西方國家維護(hù)國家安全的戰(zhàn)略著力點(diǎn)：應(yīng)急管理

【摘要】西方國家的現(xiàn)代應(yīng)急管理制度緣起于民防制度，其發(fā)展歷程與維護(hù)國家安全的戰(zhàn)略考量直接相關(guān)。當(dāng)前，西方國家應(yīng)急管理是其國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)被納入國家安全組織框架內(nèi)，應(yīng)急隊(duì)伍已成為維護(hù)國家安全的關(guān)鍵力量。對中國而言，可借鑒西方維護(hù)國家安全的有益做法，進(jìn)一步理順國家安全與應(yīng)急管理的關(guān)系，把應(yīng)急管理作為完善國家安全體系的戰(zhàn)略著力點(diǎn)，更好地促進(jìn)中國國家安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】西方國家? 國家安全? 應(yīng)急管理

【中圖分類號】C939? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2020.23.008

應(yīng)急管理是針對突發(fā)事件的各個(gè)方面，特別是備災(zāi)、響應(yīng)及早期恢復(fù)階段，所展開的對資源和責(zé)任的組織和管理。[1]美國、法國、英國、德國等西方國家的應(yīng)急管理對象，涵蓋自然災(zāi)害、人為技術(shù)事故、人為對抗性事件等方面。其應(yīng)急管理制度的變革與發(fā)展，與其對國家安全的維護(hù)緊密相關(guān)。以2001年“9·11”恐怖襲擊事件為例，它給美國造成了巨大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，也給其他國家敲響了安全警鐘，西方國家紛紛加強(qiáng)和完善應(yīng)急管理體系，制定新的安全政策，以應(yīng)對恐怖主義的威脅挑戰(zhàn)。從現(xiàn)代歷史來看，重大突發(fā)事件對國家安全產(chǎn)生的影響，有時(shí)并不亞于戰(zhàn)爭對國家安全的直接威脅。因此，應(yīng)急管理逐步成為西方國家維護(hù)國家安全的戰(zhàn)略著力點(diǎn)。

應(yīng)急管理成為西方國家維護(hù)國家安全著力點(diǎn)的緣起與發(fā)展歷程

從發(fā)展歷程來看，西方國家應(yīng)急管理本身就是維護(hù)國家安全的產(chǎn)物。西方國家的應(yīng)急管理制度源于民防（Civil Defence）制度。當(dāng)前，二者事實(shí)上已經(jīng)融為一體，民防工作內(nèi)容與應(yīng)急管理范疇高度一致，涵蓋防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)、反恐、應(yīng)對氣候變化和烈性傳染病等方面。有的西方國家并沒有以“應(yīng)急管理”命名的機(jī)構(gòu)，實(shí)際由民防部門承擔(dān)應(yīng)急管理職能。

民防工作是維護(hù)國家安全的基本內(nèi)容。“民防”最初是指通過發(fā)布空襲警報(bào)、進(jìn)行燈火管制、開展居民防空疏散、構(gòu)筑防空設(shè)施、布置防空氣球等一系列措施來減輕敵方空襲造成的損失。西方現(xiàn)代民防的核心是“民事保護(hù)”（Civil Protection，也有的譯為“公民保護(hù)”），其意涵為強(qiáng)調(diào)安全威脅下對公民的安全保護(hù)。在我國，一般將其稱為“人防”。有的地方考慮到改革創(chuàng)新、與國際接軌等因素，稱之為“民防”，比如，沈陽市2003年出臺了《沈陽市民防管理規(guī)定》。還有的將“Civil Defence”翻譯為“公民防護(hù)”“民眾防護(hù)”“公民防御”等。

從西方國家民防的發(fā)展歷程來看，它與戰(zhàn)爭的形態(tài)、威脅程度直接相關(guān)，大致經(jīng)歷了四個(gè)階段：常規(guī)戰(zhàn)爭條件下的民防、核安全風(fēng)險(xiǎn)下的民防、融合災(zāi)害管理的民防、新安全管理范式下的民防（應(yīng)急管理）。

具體來看，“二戰(zhàn)”前為民防發(fā)展的初始階段——常規(guī)戰(zhàn)爭條件下的民防。世界上最早的民防機(jī)構(gòu)出現(xiàn)于歐洲，是第一次世界大戰(zhàn)的產(chǎn)物。1917年，英國政府為防空襲建立了“倫敦防空指揮部”。第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，民防理念在西方主要發(fā)達(dá)國家逐步得到體認(rèn)。特別是隨著新式武器的不斷涌現(xiàn)，戰(zhàn)爭破壞力空前增大，西方國家更加重視民防，逐步將民防機(jī)構(gòu)的職能固化，以確保日常情況下民防機(jī)構(gòu)也能夠開展相應(yīng)的“防空襲”準(zhǔn)備工作。1935年，英國內(nèi)政部設(shè)立了民防服務(wù)部門;1941年，美國成立了民防辦公室。這種改革標(biāo)志著現(xiàn)代意義上的民防開始出現(xiàn)。

