建立健全全鏈條固廢管理體系

箴言

4月29日，十三屆全國人大常委會第十七次會議審議通過了修訂后的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》（以下簡稱“新固廢法”），自2020年9月1日起施行。此次修訂新增條文41條，內容上有較大變動的65條，而且處處體現了用最嚴格最嚴密的生態環境保護法律制度保護生態環境的思路。

值得關注的是，新固廢法規定了全鏈條的固廢管理要求，對企業的影響滲透到了企業運營的全過程。對于產廢企業和治理企業來說，需要了解哪些是企業生產運營不可觸碰的“高壓線”，同時也要更科學地部署發展戰略規劃和擬定內部環境管理制度。

固廢管理提出新要求

固體廢物污染防治事關人民群眾生命安全和身體健康，是打好污染防治攻堅戰的重要內容。

2018年起，國家相關部門就制定了一系列的政策推進固體廢物污染防治工作，“國家相關部門如此重視固體廢棄物的治理，主要是因為其處理缺口較大，風險較高。”業內人士稱，在生活垃圾產量逐年遞增的背景之下，國內的處理量卻在逐年下滑，2018—2020年分別新增處理量缺口達2.5億噸、2.9億噸、3.4億噸。危險廢物方面，其產量增速最快，但實際處理率不及三成。一般工業固廢方面，2018—2020年我國一般工業固廢的待處置貯存量將分別達到12.1億噸、12.7億噸、13.3億噸。

大量固體廢物得不到有效處置，不僅占用了土地、人力等資源，而且長期堆放過程中可能產生非法傾倒、非法轉移等環境風險，對生態環境和人體健康都造成一定的威脅。

事實上，黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央就高度重視固體廢物污染防治工作，習近平總書記多次就固體廢物污染防治工作作出重要指示，親自部署生活垃圾分類、禁止洋垃圾入境等工作。

《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》中明確提出，加快修改固體廢物污染防治方面的法律法規。特別是新冠肺炎疫情發生以來，醫療廢物處理處置為代表的固體廢物處理工作再次引起重視。黨中央在統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作時，強調要堅定不移打好污染防治攻堅戰，強化公共衛生法治保障，對固體廢物管理工作提出新的要求。

全國人大常委會高度重視固廢法修改工作，2017年執法檢查報告建議盡快啟動固廢法修訂工作。希望借助法律的剛性要求，推動固體廢物管理工作水平的提升，規范固體廢物處理處置工作，促進固體廢物的充分利用和安全處理，保障環境安全和群眾健康。本屆人大常委會在“關于全面加強生態環境保護、依法推動打好污染防治攻堅戰”的決議中，也明確提出加快固廢法的修改工作。

在各方的努力推動下，新固廢法修訂工作穩步推進，并于4月29日通過全國人大常委會審議。新固廢法堅持以人民為中心的發展思想，貫徹新發展理念，突出問題導向，總結實踐經驗，回應人民群眾關切，健全固體廢物污染防治長效機制。特別是對于固體廢物產生的企業來說，新固廢法強化固廢產生者責任，增加排污許可、管理臺賬、資源綜合利用評價等制度。對違法行為實行嚴懲重罰，提高罰款額度，增加處罰種類，強化處罰到人，同時補充規定一些違法行為的法律責任。此舉將有效規范企業固體廢物管理工作，進一步筑牢固體廢物污染防線。

企業違法成本提高

“新固廢法在對環境違法行為的‘嚴懲重罰方面達到了新高度，多項違法行為的罰款數額是現行固廢法的10倍。”法律界人士指出，例如現行固廢法規定“不設置危險廢物識別標志的，處1萬以上10萬以下的罰款”。而新固廢法規定“未按規定設置危險廢物識別標志的，處10萬以上100萬以下的罰款”，而且“不按規定設置”包含了未設置和設置不規范兩種情形。

“嚴懲重罰”的另外一個體現，是針對特定環境違法行為，除對企業本身進行行政處罰外，同時對企業的相關負責人進行處罰，即“雙罰制度”。“對企業相關負責人進行處罰，可以有效引起企業對固體廢物管理工作的重視。”環境執法人員表示，以往對企業的處罰以罰款較多，“罰款交錢對企業來說并不足以形成強大震懾，但是對企業負責人進行行政處罰，這會影響其人身自由和聲譽，震懾作用比較大，企業也會更加重視。”

而且與其他環境法律中的雙罰對象有所不同，新固廢法除規定對“直接負責的主管人員和其他直接責任人員”進行處罰外，部分違法行為的被處罰對象還進一步擴展到“法定代表人和主要負責人”。這就使目前部分企業的法定代表人和主要負責人通過內部職責分工的制度設計以隔離自身風險這一慣常做法，歸于無效。新固廢法的目的在于從根本上督促企業的“實際掌權者”強化環境風險意識，從全局角度做好企業的環境管理工作。

