富國(guó)削減對(duì)外援助有何影響

馬俊樂(lè) 徐秀麗

英國(guó)首相約翰遜宣布英國(guó)外交部與國(guó)際發(fā)展部?jī)蓚€(gè)政府部門將于9月合并，不僅招致英國(guó)國(guó)內(nèi)眾多政界人士以及發(fā)展機(jī)構(gòu)批評(píng)，也加重了國(guó)際社會(huì)對(duì)未來(lái)全球發(fā)展合作的擔(dān)憂。

作為二戰(zhàn)后興起的一項(xiàng)國(guó)際制度創(chuàng)新，國(guó)際發(fā)展和經(jīng)貿(mào)合作、政治往來(lái)、軍事制衡等一起成為維護(hù)和平與發(fā)展的重要元素。英國(guó)是最早開創(chuàng)海外發(fā)展的老牌國(guó)家，它對(duì)發(fā)展合作的態(tài)度和行為選擇無(wú)疑具有全球含義。

第一，全球發(fā)展合作受阻。撤銷合并國(guó)際發(fā)展部，英國(guó)不是第一個(gè)，澳大利亞、加拿大有過(guò)先例，這屆美國(guó)政府在全球發(fā)展合作上也頻開倒車，英國(guó)的最新決定讓這一趨勢(shì)繼續(xù)惡化。當(dāng)前時(shí)機(jī)也比較特殊。新冠肺炎疫情仍在全球范圍內(nèi)肆虐，世界經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)整體性衰退，尤其廣大發(fā)展中國(guó)家更為脆弱、困難，比以往更需要國(guó)際援助。這應(yīng)該是國(guó)際社會(huì)通力合作共抗疫情的關(guān)鍵時(shí)期，英國(guó)國(guó)際發(fā)展部作為最重要的雙邊合作機(jī)構(gòu)之一本該發(fā)揮更強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)作用。

過(guò)去幾十年里，英國(guó)堪稱國(guó)際發(fā)展議程中的表率，第一個(gè)履行對(duì)外援助占國(guó)民生產(chǎn)總值（GNI）0.7%的承諾，2019年投入高達(dá)190億美元，是全球第三大出資國(guó)，在聯(lián)合國(guó)“千年發(fā)展目標(biāo)”和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)議程中都發(fā)揮著舉足輕重的作用。而今約翰遜政府的這一舉措，顯然威脅了英國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)在這一領(lǐng)域建立起來(lái)的影響。

第二，英國(guó)援助議程將被邊緣化，援助質(zhì)量堪憂。并入外交部后，對(duì)外援助的重要性、目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制、能力和資源會(huì)系統(tǒng)性地衰退，其間往往伴隨著援助議程的邊緣化。

1997年以來(lái)，英國(guó)對(duì)外援助以減貧為首要目標(biāo)，確保幫助最貧困國(guó)家最貧困的群體，但在國(guó)際發(fā)展部被撤并后，這一目標(biāo)很有可能將逐漸讓渡于短期的政治利益和商業(yè)利益，發(fā)展屬性下降。以后作為外交部的一個(gè)下級(jí)部門，英國(guó)對(duì)外援助的有效性和問(wèn)責(zé)也值得擔(dān)憂。另外英國(guó)國(guó)際發(fā)展部積累了大量關(guān)于發(fā)展的專業(yè)知識(shí)、人才和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并逐步深化了援助的專業(yè)性，與外交領(lǐng)域的差異性日益凸顯。更關(guān)鍵的是，盡管首相約翰遜宣布繼續(xù)對(duì)外援助占GNI0.7%的承諾，但英國(guó)財(cái)政部多次要壓縮外交部的ODA預(yù)算，因而最終很可能還是會(huì)導(dǎo)致英國(guó)對(duì)外援助的投入下降。

撤并國(guó)際發(fā)展部是英國(guó)2017年以來(lái)“全球英國(guó)”外交戰(zhàn)略的延續(xù)。盡可能地集中資源來(lái)實(shí)現(xiàn)外交目標(biāo)和政治利益，也是西方國(guó)家近幾年單邊主義潮流的重要體現(xiàn)。英國(guó)此舉是其對(duì)外援助領(lǐng)域的損失，也是全球發(fā)展合作的損失，但我們也無(wú)需過(guò)于悲觀。

首先，踐行多邊主義仍是大多數(shù)國(guó)家的共識(shí)。二戰(zhàn)后建立起來(lái)的以聯(lián)合國(guó)為核心的多邊主義國(guó)際體系尤其國(guó)際發(fā)展體系，是全球秩序保持基本穩(wěn)定的重要基礎(chǔ)，對(duì)維護(hù)世界和平、促進(jìn)共同發(fā)展起著重要作用。這意味著，全球秩序不會(huì)因?yàn)槟骋淮髧?guó)或幾個(gè)大國(guó)更趨自私和短視的政策變化而發(fā)生根本性改變。尤其新冠肺炎疫情的暴發(fā)，更讓各國(guó)意識(shí)到我們是緊密聯(lián)系的命運(yùn)共同體，任何單邊主義路徑都是沒(méi)有前途的，世界需要更加密切的相互合作來(lái)應(yīng)對(duì)全球性危機(jī)、維護(hù)全人類的根本利益。

其次，“北方”不亮“南方”亮。雖然英國(guó)、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家停留在以發(fā)達(dá)國(guó)家為中心的視野，選擇撤銷合并獨(dú)立的國(guó)際發(fā)展部門，對(duì)援助的重視程度和投入下降，進(jìn)而導(dǎo)致傳統(tǒng)的南北合作萎縮，但中國(guó)、巴西、印度等新興經(jīng)濟(jì)體卻接連成立更高級(jí)別的國(guó)際發(fā)展援助機(jī)構(gòu)，推動(dòng)新型南南合作迅猛發(fā)展，在發(fā)展實(shí)踐、發(fā)展經(jīng)驗(yàn)共享、發(fā)展知識(shí)生產(chǎn)等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，給全球發(fā)展援助架構(gòu)帶來(lái)新的生機(jī)。

綜上，撤并國(guó)際發(fā)展部看起來(lái)是英國(guó)政黨輪替的政治操作，但深層次還是全球治理格局日益變化的產(chǎn)物。西方發(fā)達(dá)國(guó)家整體上衰退或相對(duì)衰退，新興經(jīng)濟(jì)體不斷崛起，雙方差距的縮小導(dǎo)致部分發(fā)達(dá)國(guó)家和一些西方政治精英走向單邊主義路徑。從短期看，這會(huì)給全球發(fā)展合作帶來(lái)一定阻礙，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，只會(huì)加速全球政治經(jīng)濟(jì)秩序的調(diào)整，推動(dòng)全球治理格局的深刻變革。▲

（作者分別是山東社會(huì)科學(xué)院助理研究員，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院、國(guó)際發(fā)展與全球農(nóng)業(yè)學(xué)院教授）