第二次世界大戰(zhàn)末期至20世紀(jì)80年代的“冷戰(zhàn)”期間為第二階段——核安全風(fēng)險(xiǎn)下的民防。這一時(shí)期，民防理念在西方主要發(fā)達(dá)國家發(fā)生變化。一方面，較長時(shí)間沒有戰(zhàn)爭，但維持民防機(jī)構(gòu)需要大量公共資金投入，而且相關(guān)專職人員往往缺乏實(shí)戰(zhàn)能力提升的機(jī)會。另一方面，核武器使西方國家安全面臨新的挑戰(zhàn)。1945年8月，美國在日本廣島、長崎投擲原子彈，加速了日本軍國主義的滅亡，也讓全世界認(rèn)識到核武器的巨大破壞力。隨著20世紀(jì)50年代東西方冷戰(zhàn)形勢的不斷升級惡化，世界面臨著越來越嚴(yán)峻的核戰(zhàn)爭威脅。特別是20世紀(jì)60年代發(fā)生的古巴導(dǎo)彈危機(jī)，使美國、蘇聯(lián)兩個(gè)超級大國處于熱戰(zhàn)邊緣。因此，西方國家逐步將民防機(jī)構(gòu)的職能進(jìn)一步優(yōu)化，以適應(yīng)“平戰(zhàn)結(jié)合”需要，更好地利用各類資源，同時(shí)加強(qiáng)了核防護(hù)資源的配置，普遍強(qiáng)化了核安全風(fēng)險(xiǎn)下的民眾防護(hù)職能。

20世紀(jì)90年代至20世紀(jì)末為第三階段——融合災(zāi)害管理的民防。“冷戰(zhàn)”結(jié)束以后，由于發(fā)生核戰(zhàn)爭的威脅大大降低，西方國家普遍把民防工作的重點(diǎn)放到對洪水、地震、火災(zāi)等災(zāi)害的應(yīng)對中。英國1988年就開始考慮將民防由“戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急”向“平時(shí)防災(zāi)救災(zāi)”轉(zhuǎn)變。1992年，英國內(nèi)政部完成民防評估項(xiàng)目，即評估“民防體制如何設(shè)計(jì)才能更好應(yīng)對安全風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害的挑戰(zhàn)”。這一時(shí)期，加拿大也開展民防改革。總體來看，西方國家關(guān)于民防的主要任務(wù)、機(jī)構(gòu)職能、經(jīng)費(fèi)保障等方面的政策普遍發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變和調(diào)整，民防從以主要應(yīng)對戰(zhàn)爭破壞轉(zhuǎn)到同時(shí)應(yīng)對戰(zhàn)爭破壞和日常災(zāi)害上來，從以防空為主的傳統(tǒng)民防向“融合防空防災(zāi)職能、重視公民保護(hù)”的現(xiàn)代民防轉(zhuǎn)變。這一階段，西方國家的民防（應(yīng)急管理）也是國家安全的重要組成部分。以德國為例，德國“公民保護(hù)”是指通過采取非軍事措施保護(hù)公民及其住宅、工作場所以及對生命或國防具有重要意義的民事機(jī)關(guān)、企業(yè)、公共設(shè)施和設(shè)備、文化資產(chǎn)等免遭戰(zhàn)爭影響，減緩或避免戰(zhàn)爭所帶來的嚴(yán)重后果。這些官方措施和公民的自救相互補(bǔ)充，實(shí)際是德國應(yīng)急管理的范疇。目前，德國內(nèi)政部危機(jī)管理司的基本職能就包括自衛(wèi)、公民預(yù)警、防衛(wèi)性建筑、人員收留和疏散、災(zāi)難保護(hù)、健康保護(hù)措施、文化資產(chǎn)保護(hù)措施等。又如，歐盟成立之初就著手整合所有成員國的資源和力量以應(yīng)對重特大突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)，并逐步將有關(guān)政府的各類民防職能、軍隊(duì)與政府間的應(yīng)急協(xié)調(diào)等資源，與歐盟機(jī)構(gòu)的指揮協(xié)調(diào)相銜接，使之能夠保持一致。歐盟委員會早期的民防機(jī)構(gòu)（Commission Civil Protection Unit）曾經(jīng)在重大突發(fā)事件應(yīng)對中做了大量工作，妥善應(yīng)對了1997年意大利中部地震、1999年艾瑞卡號油船在法國布列塔尼海岸附近沉沒等一系列重大突發(fā)事件。在應(yīng)對這些重大突發(fā)事件的過程中，歐盟開始重點(diǎn)研究建立歐盟民事保護(hù)機(jī)制（Civil Protection Mechanism），即當(dāng)一個(gè)國家的重大突發(fā)事件應(yīng)對能力不足時(shí)，它可以通過該機(jī)制請求援助，以提升歐盟內(nèi)部應(yīng)急協(xié)調(diào)的效率與效能。

