科全書·政治學》，中國大百科全書出版社1992年版，第516頁。。根據當前中國基層社會治理的實際，廣義上的政治主體內涵更適合基層社會治理政治主體概念。具體來看，基層社會治理政治主體主要包括基層黨組織、基層政府（廣義上的基層政府，它不僅包括街鎮政府，還包括村委會和居委會）、工青婦群團組織、黨政干部（還包括村居干部在中國社會曾經流行著這樣一句玩笑話，即“別不把村長當干部”。但是，這句玩笑話從2014年開始逐步終結了。中央文件《關于加強基層服務型黨組織建設的意見》指出，“堅持重心下移、資源下沉，使基層黨組織有資源有能力為群眾服務。按照有關規定全面落實基層黨組織書記、專職黨務工作者報酬待遇和基本養老、醫療保險等社會保障待遇，加大從優秀村干部中考錄鄉鎮公務員和鄉鎮領導干部力度，使他們工作有待遇、干好有發展、退后有保障”，參見《關于加強基層服務型黨組織建設的意見》，http：//dangjian.people.com.cn/n/2014/0528/c117092-25077701-2.html。這就是說，那些優秀的村干部可以轉正，獲得國家干部的正式編制，從而成為“體制內”人員，部分人還有機會到鄉鎮機關任職。這可以說是從制度層面解決了村干部的待遇問題。有了工資福利待遇方面的保障，解除了他們的后顧之憂，他們也能夠更加安心地為農民服務，為鄉村振興努力。當然，這是全國性的規定和要求。事實上，一些有條件的地區實行村干部“轉正”的做法早于國家出臺規定的時間，并在國家出臺規定之后馬上跟進，制定了具體的符合地方實際的政策。例如，2015年6月，中共浙江省委通過的《關于全面加強基層黨組織和基層政權建設的決定》就明確要求，“加大從優秀村（社區）黨組織書記中選拔鄉鎮（街道）領導干部、從優秀村（社區）主職干部中定向考錄鄉鎮（街道）公務員和事業編制人員力度，鄉鎮換屆時每個縣（市、區）有一名以上優秀村（社區）黨組織書記進入鄉鎮（街道）領導班子”。需要說明的是，實行村（居）干部的轉正政策，其結果有可能造成村莊（社區）治理的行政化傾向，從而不利于村莊（社區）自治的實現。總之，不論村干部是不是擁有國家干部的正式編制，他們都是聯系國家與農民的橋梁和載體，國家的路線、方針、政策基本上都是經由村干部而傳達給農民的。對于國家（政府）而言，村干部代表著民意;對于百姓而言，他們則代表著國家（政府）。他們作為國家治理毛細血管的最末端，雖然官職不高，但是在基層社會治理中都發揮著重要的、不可替代的作用。）、社會組織、公眾等，他們都是基層社會治理的實施者、參與者、影響者，因而都是基層社會治理的政治主體。

三、基層社會治理的政治客體：以基層社會公共事務為中心的綜合治理

政治客體是和政治主體相對應的一個概念。從兩者的關系看，政治主體是施動者，政治客體是受動者，因而它們是一種相互依存的關系。應當說，幾乎一切政治過程都是兩者相互作用的表現，一切政治結果都是兩者相互作用的產物。因此，在考察政治客體概念的時候，必須和政治主體的概念結合起來。

前述的政治主體概念采用的是廣義理解，因此，在這里，政治客體也應從廣義的角度去理解。如前所述，廣義上的政治主體是指所有的政治行為者。那么，廣義上的政治客體就是所有政治行為的對象。政治客體可以是“人”，這是因為政治主體不是絕對的，當一個政治主體處于受動狀態的時候，那么，他也就從政治主體轉換為政治客體。這時，政治主體和政治客體之間的關系就是人際關系，更直接地說，就是府（官）民關系。政治客體也可以是“事”，最主要的就是國家公共事務和社會公共事務。國家公共事務是指關系到國家政權和社會穩定、國家各項事業發展等方面的事務，如國家政權建設、國家政治活動、國家中心工作、國家政治安全等;社會公共事務是指關系到公民民生改善方面的事務，如經濟發展與利益分配、社會福利和保障、以公序良俗為導向的社會治理等。當然，由于作為人的政治客體，有時又以政治主體的身份出現，因而具有雙重身份，這就給準確劃分政治客體增加了難度，也正因如此，有時為了研究便利，徑直把政治客體界定為“事”，即國家公共事務和社會公共事務。

基于上述分析，基層社會治理的政治客體就是指基層社會治理的對象和所要達到的政治目標。具體地，它包括兩大類事務，即國家公共事務和基層社會公共事務。

關于基層社會治理的國家公共事務，可能有人會認為，基層社會處于整個國家政治的末端，夠不上國家公共事務層面，這就大錯特錯了。基層社會治理同樣關乎國家的政治穩定、國家政治現代化的進程，尤其關乎中共的執政安全等。在當代中國，之所以基層社會治理是最為重要的政治議題之一，就是因為基層在國家政治生活中具有的基礎性地位日益凸顯。沒有基層社會的穩定，就沒有整個國家的穩定。而且，“基礎不牢，地動山搖”遠不是一句空話。正因為如此，自十八大以來，習近平同志就反復強調基層在整個國家政治生活中的重要性，并明確告誡黨員干部，“做好基層基礎工作十分重要，只要每個基層黨組織和每個共產黨員都有強烈的宗旨意識和責任意識，都能發揮戰斗堡壘作用、先鋒模范作用，我們黨就會很有力量，我們國家就會很有力量，我們人民就會很有力量，黨的執政基礎就能堅如磐石”羅宇凡、崔靜：《全面從嚴治黨向基層延伸——以習近平同志為核心的黨中央抓基層強基礎紀實》，《人民日報》2017年6月29日。。為此，在整個黨和國家的政治生活中，作出了全面從嚴治黨戰略重心下移、黨的工作重心落實在基層的制度安排，與之相對應，社會治理的重心也在下移。在中共十九大報告中，提出了“為什么人的問題，是檢驗一個政黨、一個政權性質的試金石”《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日。這一命題，這就是強調中國共產黨一定要執政為民。執政為民的最好場所就是基層，最好的體現就是民眾能夠共享改革發展成果、實現共同富裕。不論是黨的工作重心下移，還是社會治理的重心下移，其目的都是旨在提高基層社會的治理能力，提高為基層群眾服務的水平，化解基層社會矛盾，實現美好生活，從而在基層社會和諧穩定的基礎上鞏固執政基礎。當然，基層社會治理中的國家事務，并沒有直接制度化為基層社會治理的任務，也沒有在基層社會治理的工作目標中體現出來，它更多地隱含在基層社會治理的社會公共事務之中。