2016年8月，原環保部、國家發改委、人民銀行等在內的31部門聯合簽署了《關于對環境保護領域失信生產經營單位及其有關人員開展聯合懲戒的合作備忘錄》，根據“褒揚誠信、懲戒失信”的總體要求，針對環境保護領域失信生產經營單位及其有關人員開展聯合懲戒措施，內容包括限制或者禁止生產經營單位的市場準入、行政許可或者融資行為等諸多措施。

新固廢法也將這一制度運用到固體廢物管理工作中，要求生態環境主管部門應當會同有關部門建立產生、收集、貯存、運輸、利用、處置固體廢物的單位和其他生產經營者信用記錄制度，將相關信用記錄納入全國信用信息共享平臺。

法律界人士稱，新固廢法第一次在法律層面上明確提出了“信用記錄制度”，并且法律層面上第一次針對生產經營者適用信用懲戒。生態環境部門相關負責人表示，目前部分失信懲戒措施已經開始適用于生產經營單位，隨著信用記錄體系的完善，企業的環境違法行為將使企業“處處受限”。

要實行全過程管理

新固廢法明確要求產廢單位要建立健全工業固體廢物產生、收集、貯存、運輸、利用、處置全過程的污染環境防治責任制度。這也就意味著，產廢單位要負責固體廢物的“從生到死”，無論哪一個環節出了問題，污染了環境或造成生態破壞，產廢單位都有承擔連帶責任的風險。產廢單位建立起規范的全流程固廢管理制度，是降低責任風險的主要辦法。

新固廢法規定工業產廢單位應建立工業固體廢物管理臺賬，臺賬需對工業固體廢物產生的種類、數量、流向、貯存、利用、處置等信息如實進行記錄，記錄的信息要實現工業固體廢物可追溯、可查詢。與工業固廢產生單位應建立管理臺賬相同，對于危險廢物產生單位，新固廢法也明確要求其建立危險廢物管理臺賬，如實記錄有關信息，將部門規范性文件要求轉化為法定要求。

業內人士表示，現行固廢法對工業固廢管理和危險廢物管理都沒有規定建立管理臺賬的要求，但2011年原環境保護部與衛生部印發的《關于進一步加強危險廢物和醫療廢物監管工作的意見》，要求危險廢物產生單位“將危險廢物的產生、貯存、利用、處置等情況納入生產記錄，建立危險廢物管理臺賬，如實記錄相關信息并及時依法向環境保護部門申報”。因此，在實踐中，危險廢物產生單位會建立危廢管理臺賬。按照新固廢法要求，以后工業固廢產生單位也應建立工業固廢管理臺賬。

接受委托運輸、利用、處置固廢的單位和個人也是固廢污染防治的責任主體。因此，新固廢法新增了委托他人運輸、利用、處置工業固廢的，應對受托方進行審查，否則承擔連帶責任的要求。這是新固廢法強化工業固廢產生者責任的又一體現。

業內人士指出，該規定與新固廢法第三十六條要求工業固廢產生單位建立健全工業固體廢物全過程的環境污染防治責任制度相銜接，即對于運輸、利用、處置環節，工業固廢產生單位應盡到委托前的審查義務并在委托合同中明確污染防治要求，否則除依據規定被處罰，情節嚴重的，可能被責令停業或者關閉之外，對于委托他人運輸、利用、處置的工業固廢造成環境污染和生態破壞的，工業固廢產生者還要和受托方承擔連帶責任。

所以，產廢單位委托第三方“運輸”“利用”“處置”固廢的，需要對受托方的主體資格和技術能力進行核實，這既是法律的明文要求，也是產廢單位預防連帶責任風險的第一步。“核實”需要委托方盡到謹慎注意義務，例如，委托方對受托方的注冊資本、經營范圍、相應資質、配套的硬件設施和專業技術人員、工作場所、過往業績等方面的考察。同時注意，能夠將“核實”情況外化為“證據”留存。

值得一提的是，新固廢法新增了收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物的單位，應當投保環境污染責任保險的要求。這是首次通過立法明確環境污染強制責任保險規定，具有開創意義。

新固廢法新增了將工業固體廢物納入排污許可制度進行監管的規定，要求工業固廢產生單位申領排污許可證，并向所在地生態環境主管部門提供工業固體廢物的種類、數量、流向、貯存、利用、處置等有關資料，以及減少工業固體廢物產生、促進綜合利用的具體措施，并執行排污許可管理制度。

危險廢物屬于工業固廢的特殊類別，也將被納入排污許可制度管理，通過排污許可證制度和國家危險廢物信息管理系統來跟蹤監管企業危險廢物變化信息。