進(jìn)入21世紀(jì)后為第四階段——新安全管理范式下的民防（應(yīng)急管理）。在新安全管理范式中，既要考量核戰(zhàn)爭的現(xiàn)實(shí)威脅，又要應(yīng)對反恐、重大災(zāi)害等突發(fā)事件的風(fēng)險(xiǎn)。新安全管理范式下民防體制的“標(biāo)簽”就是西方國家應(yīng)急管理體制的形成。當(dāng)前西方國家應(yīng)急管理部門不僅承擔(dān)著具有軍事意涵的民防職責(zé)，而且其應(yīng)急職能得到空前重視，甚至成為國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分。在這一時(shí)期，西方國家應(yīng)急管理體系改革都逐步適應(yīng)了這一戰(zhàn)略需求，以更好地統(tǒng)籌安全與發(fā)展的關(guān)系，促進(jìn)全社會安全資源的集約化管理。2001年7月，英國內(nèi)閣國民緊急事務(wù)秘書處（CCS）設(shè)立，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)跨部門的應(yīng)急管理工作，并直接向首相負(fù)責(zé)。由此，英國應(yīng)急管理（民防）的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)從內(nèi)政部轉(zhuǎn)移到內(nèi)閣，表明英國中央政府的應(yīng)急管理職能得到強(qiáng)化。2001年的“9·11”恐怖襲擊事件對所有西方國家的應(yīng)急管理體制都產(chǎn)生了重大而深遠(yuǎn)的影響。2002年9月，美國小布什政府發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》強(qiáng)調(diào)：“反恐策略將逆境變成機(jī)遇。例如，應(yīng)急管理系統(tǒng)不僅能夠更好地應(yīng)對恐怖主義，還能應(yīng)對所有危害。我們的醫(yī)療系統(tǒng)將得到加強(qiáng)，不僅處理生物恐怖，還要應(yīng)對所有傳染病和大規(guī)模傷亡危險(xiǎn)。”[2]在這一階段，除了恐怖主義外，全球還面臨氣候變化、跨國犯罪、烈性傳染病等重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，這些都成為國際安全的重要議題。2008年2月，英國內(nèi)閣辦公室戰(zhàn)略中心發(fā)布《實(shí)現(xiàn)英國的潛力：未來對英國的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)》報(bào)告，認(rèn)為英國政府面臨著全球化、經(jīng)濟(jì)繁榮、公民生活條件差異、老齡化、家庭和社區(qū)、社會安全、個(gè)性化的公共服務(wù)、氣候變化、民主創(chuàng)新等10個(gè)方面戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)，強(qiáng)調(diào)英國政府只有迅速增強(qiáng)戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)管理能力，才能迎接上述挑戰(zhàn)，保障英國社會的安全和繁榮。2009年，時(shí)任英國首相布朗在《國家安全戰(zhàn)略：下一代的安全》序言中明確指出，“無論我們正在面臨的全球金融危機(jī)、國際恐怖主義，還是大流感問題，英國都需要對全球問題更好更快響應(yīng)”。[3]這一時(shí)期，英國政府把應(yīng)急管理納入首個(gè)國家安全戰(zhàn)略報(bào)告中，使之成為國家安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。德國聯(lián)邦政府則強(qiáng)調(diào)：“民防服務(wù)旨在為防御國家及其公民面臨的最嚴(yán)重威脅做好準(zhǔn)備。”德國國家安全政策報(bào)告《關(guān)于安全政策和德國聯(lián)邦未來的白皮書2016》指出，“未來常規(guī)軍事攻擊從根本上仍然可能”。在此基礎(chǔ)上，德國聯(lián)邦內(nèi)政部協(xié)調(diào)制定了新的民防發(fā)展戰(zhàn)略，于2016年8月24日批準(zhǔn)了《民防概念》（簡稱KZV），其基本內(nèi)容包括：維持州和政府職能、民防、（緊急）照護(hù)民眾、武裝部隊(duì)支援。因而，“著眼于戰(zhàn)爭需要”一直是德國應(yīng)急管理的基本職能。歐盟為了促進(jìn)公民保護(hù)戰(zhàn)略的有效實(shí)施，于2010年組建了歐盟公民保護(hù)與人道主義援助總局（DG ECHO）。該機(jī)構(gòu)不僅負(fù)責(zé)歐盟內(nèi)部民防政策的制定與協(xié)調(diào)，還負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和組織援助事務(wù)，向自然災(zāi)害和武裝沖突中的受害者提供有力的人道主義援助，是世界上提供人道主義援助最多的捐贈者。2019年，歐盟進(jìn)一步強(qiáng)化了其災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理的職能，以更好地保護(hù)公民免受災(zāi)害侵害。升級后的歐盟民防機(jī)制在消防飛機(jī)、直升機(jī)等裝備，以及醫(yī)療運(yùn)輸能力、戰(zhàn)地醫(yī)療力量等方面，都建立了新的額外戰(zhàn)略儲備。歐盟力圖通過這些舉措，更好地做好應(yīng)急準(zhǔn)備，以應(yīng)對包括化學(xué)、生物、放射和核安全突發(fā)事件等在內(nèi)的各種緊急情況，并促進(jìn)歐盟安全政策的快速高效實(shí)施。