關于基層社會治理的社會公共事務，從當前我國已經轉換的社會主要矛盾的角度出發，既然滿足廣大人民群眾美好生活的需要已經成為社會主要矛盾的重要內容，那么，基層社會治理就要緊密圍繞社會主要矛盾展開，并把它當作中心工作來抓。因此，基層社會治理的社會公共事務最為突出的內容就是如何保障和改善民生。保障和改善民生不只是經濟問題、分配問題，它更是政治問題（這就在宏觀上和國家事務產生了關聯，并有可能轉化為國家事務）。關于保障和改善民生的工作，則涉及到基層社會治理的方方面面。這主要包括：第一，通過基層黨組織建設而領導基層社會治理，這主要是通過組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾而開展的改善民生工作。2014年5月，中共中央辦公廳印發的《關于加強基層服務型黨組織建設的意見》指出，“新形勢下，基層黨組織服務群眾、做群眾工作的任務更為繁重，這對強化基層黨組織的服務功能提出了新的要求”《中共中央辦公廳印發<關于加強基層服務型黨組織建設的意見>》，http：//dangjian.people.com.cn/n/2014/0528/c117092-25077701.html。。這就是說，中央要求把基層黨組織建設成為服務型黨組織，進而推動基層的民生工作。第二，基層政府和職能部門下沉到村（居）的服務站點，如社區警務室、社會治安綜合治理工作站、城管執法社區工作室、社區調解室、網格工作站、退役軍人服務站、計劃生育服務點等。同時，還有一些臨時性、階段性的下沉機構，如維護文化安全和文化市場秩序而在基層設置的“掃黃打非”工作站。通過這些機構和人員，為村（居）民提供一站式的公共服務，打通聯系和服務群眾的“最后一公里”。第三，社會組織和第三方機構在村（居）設置的服務站點。其中，既有志愿者組織、公益性組織下沉到村（居）的站點，如學雷鋒志愿服務站，還有就是通過政府購買服務的方式吸納進來的社會組織、民辦社工機構，承接基層的公共事務。第四，村（居）兩委在上級機關指導下開展基層群眾自治，培育村（居）民參與類、公益服務類、權益類、文體活動類的自治社團組織例如，上海市閔行區顓橋鎮銀都苑第一居委培育的“六心”俱樂部（癌癥居民的開心俱樂部、殘疾居民的舒心俱樂部、少數民族的同心俱樂部、空巢老人的悅心俱樂部、新上海媳婦的美心俱樂部和少年兒童的稚心俱樂部）在社區治理中發揮了重要作用。，開展不同形式的民生工作。例如，浙江省為提高基層公共服務質量，方便村民辦事，要求村干部落實坐班或值班制度，全面實行為民服務全程代理制《中共浙江省委關于全面加強基層黨組織和基層政權建設的決定》，《浙江日報》2015年6月29日。。又如在上海市閔行區，居委會干部分工負責，與街鎮的社會綜合治理辦公室、宣傳部、統戰部、武裝部、民政所、司法所、信訪辦、婦聯、計劃生育辦公室、環保所等職能部門實行專人對接，以提供一站式的便民服務。

需要指出的是，2017年6月12日，中央在加強和完善城鄉社區治理的意見中，專門強調要加強社區信息化的應用，依托“互聯網+政務服務”工程，加快城鄉社區公共服務綜合信息平臺建設，依托“互聯網+社區”行動計劃，加快互聯網與社區治理和服務體系的深度融合，探索網絡化社區治理和服務新模式《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉社區治理的意見》，《人民日報》2017年6月13日。。這為基層社會公共事務的完成插上了“智慧”的翅膀。

應當說，基層社會治理的社會公共事務繁多，又存在著地區之間、城鄉之間的差異，因而很難梳理出全國通用的基層社會治理機構框架。但是，這一不足反而成為基層社會治理創新的優勢。例如，自2010年開始，中組部和中國浦東干部學院聯合舉辦的“全國基層黨建創新論壇”，每2年舉辦一次，到目前已連續舉辦4屆。每屆都收到數百份來自全國的基層黨建案例。又如，2015年9月，民政部確認了第一批全國社區治理和服務創新實驗區。這些基層黨建和基層社會治理的創新，推動了基層社會公共事務的發展和效益，這是值得肯定的。但是，也必須承認其中存在著兩種不良傾向：一是“偽創新”。一些創新案例大搞文字包裝、玩弄文字和數字游戲，實質上就是“新瓶裝舊酒”，從而跌落到形式主義的創新之中在這些“創新”案例中，有很多就是一些地方政府斥巨資打造的社會治理創新樣板（即通常所謂的“點”），成為當地政府對上匯報、對外展示的“窗口”和“門面”。這些所謂的創新形式，往往是中看不中用的形式主義怪胎。但是，值得注意的現象是，上級領導也通常愿意到這些“點”去視察，而且在領導視察后，這些“點”通常又會成為同級和下級政府參觀學習的對象。筆者在社會調查時，經常聽到一些“點”的負責人抱怨，“接待工作已是他們日常工作的一部分，有時候一天就要接待好幾批‘客人”。有學者把這種現象概括為“辦‘點的政治學”，參見賀雪峰《辦“點”的政治學》，《決策》2013年第11期。。二是碎片化的創新。這種創新往往是零散的、局部的、特殊的對策性舉措，缺乏整體性、系統性，難以制度化，不具有可借鑒性，因而，它不僅不利于社會治理的整體推進，反而加劇了社會治理創新存在的一系列深層次結構性問題王郅強、張曉君：《社會治理體系構建面臨的結構性失衡及其調適路徑——基于耗散結構理論視角》，《經濟社會體制比較》2017年第3期。，而且也是難以持久的。有學者就指出，碎片化的創新往往是“即興式”舉措，其結果只能是“‘人走政亡，后勁不足，可持續性不夠”姜曉萍：《國家治理現代化進程中的社會治理體制創新》，《中國行政管理》2014年第2期。。因此，在今后的社會治理創新中，如何規避這兩種不良傾向應是努力的方向。