應(yīng)急管理成為西方國家維護(hù)國家安全著力點(diǎn)的主要表現(xiàn)形式

當(dāng)前，西方國家的應(yīng)急管理是其國家安全不可分割的一部分，并成為維護(hù)國家安全的戰(zhàn)略著力點(diǎn)。這主要體現(xiàn)在應(yīng)急管理與國家安全戰(zhàn)略的關(guān)系、應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)與國家安全管理組織的關(guān)系、應(yīng)急力量與國防力量的關(guān)系三方面。

應(yīng)急管理成為國家安全戰(zhàn)略的關(guān)鍵內(nèi)容。當(dāng)前，應(yīng)急管理已經(jīng)成為西方國家國家安全戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。

在應(yīng)對突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的實(shí)際工作中，法國政府把應(yīng)急管理納入國家安全管理框架中一并考量。2008年出臺的《法國防衛(wèi)和國家安全戰(zhàn)略白皮書》導(dǎo)入全新的國家安全概念，明確提出“法國國家安全戰(zhàn)略要應(yīng)對可能危及法國安全的所有風(fēng)險(xiǎn)和威脅，法國國家安全的范圍包括防衛(wèi)政策，但絕不僅限于防衛(wèi)政策”，還提出，“完善法國內(nèi)部的治安政策、公民保護(hù)政策、外交政策、經(jīng)濟(jì)政策等也直接有助于促進(jìn)法國國家安全”;2013年4月發(fā)布的《法國防衛(wèi)和國家安全戰(zhàn)略白皮書》明確指出：“人的內(nèi)心的安全是法國國家安全的基礎(chǔ)，同時(shí)，在一個(gè)復(fù)雜和相互關(guān)聯(lián)的世界，法國所面臨的自然災(zāi)害、工業(yè)安全、健康、技術(shù)、政策等綜合風(fēng)險(xiǎn)是客觀存在的”，“法國政府要進(jìn)一步明確綜合安全的概念，加強(qiáng)對社會安全風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)和各類風(fēng)險(xiǎn)組合的響應(yīng)，要在認(rèn)知與預(yù)測、保護(hù)、預(yù)防、威懾、響應(yīng)5個(gè)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對安全風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對。”[4]

2010年10月，英國國家安全戰(zhàn)略報(bào)告《在不確定時(shí)代使英國安全：戰(zhàn)略防御與安全回顧》認(rèn)為，英國國家安全領(lǐng)域的首要風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)來自應(yīng)急管理方面，包括：要確保反恐能力持續(xù)增強(qiáng)，并提升應(yīng)急響應(yīng)效率;在網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域，注意打擊罪犯和開展反恐信息收集，保障網(wǎng)絡(luò)空間的安全，保護(hù)公民隱私安全，促進(jìn)社會的繁榮發(fā)展;政府工作要高度關(guān)注大洪水、流感大流行等重大突發(fā)事件，并促進(jìn)企業(yè)和社區(qū)韌性（resilience）的提升;注意整合外交、情報(bào)、國防等危機(jī)管理資源，不斷提升應(yīng)急響應(yīng)能力。[5]

美國聯(lián)邦政府力圖通過完善全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)（NIMS），促進(jìn)統(tǒng)一行動，協(xié)調(diào)各種力量來拯救生命，確保突發(fā)事件的情勢穩(wěn)定，保護(hù)財(cái)產(chǎn)和環(huán)境，全面提升國土安全的管理效率與效能。2011年3月東日本大地震發(fā)生后，美國奧巴馬政府著眼于國家安全戰(zhàn)略的整體需要，對美國應(yīng)急管理體系進(jìn)行了系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性變革，美國應(yīng)急管理在其國家安全中的重要作用進(jìn)一步凸顯。2017年1月，美國總統(tǒng)特朗普推出“美國優(yōu)先”的施政綱領(lǐng)，反映在美國國家安全與應(yīng)急管理領(lǐng)域，就是要把美國人民的安全放在首位。2017年年底，特朗普政府發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略報(bào)告》再次強(qiáng)調(diào)“我們將保衛(wèi)我們的國家，保護(hù)我們的社區(qū)，把美國人民的安全放在首位”，并提出“我們還必須采取一系列措施建立快速的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，以應(yīng)對美國人民在發(fā)生自然災(zāi)害或家園受到襲擊時(shí)的需要;我們必須跨越政府功能、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施以及經(jīng)濟(jì)和政治系統(tǒng)，建構(gòu)一種有準(zhǔn)備和韌性的文化”。[6]這都說明應(yīng)急管理在美國國家安全中的作用與意義更加凸顯。

應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)納入國家安全管理組織體系。需要注意的是，英國、美國、法國、德國等西方發(fā)達(dá)國家的應(yīng)急管理制度全部納入國家安全管理的組織體系。