四、基層社會治理的政治過程：以人民群眾美好生活為目標的政治整合

在一定意義上，任何一種治理都不是建立在支配的基礎之上的，而是以調和作為基本手段，基層社會治理也不例外。結合發展變化了的世情、國情和黨情，尤其是中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾發生轉化的新的歷史方位，我國基層社會治理的政治過程隨之進行了適應性調整，并具有了新的特征，即基層社會治理的政治過程是建立在實現人民群眾美好生活基礎上的政治整合。

我國的國體是人民民主專政，政體是人民代表大會制度，并按照“國家的一切權力屬于人民”的人民主權原則運行。因此，在中共執政過程中，堅持以人民為中心，堅持“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”的權力觀和群眾觀，堅持全心全意為人民服務的根本宗旨。由此，“堅持人民當家作主，發展人民民主，密切聯系群眾，緊緊依靠人民推動國家發展”成為我國國家制度的顯著優勢《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。。當然，由于過去以GDP為中心和導向的改革，一方面創造了經濟增長的“中國奇跡”，另一方面卻又制造了貧富分化，從而不能滿足人民群眾對美好生活的愿望，進而導致這一制度優勢不能充分轉化為國家發展的動能。因此，從黨和國家層面來看，國家治理的中心任務就是扭轉貧富分化的態勢，實現共同富裕，“帶領人民創造美好生活”《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日。。

當然，“帶領人民創造美好生活”不能僅僅是一種政治宣示，關鍵是要付諸行動。要付諸行動，一方面需要國家層面進行科學合理的頂層設計，制定切實可操作的政策措施;另一方面則需要來自基層的努力，需要在基層社會治理中實現民眾的美好生活。和前者相比，后者更為重要，因為政策的執行在基層。與國家治理的中心任務是“帶領人民創造美好生活”一樣，基層社會治理的中心任務也是如此。而且，基層是完成這一中心任務的“主戰場”。

在基層社會治理中實現人民群眾美好生活，幫助他們分享、共享改革帶來的經濟利益，走向共同富裕的道路，這是其中一項重要的內容，但不是全部。因為美好生活并不只是物質上的豐富，精神世界的豐富和完善也不可或缺，甚至有時候比物質生活更為重要。因此，把基層社會治理中實現人民群眾美好生活的過程看作是政治過程，這是恰當的。以實現人民群眾美好生活為宗旨的基層社會治理政治過程，最核心的就是進行政治整合。政治整合的過程就是基層社會治理的過程，兩者是同一個事物的不同說法。通過政治整合，可以使得基層社會成員之間求同存異，共促社會發展，共創美好生活。

基層社會的政治整合是指基層社會治理的政治主體借助基層黨組織、基層政府相關職能部門和村（居）委會等制度平臺，以及社會組織、群眾自治性組織、村（居）議事性組織等創新平臺，運用法治、技術等手段，通過政治動員、民主協商等方式，在服務基層群眾、服務社區的前提下進行矛盾的調處、問題的解決，達成對基層社會治理政治客體（主要指“人”而不是“事”）的組織吸納，增進他們的獲得感、幸福感、信任感、安全感，進而增進他們對國家、尤其是對所在社區的認同感，從而實現社區共同體的過程。應當說，基層社會政治整合的概念界定，主要參考了十九屆四中全會決議的精神。決議在談到要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度時強調，“必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。。從基層社會政治整合概念的界定及其過程和結果來看，這是符合決議的精神實質的。

要做好基層社會治理的政治整合，需要注意以下幾個問題：

第一，基層社會治理的政治整合要堅持群眾路線。這是進行有效政治整合的前提。在基層社會治理的政治整合過程中，一切治理措施的出臺都應做到從群眾中來，多傾聽群眾呼聲，多汲取群眾智慧。即使是面向群眾的服務，也應如此。因為在現實的基層社會治理中，就存在著不少“面子式的服務”，脫離了群眾的實際需求。其實，這樣假模假式的服務，不僅不能贏得群眾，反而會涼了群眾的心，毀了政府和干部的形象，從而不利于政治整合目標的實現。同時，基層干部應該認識到，群眾的利益無小事。只有實現了群眾的利益，才能為帶領群眾創造美好生活提供條件。只有把群眾的利益時刻放在心上，想群眾之所想，急群眾之所急，才能贏得群眾，才能贏得群眾的口碑和信任，才能收到良好的政治整合效果。那些只知道領導、惟上是從的基層干部，通常是做不好基層社會政治整合的。因此，對于基層干部不愿意堅持群眾路線的現象值得我們反思。

第二，基層社會治理的政治整合要加強政治主體建設。基層社會治理的政治主體是以基層黨組織為核心的多元主體，加強政治主體建設是做好基層社會治理和基層社會政治整合的組織保證。為此，首先要加強基層黨組織建設，這樣才能真正發揮其戰斗堡壘作用，真正擔負起帶領基層民眾創造美好生活的歷史使命。截至2018年12月31日，全國共有461萬個基層黨組織，其中，城市街道、鄉鎮、社區（居委會）、行政村黨組織分別為8561、31610、102555、545189個，合計為687915個中共中央組織部：《2018年中國共產黨黨內統計公報》，《人民日報》2019年7月1日。。然而，一個不容忽視的事實是：一些基層黨組織存在弱化、虛化、邊緣化問題。這是與其使命和職責不相稱的。《人民日報》發表署名文章對這種情況進行了尖銳的批評，“有的農村基層黨組織軟弱渙散、有組織沒力量，有的帶頭人‘說話沒人聽、辦事沒人跟，有的黨員缺乏必要的覺悟和正氣、‘黨員沒有黨員的樣子”仲祖文：《加強農村基層黨建是農村工作的固本之舉——一談學習貫徹全國農村基層黨建工作座談會精神》，《人民日報》2015年6月19日。。可以看到，中共中央組織部從2014年開始集中整頓軟弱渙散的基層黨組織，旨在解決基層黨組織存在的“軟”“散”“亂”“缺”“弱”“貧”等問題。在中共中央組織部的指示下，全國開展了整頓軟弱渙散基層黨組織的工作，甚至一些地方明文規定，按照不低于5%的比例倒排確定整頓對象中共張家界市委組織部：《關于進一步做好整頓軟弱渙散基層黨組織工作的通知》，http：//redstar.zjj.gov.cn/c1360/20160530/i55075.html。。根據中組部的統計，“黨的十八大以來，全國7.7萬個軟弱渙散村（社區）黨組織中，已有97.1%的村和96.5%的社區得到不同程度的轉化提升”吳儲岐：《7.7萬個軟弱渙散黨組織如何“跟上趟”》，《人民日報》2017年9月12日。。在加強基層黨組織建設的同時，還應注意基層干部（包括村干部、居委會干部）的作風建設，尤其是做到廉潔為民。因為群眾身邊的腐敗，對黨和政府形象的破壞力是巨大的。而且在現實的基層社會中，還存在著所謂的“小官巨貪”現象，存在著黑惡勢力介入和把持基層黨組織的現象例如，2018年1月，中共中央國務院發出《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》，要求“針對當前涉黑涉惡問題新動向，切實把專項治理和系統治理、綜合治理、依法治理、源頭治理結合起來，把打擊黑惡勢力犯罪和反腐敗、基層‘拍蠅結合起來，把掃黑除惡和加強基層組織建設結合起來”，參見《中共中央 國務院發出<關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知>》，http：//www.xinhuanet.com/2018-01/24/c_1122309773.htm。在山東省進行的掃黑除惡專項斗爭中，就發現仍有黑惡勢力“當選”為村干部的現象。截至2018年9月，共調整村黨組織成員238人，其中，村黨組織書記199人，參見馬云云、崔巖、廖雯穎《山東掃黑除惡第一階段：調整199名村黨組織書記，刑拘13000余人》，《齊魯晚報》2018年9月26日。這種情況在全國其他省市也不同程度地存在。關于黑惡勢力介入和把持基層黨組織的現象，參見羅興佐《警惕鄉村社會灰色勢力發展》，《農村工作通訊》2008年第17期;陳柏峰《鄉村“混混”介入的基層治理生態》，《思想戰線》2018年第5期。。

第三，基層社會治理的政治整合要注重多元主體的參與。基層的政治整合不只是黨和政府的事，不只是黨政干部的事，作為第三方的社會力量也是不可或缺的。尤其是在強調社會治理“精細化”的情況下，單純依靠政府力量、傳統體制內的力量，是干不了也干不好的，必須是多元力量的參與，大家的事大家商量著辦，才能事半功倍。同時，作為基層社會治理政治客體的群眾，在一定條件下也可以轉化為政治主體，推動基層群眾參與到政治整合的過程中來，充分發揮他們的積極性、主動性、創造性，這樣可以大大提高政治整合的效率和效益，可以增進他們對社區的認同感。一位學者說得好，“感情的滋養料是行動……讓一個人對他的國家無事可做，他就將對國家毫不關心”，“最明智的政策，在民眾的漠不關心或敵意面前也是不可能成功的”＼[美＼] 悉尼·胡克：《理性、社會神話和民主》，金克、徐崇溫譯，上海人民出版社1965年版，第287-288頁。。當然，群眾參與社會治理的方式是多種多樣的，其中，最為有效的方式是“協商”，正如十九大報告指出的那樣，“有事好商量，眾人的事情由眾人商量”《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》，《人民日報》2017年10月28日。。例如，在基層社會治理實踐中創造出“田園模式”“田園模式”是指“1+3+X+N”工作體系。其中，“1”是居民區黨總支，是核心;“3”是居委會、業委會和物業公司，是協同;“X”是黨小組長、居民組長、樓組長、志愿者，是基石;“N”是派出所、城管中隊、房管辦等政府部門，是支撐。“四架馬車”同心同向，合力同行，推動社會治理。的上海市閔行區顓橋鎮銀都苑第一居委，就設置了“有事好商量”議事會，居民在這里有了充分參與的機會，真正實現了“我的社區我做主”。正是在“有事好商量”議事會的推動下，居民積極參與到社區治理中，一個曾經是有名的“滬上最爛小區”，一躍成為“上海市文明小區”、“全國綜合減災示范社區”，成為“美麗家園”建設模范小區 包璐影：《閔行銀都苑第一居民區迎來大轉變》，《勞動報》2017年1月3日。。

第四，基層社會治理的政治整合要注重價值引領。基層社會治理政治整合提供的是公共產品和公共服務，因此，在這一過程中，要以人為本，注意方式方法，在服務中體現出人文關懷，在服務中強調社會效益而不是物質利益。毛澤東同志曾經指出：“解決人民內部矛盾，不能用咒罵，也不能用拳頭，更不能用刀槍，只能用討論的方法，說理的方法，批評和自我批評的方法，一句話，只能用民主的方法，讓群眾講話的方法。” 《毛澤東文集》第8卷，人民出版社1999年版，第291頁。這就是說，對于群眾工作，不能用簡單粗暴的“硬”方法有人把當下基層干部簡單粗暴的工作方式概括為以下類型：折騰型、欺壓型、暴力型、粗口型、生冷型等，參見邱煒煌《治治“簡單粗暴”的作風頑癥》，《北京日報》2018年5月28日。，只能用“軟”方法。當然，“軟”方法的重點就在于對群眾思想上的疏導和價值上的引領。需要指出的是，在發揮價值引領、服務群眾的同時，也應注意群眾公共精神的培育。美國政治學家羅伯特·帕特南認為，“公共精神是一種關心公共事務，并愿意致力于公共生活的改善和公共秩序的建設，以營造適宜人生存與發展條件的政治理念、倫理追求和人生哲學”＼[美＼] 羅伯特·D. 帕特南：《使民主運轉起來》，王列、賴海榕譯，江西人民出版社2001年版，第56頁。。可見，群眾的公共精神有助于基層社會的良性運行。