受三哩島核事故的影響，同時(shí)為了更好地整合分散在各部門的安全管理資源，1979年，時(shí)任美國總統(tǒng)卡特發(fā)布行政命令（第12148號），將國防部的民防職能、住宅開發(fā)部的聯(lián)邦災(zāi)害救助職能、聯(lián)邦總務(wù)署的聯(lián)邦準(zhǔn)備職能等劃轉(zhuǎn)到新組建的聯(lián)邦應(yīng)急管理署（FEMA），授權(quán)該署協(xié)調(diào)所有民防、救災(zāi)救助任務(wù)，承擔(dān)自然災(zāi)害、人為技術(shù)事故、核災(zāi)害的預(yù)警職能。2001年“9·11”恐怖襲擊事件后，美國聯(lián)邦政府整合22個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，組建了國土安全部（DHS），該部部長是美國國家安全委員會的追加成員。另外，在小布什政府時(shí)期，國土安全顧問獨(dú)立于國家安全委員會，設(shè)在國土安全委員會內(nèi);在奧巴馬政府執(zhí)政期間，國土安全委員會保留下來，國土安全顧問兼任負(fù)責(zé)國土安全和反恐事務(wù)的副國家安全顧問的職務(wù)，使該職位直接服從于國家安全顧問。實(shí)際上，通過這樣的崗位職責(zé)設(shè)計(jì)，美國把國土安全進(jìn)一步納入國家安全管理的框架內(nèi)。2010年5月12日，英國卡梅倫內(nèi)閣建立了國家安全委員會（National Security Council），其職責(zé)包括審議國家安全、外交政策、國防、國際關(guān)系和國際發(fā)展、快速恢復(fù)的能力、能源和資源安全等事項(xiàng)。委員會將協(xié)調(diào)處理英國面臨的所有安全威脅，并在最高一級整合所有政府實(shí)體。國家安全委員會下設(shè)五個(gè)小組委員會，其中具體負(fù)責(zé)應(yīng)急管理的“威脅、危害、韌性和應(yīng)急小組委員會”的職責(zé)包括：審議與恐怖主義和其他安全威脅、危害、韌性有關(guān)的政策，以及與安全和情報(bào)機(jī)構(gòu)的計(jì)劃和資源有關(guān)的問題，并在必要時(shí)向國家安全委員會報(bào)告。另外，負(fù)責(zé)國家安全委員會日常運(yùn)轉(zhuǎn)的國家安全秘書處由國家安全顧問（NSA）負(fù)責(zé)，通常設(shè)置2至3名副國家安全顧問（DNSA），下設(shè)五個(gè)機(jī)構(gòu)：內(nèi)閣國民緊急事務(wù)秘書處、外交處、安全與情報(bào)處、網(wǎng)絡(luò)安全和信息保障辦公室、英國計(jì)算機(jī)應(yīng)急響應(yīng)小組。[7]目前，負(fù)責(zé)應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)工作的內(nèi)閣國民緊急事務(wù)秘書處是國家安全秘書處中人數(shù)最多的部門。從英國和美國的實(shí)踐來看，把應(yīng)急管理納入國家安全管理框架內(nèi)，實(shí)際上大幅強(qiáng)化了應(yīng)急管理在國家安全管理中的重要性，有利于統(tǒng)籌考量所有安全問題，就所面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行整體性分析與評估，從而更好地整合所有國家安全資源，進(jìn)而提升重大突發(fā)事件的實(shí)際處理能力。

在西方主要國家中，德國、法國的內(nèi)政部都負(fù)責(zé)具體應(yīng)急管理工作，同時(shí)承擔(dān)國家安全領(lǐng)域內(nèi)的相應(yīng)職能。2001年11月8日，德國聯(lián)邦政府部長常務(wù)會議（IMK）決定對德國應(yīng)急響應(yīng)系統(tǒng)能力進(jìn)行評估，制定一個(gè)民事保護(hù)新戰(zhàn)略的基本綱領(lǐng)。2001年12月6日開始實(shí)施的《保護(hù)民眾的新戰(zhàn)略》中，聯(lián)邦政府和州政府共同致力于提高現(xiàn)行應(yīng)急管理能力。該戰(zhàn)略在風(fēng)險(xiǎn)及危害分析的基礎(chǔ)上界定了民事保護(hù)的優(yōu)先事項(xiàng)。作為該戰(zhàn)略的兩項(xiàng)重要成果之一，德國聯(lián)邦政府在內(nèi)政部下設(shè)立了公民保護(hù)和災(zāi)難救助局（BBK），并在各層級政府規(guī)范了一元化的指揮與控制系統(tǒng)。德國聯(lián)邦政府還成立了部際危機(jī)管理協(xié)調(diào)工作組，用來協(xié)調(diào)聯(lián)邦州和聯(lián)邦之間的應(yīng)急事務(wù)。在現(xiàn)行應(yīng)急管理體系下，該工作組處理了許多影響超過一個(gè)聯(lián)邦州的威脅或突發(fā)事件，主要集中于處理復(fù)雜條件下的必要協(xié)調(diào)和咨詢事項(xiàng)，促進(jìn)了聯(lián)邦部委和聯(lián)邦州之間在突發(fā)事件應(yīng)對中的進(jìn)一步磋商與協(xié)調(diào)，也保持了國家安全戰(zhàn)略在德國應(yīng)急管理中的有效貫徹與落實(shí)。與德國有所不同，法國于2008年10月成立的防衛(wèi)和國家安全委員會（DNSC）負(fù)責(zé)所有和國家安全相關(guān)的防衛(wèi)事項(xiàng)。該委員會由法國總統(tǒng)負(fù)總責(zé)，下設(shè)各特設(shè)會議（如應(yīng)急管理、情報(bào)、核問題等會議）。同時(shí)，專設(shè)總秘書處，將應(yīng)急管理工作納入一體化的國家安全管理體系中，總理對應(yīng)急管理負(fù)總責(zé)，通過總理危機(jī)管理小組（CCPM）作出政治決策或確定戰(zhàn)略方向，并具體指導(dǎo)部際委員會的工作。法國中央政府的部際委員會統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)急管理工作。日常情況下，由法國內(nèi)政部部長代表總理主持召開會議，研究制定法國應(yīng)急管理的重要政策與戰(zhàn)略;部際委員會成員一般來自消防和應(yīng)急管理總局、國家警察總局等部門以及軍隊(duì)，并在內(nèi)政部設(shè)置跨部門的應(yīng)急管理中心，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)重大突發(fā)事件應(yīng)對工作。