總之，基層社會的政治整合是一項復雜的系統工程，對于基層社會治理的政治主體來說，提出了較高要求，而且也需要他們更多的真心投入、更加精準的對接、更加細致的工作。

五、基層社會治理的政治結構：以柔性方式為運行邏輯的基層政權建設

所謂政治結構，是指建立在一定經濟基礎之上的政治法律制度及其相互關聯的方式。它主要由三個部分構成：一是政治法律制度，包括政權的組織形式、立法制度、司法制度、憲法、規章等制度性要素;二是政治法律設施，包括政權機構、軍隊、警察、法庭、監獄等實體性要素;三是政治組織，包括政黨組織、政治團體等。在政治結構中，國家政權是核心，它通過暴力的、強制的、懷柔的手段，維護政治統治、推動經濟發展、構建社會秩序。

政治結構屬于上層建筑的范疇。上層建筑通常由兩個部分組成：一是政治上層建筑，即建立在一定經濟基礎之上的政治法律制度和組織設施;二是觀念上層建筑，即建立在一定經濟基礎之上的社會心理、社會意識形態等。關于觀念上層建筑，馬克思和恩格斯在《德意志意識形態》中指出，“占統治地位的思想不過是占統治地位的物質關系在觀念上的表現，不過是以思想的形式表現出來的占統治地位的物質關系”《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第98頁。。馬克思在《路易·波拿巴的霧月十八日》中進一步明確指出，“在不同的占有形式上，在社會生存條件上，聳立著由各種不同的、表現獨特的情感、幻想、思想方式和人生觀構成的整個上層建筑。整個階級在它的物質條件和相應的社會關系的基礎上創造和構成這一切”《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1995年版，第611頁。。政治上層建筑和觀念上層建筑之間存在著相互聯系、相互制約的關系。如果說政治上層建筑是通過觀念上層建筑而建構起來的政治法律制度和組織設施，那么，政治上層建筑一經形成，就會反過來對觀念上層建筑產生影響，并要求觀念上層建筑與之相適應，即發揮其辯護功能。如果兩者之間的適應性關系被打破，那么，就會產生政治生活上或政治思想上的混亂和失序。一般認為，政治上層建筑是政治結構，觀念上層建筑是文化結構或意識形態（包括政治法律思想、道德、宗教、文學藝術、哲學等）。

從構成要素來看，我國的政治結構基本上也是由政治法律制度、政治法律設施和政治組織三部分構成，并在宏觀上和整體上發揮著維護政治統治（人民民主專政）、推動經濟發展、構建社會秩序等功能。我國基層社會（縣級和鄉級政權）鄉級政權包括城市的街道辦事處、農村的鄉鎮。兩者并列在一起使用時，合稱“街鎮”。在筆者看來，我國基層社會應該是街鎮層面以下的社會，縣級政權距離農民、居民還是有點遠，基層社會治理的運作基本上是由街鎮和村（居）一起來完成的。的政治結構大致按照國家的政治結構來設置。需要說明的是，縣級政權和鄉級政權（街鎮）的政治結構存在一個差別，即縣級政權的政治結構與中央、省級、市級政權的政治結構基本上是對應的，各類政權機關的設置是完備的，但是，鄉級政權沒有過細的職能部門劃分，有的屬于上級政府職能部門的派出機構，而一些具有強制力的機構連派出機構都沒有配置，如武警、監獄等。這也就是說，鄉級基層政權政治結構配置的職能部門多是涉及民生事務的機關。處于國家政治生活最末端的行政村、居民區，并沒有被納入到國家政權的層級中，更談不上政治結構的配置。然而，現實的政治卻又把街鎮和行政村、居民區一起推到了基層社會治理的前臺。

我國基層社會政治結構的具體狀況表現為街鎮的政治結構配置不全、村（居）的政治結構不具備，這就決定了它們在進行社會治理時經常陷入尷尬境地。如前所述，基層已經成為社會治理和“帶領人民創造美好生活”的“主戰場”，但是，基層不僅缺乏相應的機構、人員配備，而且缺乏資金和資源。人們形象地用“三少三多”來概括當前我國基層體制現狀，即“權力特別少、事務特別多;權益特別少、職責特別多;資金特別少、服務特別多”。以街道辦事處為例，“上邊千條線，下面一根針”，市級、區級政府將大量的行政管理事務“漏”到街道一級，街道辦事處僅有的幾個科室部門卻要做到與上級政府一一對口，包括住房、養老、低保、就業、司法、綜治、城管、防火安全、衛生、綠化、環保、計劃生育、文教、市場管理、社區服務等方面夏周青：《基層社會治理存在的問題和解決思路》，《中國黨政干部論壇》2015年第12期。。這樣，街道辦事處事多、人少、責任大、權力小等問題的存在，很大程度上制約著街道的綜合管理職能和社區服務功能。

盡管中央要求改變基層這一現狀，如十九屆三中全會決議就說的十分明白，“推動治理重心下移，盡可能把資源、服務、管理放到基層，使基層有人有權有物，保證基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦”《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，《人民日報》2018年3月5日。。但是，這畢竟是宏觀的要求，到了地方，終究是要打一定的折扣，基層的“三少三多”仍然頑強地存在著。在這種情況下，街道不得不雇用大量的臨時人員。但是，臨時人員的業務素質、政治素養、服務能力和水平是大可質疑的。在社會治理過程中，經常會出現臨時人員的胡亂作為、甚至暴力作為雇用臨時人員也有一些好處，其中，一個重要的好處就是可以把出現“壞事”的責任，推卸到臨時人員的頭上。“臨時工”成為可以“甩鍋”的替罪羊，臨時工背鍋的事例經常見諸報端。正因為如此，一些基層單位非常愿意招收臨時工。臨時工可以背鍋，這可能是基層單位不便說出的一個更為深層的潛在理由。。更有甚者，一些基層為了完成上級交辦的硬性任務，不得不和黑惡勢力串通、勾結在一起，為非作歹陳柏峰：《鄉村“混混”介入的基層治理生態》，《思想戰線》2018年第5期。。一旦這樣的做法被曝光，既有損黨和政府的形象，又在群眾那里埋下了不信任的種子，惡化官民關系，進而不利于基層社會的治理。

由于基層體制的事多、人少、責任大、權力小的現狀，基層工作人員往往是滿負荷運轉，他們形容自己的工作狀態是“5+2、白加黑”。這樣一種工作狀態，一段時間可以，但長時間就不行。暫且不說這種工作狀態是否會造成基層工作人員的職業倦怠，但它必然會影響到他們的工作態度、工作方式和方法。在和群眾面對面時，那種要求出來的“笑容”并不好看。在這種情況下，雖然過去那種“門難進、人難見、臉難看、話難聽”的情況有所改變，但很有可能變為“門好進、人好見、臉好看、話好聽、事不辦”。同時，基層工作人員還可能出現簡單、粗暴、一刀切的情況。在面對群眾事務、化解社會矛盾時，不愿做大量細致的工作（存在消極懈怠），甚至不會做細致的工作（存在“本領不足”）。在這里，所謂“細致的工作”是指運用說服的、協商的、帶有情感的柔性技術與群眾進行平等地互動。柔性的技術和方法在某種意義上可以看作是“軟實力”胡鍵：《中國共產黨的軟實力研究》，《社會科學》2015年第3期。。當然，這需要花費大量的時間和精力。而且，有時候基層工作的具體進度擺在那里，領導也未必喜歡“軟綿綿”的工作風格，在壓力之下，也只能放棄“細致的工作”，走上剛性的軌道，甚至在一些地方，由于政治信任弱化、政府公信力不足等原因，削弱了基層解決問題的能力，縮小了基層的施政空間，剛性的行政強制手段成了基層的唯一依靠單光鼐：《治理群體性事件要有新思維》，《中國黨政干部論壇》2013年第6期。。這種情況就不可避免地給人留下基層工作過于強硬、僵化的不良印象。應當說，這與對基層社會治理要求的“以柔性方式為運行邏輯的基層政權建設”相距甚遠。

在2017年兩會期間，習近平在參加上海代表團審議時提出了“城市精細化管理”的要求，他認為，“城市管理應該像繡花一樣精細”霍小光：《習近平參加上海代表團審議》，http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-03/05/c_1120571919.htm。。其實，精細化管理并不只是對城市的要求，在農村工作中也是一樣。事實上，我們也可以看到，在全國各地都開始了精細化管理的創新和實踐，在基層社會治理領域更是如火如荼。在基層社會治理工作中，貫徹精細化管理的要求是必要的，也是可行的。而且，在一些地方的確取得了良好的成效。綜觀這些取得良好成效的基層社會治理實踐，有一個基本的規律，就是它們較好地運用了柔性的技術手段參見文軍、高藝多《社區情感治理：何以可能，何以可為？》，《華東師范大學學報》2017年第6期;趙曉峰、付少平《通過組織的農村社區文化治理：何以可能，何以可為》，《華中農業大學學報》2013年第5期;田先紅、張慶賀《城市社區中的情感治理：基礎、機制及限度》，《探索》2019年第6期。。這一點是值得基層工作人員借鑒的。當然，還有一點值得說明：基層社會的精細化管理，并不完全是依靠智能化的技術手段（互聯網、多媒體、監視器、物理空間的網格化等）就可以實現，智能化的技術手段可以為精細化管理帶來便利，但并不必然帶來精細化管理的結果，因為它在帶來環境絕對安全的同時，還可能會造成人內心的恐懼胡鍵：《大數據技術條件下的城市治理：數據規訓及其反思》，《華東師范大學學報》2019年第5期。。運用柔性的手段，做好“人心”的工作（“人心”的工作是基層社會治理的關鍵和終極目標），才能真正起到精細化管理的成效，才能真正打造基層社會的軟實力品格，才能使基層社會治理有“溫度”，而這才是真正意義上的精細化管理。

我國政治結構的另外一種情況也對基層社會治理產生著重要的影響。經過40多年的改革，我國在社會經濟領域都發生了巨大的變化，或者說，經濟基礎發生了變革，觀念上層建筑發生了變革。這些都要求政治上層建筑（政治結構）發生相應的變化，以彼此的相互適應達到社會的和諧與穩定。“如果社會經濟變革破壞了傳統的聯合基礎，人們就必須發展新的形式的聯合以便有效地提出要求”，“社會經濟變革能夠改造政治結構和文化”，“然而這個過程決不是自動的”＼[美＼] 阿爾蒙德、小鮑威爾：《當代比較政治學——世界展望》，朱曾汶、林錚譯，商務印書館1993年版，第103-105頁。。應當說，面對這些變化，我國的政治結構也進行了一定的適應性改革，但是在總體上，我國政治結構的變化是遲緩的，是滯后于經濟基礎和觀念上層建筑的變化速率。這一狀況不可避免地帶來了一些消極影響。