應(yīng)急隊(duì)伍成為維護(hù)國家安全的關(guān)鍵力量。從民防的視角來看，除了自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭或恐怖襲擊的威脅之外，人們在疾病或事故等日常事件中也可能需要幫助。當(dāng)前，應(yīng)急隊(duì)伍既可以承擔(dān)戰(zhàn)爭條件下的救護(hù)救援功能，也可以發(fā)揮和平時(shí)期的應(yīng)急管理（災(zāi)害管理）功能。應(yīng)急隊(duì)伍已成為西方國家維護(hù)國家安全的關(guān)鍵力量。德國聯(lián)邦技術(shù)救援署（THW）是聯(lián)邦政府組織志愿者開展應(yīng)急救援服務(wù)的著名國際平臺，也是培養(yǎng)災(zāi)害救援志愿者的“孵化器”。這些應(yīng)急志愿者加入技術(shù)救援署，可以免于服兵役，因此該組織實(shí)際上是德國的“特殊民兵組織”，在戰(zhàn)爭情況下承擔(dān)“民防”的重要職能。該機(jī)構(gòu)自1953年成為聯(lián)邦內(nèi)政部的下屬機(jī)構(gòu)后，到目前為止，在全聯(lián)邦已擁有8個(gè)跨州協(xié)會，66個(gè)跨縣（市）區(qū)域辦公室，668個(gè)地方技術(shù)救援小組，3個(gè)培訓(xùn)中心，其專職雇員僅有800人，但在全聯(lián)邦范圍內(nèi)有注冊志愿者超過8萬名。技術(shù)救援署統(tǒng)一配置救援裝備;跨州協(xié)會負(fù)責(zé)應(yīng)對特殊行動，如國際救援任務(wù)、浮橋搭建、大范圍水凈化等;跨縣（市）區(qū)域辦公室負(fù)責(zé)應(yīng)對工程爆破、水上救援、城市搜索、緊急電力供應(yīng)、緊急泵水等任務(wù);地方技術(shù)救援小組負(fù)責(zé)一般性的小規(guī)模救援。此外，還建立了快速搜救隊(duì)、快速供水隊(duì)、空運(yùn)隊(duì)等多支技術(shù)救援力量。在2005年卡特里娜颶風(fēng)之后，德國聯(lián)邦技術(shù)救援署向美國提供了首個(gè)應(yīng)急援助;在2008年汶川大地震后，其代表德國政府實(shí)施了針對我國的國際救援任務(wù)。

應(yīng)急培訓(xùn)是建設(shè)高水平的應(yīng)急隊(duì)伍和維護(hù)國家安全的基礎(chǔ)性工作。西方國家普遍重視該項(xiàng)工作，把應(yīng)急力量的培訓(xùn)納入國家安全管理體系內(nèi)，開展“平災(zāi)結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合”的應(yīng)急培訓(xùn)。英國、法國高級官員的應(yīng)急培訓(xùn)工作由國家安全最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)。再以美國為例。美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署有三個(gè)主要的訓(xùn)練中心，其中兩個(gè)坐落于美國軍事設(shè)施內(nèi)，“平災(zāi)結(jié)合、平戰(zhàn)結(jié)合”是其重要的培訓(xùn)理念。國土防衛(wèi)與安全中心（CHDS）位于加利福尼亞州蒙特雷的海軍研究生院，自2003年以來，該中心開展了一系列計(jì)劃，重點(diǎn)是協(xié)助國土防御與安全領(lǐng)域的現(xiàn)任和新興領(lǐng)導(dǎo)人制定戰(zhàn)勝恐怖主義、應(yīng)對自然災(zāi)害和公共安全威脅所需的戰(zhàn)略、計(jì)劃和政策。另外，美國國內(nèi)準(zhǔn)備訓(xùn)練中心（CDP）位于阿拉巴馬州安尼斯頓市麥克連堡陸軍基地，成立于1998年，原是美國司法部轄下專門訓(xùn)練應(yīng)急管理工作第一響應(yīng)人員的機(jī)構(gòu)。“9·11”事件后，恐怖分子使用的化學(xué)（毒氣）和生物（病毒）戰(zhàn)劑、爆炸物、放射性及其他有害物質(zhì)等大規(guī)模毀滅性武器成為重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)。依據(jù)2002年的《美國國土安全法》，國內(nèi)準(zhǔn)備訓(xùn)練中心整合成為國土安全部所轄?wèi)?yīng)急管理署的聯(lián)邦訓(xùn)練機(jī)構(gòu)。該中心是美國唯一向非軍事人員提供化學(xué)戰(zhàn)劑（毒氣）真實(shí)毒性環(huán)境訓(xùn)練的教學(xué)場所，目的在于使應(yīng)急人員在面臨真實(shí)的恐怖攻擊事件時(shí)，能夠開展高效的應(yīng)急響應(yīng)。目前，美國各級政府中有超過1000萬應(yīng)急人員，這些應(yīng)急人員實(shí)際上都受到應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化的系統(tǒng)規(guī)范培訓(xùn)，從而使應(yīng)急隊(duì)伍成為維護(hù)美國國家安全的中堅(jiān)力量。

對我國構(gòu)建大安全格局的借鑒

把應(yīng)急管理與國家安全體系建設(shè)融為一體，是西方國家維護(hù)國家安全的戰(zhàn)略考量，并已取得豐碩成果。加強(qiáng)應(yīng)急管理不僅有利于維護(hù)國家總體安全，而且能夠在日常條件下鍛煉應(yīng)急隊(duì)伍的實(shí)戰(zhàn)能力，更有效地提升國家安全工作的專業(yè)化水平，進(jìn)而成為維護(hù)國家安全的戰(zhàn)略著力點(diǎn)。我國在設(shè)立中央國家安全委員會和組建應(yīng)急管理部后，要堅(jiān)持總體國家安全觀，構(gòu)建大安全格局，把應(yīng)急管理工作納入新的安全管理框架下進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃與統(tǒng)籌，以更好地整合國家安全資源，推進(jìn)國家安全與應(yīng)急管理體系建設(shè)。具體來看，可以從以下方面著手。

把應(yīng)急管理組織體系融入“大安全”管理體制框架內(nèi)。近些年，西方國家都把加強(qiáng)和完善應(yīng)急管理建設(shè)作為提升國家整體安全能力的戰(zhàn)略著力點(diǎn)。構(gòu)建權(quán)威高效、平戰(zhàn)結(jié)合、平災(zāi)結(jié)合、職責(zé)明晰的應(yīng)急管理組織體系，并將其納入國家安全管理框架，形成“大安全”管理格局，也成為這些國家行政體制和國家安全體制改革的顯著特征。當(dāng)前，我國要加強(qiáng)黨中央對應(yīng)急管理工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，努力構(gòu)建“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效”的國家應(yīng)急能力體系，要把應(yīng)急管理組織體系建設(shè)融入“大安全”管理體制框架內(nèi)，加強(qiáng)國家安全與應(yīng)急管理工作整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，優(yōu)化配置各層次、各領(lǐng)域的安全資源，更好發(fā)揮應(yīng)急管理在國家安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用。從宏觀管理層面來看，可以研究將國家減災(zāi)委員會、國家防汛抗旱總指揮部、國家森林草原防滅火指揮部、國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部、國家安全生產(chǎn)委員會等國務(wù)院協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，成立中央應(yīng)急管理委員會，作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其人員組成與中央國家安全委員會一并考量，以更好統(tǒng)籌謀劃國家安全與應(yīng)急管理工作。另外，為提高應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化工作效率，更好組織協(xié)調(diào)各有關(guān)部門開展工作，應(yīng)研究軍隊(duì)部門與應(yīng)急部門高效協(xié)同的應(yīng)急指揮體制機(jī)制建設(shè)，同時(shí)研究把應(yīng)急管理部作為中央國家安全委員會成員單位，推進(jìn)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)人民防空等相關(guān)安全職能。