這些消極影響反映在基層社會治理中，主要有以下幾點：第一，基層社會治理的政治化傾向。政治結構變化的遲緩，意味著政權機關未能跟上市場經濟改革和觀念上層建筑變化的步伐，仍然滯留在高度集中的計劃體制中，無論是政權機關設置，還是政治政策執行，仍然是全能主義的政治邏輯。這也就是說，政治結構不僅承擔著政治功能，還承擔著經濟功能、社會功能，仍然以其自身的政治邏輯替代經濟邏輯、社會邏輯。這種國家的總體狀況直接延伸到基層，以至于出現了基層社會治理的政治化傾向。基層政權系統職責太多、負擔過重，除了與垂直行政體制帶來的屬地化管理有關之外，基層的政治結構不分化、全能的政治邏輯不轉換也是難辭其咎的。第二，基層社會治理的技術主義傾向。基層的政治結構不分化，不能自覺適應市場經濟改革和社會發展，這在很大程度上造成了基層及其工作人員的“本領不足”（而不是“本領恐慌”），沒有掌握也不愿掌握柔性的工作方法，而大量繁重的工作又等待著他們去完成，沒有為他們施展柔性技術預留空間“趕工作進度”通常是基層工作的一個非常重要的特點。一個“趕”字便凸顯了基層工作的運行邏輯。基層工作多、雜、重，甚至有的工作是上級剛剛布置下來，就要檢查，為了迎接檢查，基層就不得不“趕”：趕著整理材料、趕著布置現場、趕著“制造”痕跡，等等。因此，在這種情況下，根本沒有時間和精力去做細致的群眾工作，采用快刀斬亂麻的一刀切的剛性工作方法就成為必然。當然，有時候為了“及時”完成各項任務，除了“造假”、運用剛性工作方法之外，還有可能和社會上的黑惡勢力勾連起來，利用他們“鏟除”工作中可能存在的各種各樣的“阻力”。這方面的例證，參見陳柏峰《鄉村“混混”介入的基層治理生態》，《思想戰線》2018年第5期。，再加上國家對智能化運用的制度性激勵，于是，在基層自然就興起了運用智能化手段的熱潮。“技術萬能論”在基層是大有市場的。

六、基層社會治理的政治功能：以實現再組織化為目標的社會建設

關于我國基層社會的分化以及由此而來的城鄉社會“去組織化”現象，筆者已有專文論述郝宇青：《從分化到整合：改革開放40年社會變遷的動力及其轉換》，《江西師范大學學報》2018年第5期;周敏暉、郝宇青：《基層社會治理中的組織再造：問題與對策》，《社會科學》2019年第11期。，在此不再贅述。

在當今的中國，基層社會的分化以及由此而來的“去組織化”現象是一個不爭的事實。一個社會的良性運行需要在一定的社會組織化基礎上實現，一個個體化、利己主義橫行的社會必將是混亂無序的，人們之間失去了共同利益、共同價值、共同倫理的紐帶，各種底線徹底失守，因而也將不可能有高質量的美好幸福生活。英國哲學家羅素就曾指出，當人們越來越變為分散的個體，各人為了自己的利益而存在，這樣就“沒有一個由共同的根本目標所維系的真正的社會。這種缺乏共同目標的現象已變為不幸福的一個源泉”[英] 柏特蘭·羅素：《社會改造原理》，張師竹譯，上海人民出版社1959年版，第12頁。。美國的中國問題專家李侃如在談到當今中國社會發展時指出，今日的中國，最令人感到擔憂的一個問題是社會價值觀的缺失[美] 李侃如：《治理中國：從革命到改革》，胡國成、趙梅譯，中國社會科學出版社2010年版，序，第5頁。。這一觀點可謂是把準了當今中國社會問題的脈。

那么，如何解決社會轉型中出現的社會解組及其帶來的社會混亂？法國社會學家涂爾干給出了答案。他指出，在急劇的社會變遷過程中，人們賴以生存的舊的社會組織將逐步走向解體（即“社會解組”），而新的社會組織還沒有相應地建立起來。于是，整個社會就會處于“失范狀態”。這時，人們就失去了心理的、情感的和經濟生活的依托，并迫切盼望進行“社會重組”，建立起新的社會組織以提供這種依托，過上有序而穩定的、沒有風險的社會生活。他強調，“如果沒有（新）組織，新的行為方式就不可能存在下去，因此就要創造一種新的結構，以適應這種行為” [法] 埃米爾·涂爾干：《社會分工論》，渠東譯，生活·讀書·新知三聯書店2000年版，第30頁。。這就是說，一個分化了的社會必須進行整合，必須進行“社會重組”。雖然他通過“法人團體”（即“職業群體”）來實現社會重組的觀點未必適合于中國實際，但是，其進行社會重組的思路對于中國的社會建設還是有借鑒意義的。

鑒于中國社會分化以及社會失序的嚴峻現實，中共十九大提出了當代中國社會主要矛盾的轉換，并提出要實現人民美好生活的政治主張。可以說，在當代中國已經到了解決社會分化及社會失序問題的關鍵時刻，而且，圍繞這一政治主張的實踐在中國已經開始。當然，這一政治主張的具體實踐還是要落實在基層，基層是化解社會主要矛盾、實現美好生活的主戰場。

毋庸諱言，早在2011年12月，《南方都市報》就發表社論，提出了一個具有遠見的觀點和主張，即解決基層社會危機、實現基層社會自治的“一個基本的前提在于基層必須實現組織化”《為基層自治騰空間，為社會改革爭時間》，《南方都市報》2011年12月29日。。這一觀點不僅直擊當前中國基層社會問題的要害，而且也提出了解決基層社會治理問題的方案。基于“基層必須實現組織化”這一前提，筆者認為，基層這一“化解社會主要矛盾、實現美好生活的主戰場”，其進行社會治理的政治功能就是實現社會的再組織化。實現社會再組織化的過程，就是化解我國社會主要矛盾、實現人民美好生活的過程，就是基層社會走向善治的過程。

當然，在社會的再組織化過程中，應當注意如下幾點：

第一，以基層社會的自治為中心。當前中國改革發展過程中出現的社會分化，是對以前高度集中的政治化的基層社會運行模式的否定。或者說，高度集中的基層社會運行模式的衰微，是因為它與社會主義市場經濟條件下對人的要求相矛盾。雖然這一社會分化的過程造成了諸多的社會問題和矛盾，但也不能輕易否定社會分化的價值和意義，不能輕易否定改革的方向。當前，我們所面臨的問題不是應不應該社會分化，而是如何在社會分化之后進行社會整合、進行基層社會的組織再造。當然，我們也注意到，在改革開放的過程中，我國推行了基層社會的自治，并頒布了相關法律《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，1989年12月26日通過，1990年1月1日開始施行;《中華人民共和國村民委員會組織法》，1998年11月4日通過，2010年10月28日開始施行。，但是，由于改革的重心不在基層社會領域，因而基層社會自治并沒有取得實質性的進展。而且，就是在社會治理重心下移之后，基層社會治理的最新實踐仍然存在著政治化、行政化傾向。它集中表現為在國家權力下移的同時，村（居）委會的自治空間和功能受到擠壓。這種傾向是不利于基層社會自治的。

第二，培育和發展社會自治組織，增強社會力量的多樣性。這一點對于現代社會的重要性是無需多言的。在我國，基層社會的自治組織應當說是有了一定程度的發展，但是，在基層社會治理過程中，對待社會自治組織仍然有一定的偏見，甚至仍然停留在計劃經濟時期的立場。在當前加強基層黨組織建設的背景下，要求做到對包括社會組織在內的各種組織的全覆蓋。這一點是正確的，是符合“黨領導一切”原則的。但在基層社會治理中，存在著把黨組織的覆蓋看作是“收編”的不當做法，這就在很大程度上削弱了社會組織的獨立性、自治性，進而影響到社會的“再組織化”進程。

第三，注重基層社會的價值建設及運用。面對社會力量的多樣性，強制未必能收到治理的效果，只有運用各方社會力量共同遵從的價值進行治理，才能達到真正的治理。亨廷頓曾指出，“一個社會的成分越復雜，各種集團越是縱橫交錯，其政治共同體的形成和維持就越依賴于政治制度的功效”[美] 塞繆爾·P. 亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，上海人民出版社2008年版，第7-8頁。。但是，政治制度的功效如何才能發揮出來？這就需要一個前提，即政治制度及其運行規則體現公平正義的價值目標，這樣它才能轉化為社會共識，進而成為大家共同遵從的制度規則。

第四，注重基層社會的整體性治理。在基層社會治理中，要認識到基層社會是一個整體，是一個完整的系統，因而應進行整體性治理。一些零敲碎打的“創新”措施，帶來的只能是局部的、暫時的改善，無益于基層社會整體地推進、持續地發展。對于這種局部改革措施的局限，有學者認為，“局部的、微觀的改革，一時看，卓有成效;長期看，存在成效遞減甚至衰竭的規律。因為，任何體制，都是一個有機整體，局部的、微觀的小改小革，難抵整體的制約，最終甚至會被整體所吞噬。在一張由無數個網結所織就的大網中，些微網結的變動，對這張大網來說，太微不足道了”劉京希、姜強：《正確評價改革開放以來的中國政治發展》，《山東理工大學學報》2010年第6期。。特別是基層社會治理、基層社會治理中的再組織化，涉及到“人”的工作，任何“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的單一問題導向的碎片化措施，都是無濟于事的。同時，在基層社會治理以及實現基層社會再組織化的過程中，要盡可能把問題解決在基層，基層的事務由群眾自己去商量、去解決，而不是事事找政府。斯科特對于20世紀由國家發起的大型社會工程的失敗邏輯的探究[美] 詹姆斯·C. 斯科特：《國家的視角：那些試圖改善人類狀況的項目是如何失敗的》，胡曉毅譯，社會科學文獻出版社2004年版。，足以提醒我們要防止權力對基層的過多干預。

結 語

在當今中國，基層社會治理的實踐普遍進行著。對于致力于現代化的中國來說，基層社會治理的意義自不待言。基層社會治理的實踐具有鮮明的中國特色，因而，對其展開廣泛深入的政治學研究，自然有著重大的理論意義和實踐價值。

限于篇幅，本文只能就基層社會治理政治議題提出的政治、經濟、社會背景，以及基層社會治理的政治主體、政治客體、政治過程、政治結構、政治功能等方面，進行較為宏觀的分析和探討。對基層社會治理具體、微觀層面的政治學研究，有待于在今后的研究工作中繼續深化。

好在基層社會治理的實踐還在進行中，還會涌現出更多更新更好的實踐創新案例，一些好的成功的經驗會在基層社會治理實踐中沉淀和固定下來，并有上升到基層社會治理制度層面的可能。同時，一些失敗的案例也會在基層社會治理實踐中逐漸顯示出來，并作為反面典型，發揮其警示作用，避免再犯類似的錯誤，保證基層社會治理的高質量發展。這些都會成為今后研究的材料，為研究的深化提供了可能。

（責任編輯：彤 弓）

Outline of Political Science on Grass-roots Social Governance

Hao Yuqing

Abstract： Since the 18th National Congress of the Communist Party of China， in view of the serious problems of rich-poor polarization and social disharmony behind Chinas economic development， strengthening and innovating grass-roots social governance has become an important political issue in modern China. Under the research framework of political science， combined with the specific conditions of China and the practical needs of grass-roots social governance， the theoretical analysis and discussion of political subjects， political objects， political processes， political structures， and political functions of grass-roots social governance are conducted. The following conclusions are drawn： the political subject of grass-roots social governance is the plural subject with the grass-roots party organization as the core; the political object of grass-roots social governance is the comprehensive governance centered on grass-roots social public affairs; the political process of grass-roots social governance is a political integration that aims at a better life for the people; the political structure of grass-roots social governance is the construction of grass-roots political power with flexible methods as the operating logic; the political function of grass-roots social governance is the social construction with the goal of reorganization. At the same time， the possible problems and aspects of political subjects， political objects， political processes， political structures， and political functions in grass-roots social governance are explained.

Keywords： Grass-roots Social Governance; Outline of Political Science; Political Issues; Modern China