加強(qiáng)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化的應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)。目前，我國軍隊(duì)已組建抗洪搶險(xiǎn)應(yīng)急部隊(duì)、地震災(zāi)害緊急救援隊(duì)、核生化應(yīng)急救援隊(duì)、空中緊急運(yùn)輸服務(wù)隊(duì)、交通電力應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)、海上應(yīng)急搜救隊(duì)、應(yīng)急機(jī)動通信保障隊(duì)、醫(yī)療防疫救援隊(duì)、氣象保障應(yīng)急專業(yè)隊(duì)九類共5萬人的國家級應(yīng)急專業(yè)力量。同時(shí)，各軍區(qū)會同有關(guān)省（自治區(qū)、直轄市），依托現(xiàn)役和預(yù)備役部隊(duì)組建了省級應(yīng)急專業(yè)力量。[8]當(dāng)前，我國應(yīng)急管理部已經(jīng)成立，在充分發(fā)揮應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)和專業(yè)隊(duì)伍“一專多能”的基礎(chǔ)上，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)國家綜合性應(yīng)急救援隊(duì)伍建設(shè)，加快改革和完善應(yīng)急隊(duì)伍管理制度，推進(jìn)應(yīng)急救援力量的紀(jì)律性、專業(yè)化、職業(yè)化和綜合化建設(shè)。要以總體國家安全觀為指導(dǎo)，統(tǒng)籌非戰(zhàn)爭軍事行動力量和國家應(yīng)急隊(duì)伍的體系建設(shè)，加快探索民兵應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的有效途徑，加快完善相關(guān)的應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)培訓(xùn)、裝備體系、資格與資格認(rèn)證、財(cái)政補(bǔ)助、兵役免除、社會榮譽(yù)等方面的制度建設(shè)，促進(jìn)民兵應(yīng)急隊(duì)伍有序參與應(yīng)急工作。同時(shí)，要加快探索適合中國國情的應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化的應(yīng)急管理社會力量體系建設(shè)。

加快推進(jìn)應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化的資源保障體系建設(shè)。當(dāng)前，要健全統(tǒng)一的應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化的物資保障體系，尤其要注意重點(diǎn)研究影響或阻斷中華民族偉大復(fù)興進(jìn)程的重大風(fēng)險(xiǎn)，借鑒其他國家的應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)保障體系建設(shè)的有益做法，構(gòu)建應(yīng)對遲滯或阻斷中華民族偉大復(fù)興進(jìn)程風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)急物資儲備體系。研究和探索把軍隊(duì)作戰(zhàn)、國防動員、海外救援等體系資源納入國家應(yīng)急管理體系，促進(jìn)各類資源應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化的共享集約化，全方位提升應(yīng)急資源的快速投送和保障能力。在開展國家總體安全風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上，兼顧應(yīng)對重大突發(fā)事件、維護(hù)國防安全、促進(jìn)海外人道主義救助等方面的需要，加快推進(jìn)共享集約、快速高效的倉儲設(shè)施、后勤補(bǔ)給、物流運(yùn)輸、救援救護(hù)基地等綜合保障體系建設(shè)。研究探索應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化的應(yīng)急物資儲備與生產(chǎn)能力儲備相結(jié)合的綜合儲備管理模式，加快編制應(yīng)急應(yīng)戰(zhàn)一體化的應(yīng)急物資目錄，建立融合各類保障資源的數(shù)據(jù)庫管理系統(tǒng)。

當(dāng)前，面臨世界百年未有之大變局，要以總體國家安全觀為指導(dǎo)，以應(yīng)對國家安全重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)為目標(biāo)，加快整合應(yīng)急管理、軍隊(duì)、武警、國防動員等各方面資源，提升復(fù)雜情勢下的國家總體安全綜合決策水平，提高軍隊(duì)與各層級黨委政府間的應(yīng)急協(xié)調(diào)協(xié)作能力，及時(shí)確認(rèn)和妥善應(yīng)對國際國內(nèi)安全領(lǐng)域中的重大問題。同時(shí)，要加快理順和完善國家安全與應(yīng)急管理一體化、集約化管理的相關(guān)體制機(jī)制，加快推動國家安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更好地促進(jìn)國際安全和世界和平，為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

（本文系國家社科基金國家應(yīng)急管理體系建設(shè)研究專項(xiàng)“提高中高級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對重大突發(fā)事件指揮調(diào)度能力研究”階段性成果，項(xiàng)目編號：20VYJ017）

注釋

[1]參見《UNISDR減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)術(shù)語》，2009。

[2]National Security Strategy of the United States of America， September 2002， https：//georgewbush-whitehouse.archives.gov/nsc/nss/2002.

[3]游志斌：《英國政府應(yīng)急管理體制改革的重點(diǎn)及啟示》，《行政管理改革》，2010年第11期，第59頁。

[4]游志斌：《法國政府如何加強(qiáng)社會安全應(yīng)對》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2015年12月24日，第A2版。

[5]Cabinet Office， A Strong Britain in An Age of Uncertainty： The National Security Strategy， 2010， p. 10.

[6]游志斌：《美國第三代全國突發(fā)事件管理系統(tǒng)的變革重點(diǎn)：統(tǒng)一行動》，《中國行政管理》，2019年第2期，第136頁。

[7]Dr Joe Devanny & Josh Harris， The National Security Council： National Security At the Centre of Government， Institute for Government & King's College London， 2014， p. 27.

[8]游志斌：《國家安全委員會設(shè)立后的應(yīng)急管理》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》，2013年12月16日，第A6版。

責(zé) 編/王亞敏（見習(xí)）