國家公園發(fā)展現(xiàn)狀及策略分析

孫德順，馬曉燕

(1.北京農(nóng)學(xué)院園林學(xué)院,北京 102206；2.城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境北京實驗室，北京 100083)

1 研究背景

國家公園一詞是英文“NationalPark”的直譯，發(fā)展至今已有187年的歷史。首次提出是在1832年，美國人喬治卡特在文章《美國野牛和印第安人處于瀕危狀態(tài)》中寫到：“通過制定一系列的保護政策……建設(shè)一個偉大的公園，公園中有獸，有人，有植物，其一切都在原態(tài)之美中居于原始的狀態(tài)[1]。”文章中提出了一些國家公園的理念、特征，但并沒有對國家公園的概念確定一個完整的定義。直到1872年，美國黃石國家公園的成立，國家公園才逐步的有了一個比較完整定義[2]。

目前已在200多個國家和地區(qū)建立了超過10 000多個國家公園，各個國家和地區(qū)對國家公園概念的定義，能得到承認的是世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)保護地體系中對國家公園的定義[3]。世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)將全球的保護地分為6種類型，分別為Ⅰa/Ⅰb類：嚴格自然保護區(qū)(包含荒野區(qū))，Ⅱ類：國家公園，Ⅲ類：自然紀念地，Ⅳ類：生物和物種管理區(qū)，Ⅴ類：海陸景觀保護區(qū)，Ⅵ類：資源管理保護區(qū)[4]。6種類型的保護地管理目標(biāo)如表1所示。

表1 6種不同類型保護地管理目標(biāo)

注：1為主要管理目標(biāo)；2為次要管理目標(biāo)；3為可能使用的管理目標(biāo)；—為不使用的管理目標(biāo)。

世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)認為不論何種形式的國家公園都是自然地體系中的一個類別，世界自然地保護聯(lián)盟(IUCN)對于保護地(protected ared)的定義為“通過法規(guī)立法或運用其他有效途徑能夠進行識別、專用和管理的，在一定范圍內(nèi)有明確邊界的地理空間，使其能夠達到生態(tài)保育、保護生態(tài)和文化價值的目的。”而國家公園是“在大面積自然或近自然區(qū)域，用于保護生態(tài)及區(qū)域的物種豐富度，保持原生態(tài)的系統(tǒng)特征[5]，同時提供與其環(huán)境和文化相容的精神的、科學(xué)的、教育的、休閑的和游客的機會。”國家公園是保護地與公眾之間的媒介和窗口。

對于我國的國家公園，根據(jù)保護內(nèi)容的不同，大體又可分為3類：一類以保護珍稀自然生態(tài)系統(tǒng)為主，如三江源國家公園；一類以保護珍貴動植物類型為主，如東北虎豹國家公園；一類以保護珍稀遺跡為主，如長城國家公園。

2 我國國家公園研究現(xiàn)狀

2.1 我國國家公園建設(shè)整體情況

在我國，國家公園的建設(shè)較美國等發(fā)達國家而言稍晚一步，但發(fā)展迅速。2006年起中國內(nèi)地開始規(guī)劃第一個國家公園，至今僅13年的時間，已建立起數(shù)個大規(guī)模的國家公園，多個具有珍貴價值的自然地被及時的保護起來，建設(shè)國家公園的熱情逐漸高漲。

《建立國家公園體制總體方案》一文明確指出中國國家公園是指由國家批準設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域[6]。

目前中國已建設(shè)湖南南山、三江源、福建武夷山、東北虎豹、云南香格里拉普達措、湖北神農(nóng)架、四川大熊貓、浙江錢江源、北京長城、祁連山10個國家公園體制試點[7]。環(huán)首都國家公園也正在建設(shè)當(dāng)中。

2.2 我國國家公園建設(shè)發(fā)展中存在的主要問題

筆者經(jīng)過實地的調(diào)研和對相關(guān)文獻的參閱，總結(jié)出以下在建設(shè)國家公園的過程中需解決的現(xiàn)狀難點。

2.2.1 缺少有效的相關(guān)法律文件 相關(guān)法律文件的缺少是導(dǎo)致管理方面、保護方面、經(jīng)濟利益等方面不合理的最主要原因之一，沒有規(guī)矩則不成方圓，有效的法律是監(jiān)管和保護的最根本依據(jù)。如果立法不到位，監(jiān)管和保護必然不到位。首當(dāng)其沖的便是至今沒有一部關(guān)于國家公園的總體法律法規(guī)。

以國內(nèi)的風(fēng)景名勝區(qū)來說，也僅有一部《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，但在《風(fēng)景名勝區(qū)條例》中利用管理及保護區(qū)分并不明確，未劃分功能分區(qū)，也沒有明確的提出各功能區(qū)分區(qū)保護強度，其中相關(guān)的名勝區(qū)內(nèi)禁止發(fā)生的行為的規(guī)定規(guī)范與國際上的自然保護原則相差甚廣，且在名勝區(qū)內(nèi)禁止性行為等相關(guān)規(guī)定并不完整。這就使其在管理上、保護上漏洞較大，執(zhí)法的剛性和硬性不夠，從而讓其保護和監(jiān)管不到位。除了風(fēng)景名勝區(qū)外，包括國家地質(zhì)公園、國家森林公園、遺產(chǎn)地等具有國家公園潛質(zhì)的各類保護地，都沒有一個完整的法律文件進行約束和保護。

相比較于美國，其不僅在國家公園的相關(guān)立法上成熟，而在管理國家公園的相關(guān)單位也有數(shù)十部相關(guān)的授權(quán)法和專門法，比如《國家公園體系單位大壩管理法》、《特許經(jīng)營法》等，這些法律使得國家公園的監(jiān)管和保護更加明確和清晰[8]。表2所示目前中美兩國國家公園立法情況對比。

表2 中美兩國國家公園立法情況對比

由表2所知，相對于美國，中國有關(guān)于環(huán)境保護的法律條例，但缺少針對國家公園為主體的基本法，也缺少相關(guān)的授權(quán)法，只是在幾個國家公園試點內(nèi)有相似的法律條例，但數(shù)量極少。國家公園相關(guān)部門的部門規(guī)章相比于美國也很不完善。所以，盡快形成完整的國家公園法律及完整的國家公園法律體系乃是迫在眉睫之事。

2.2.2 資金不足 資金不足主要體現(xiàn)在中央對國家公園的預(yù)算不足和資金的投入低下，表3所示為1995—2003年中國和美國在國家公園的預(yù)算和投入的對比。

表3顯示，中國每年在國家公園方面投入資金約1 000萬元人民幣，相比美國而言，金額少且每年無增長，而美國在此方面的投入幾乎每年都呈增長的趨勢，且平均每年是中國的1682倍，足以看出差距。

表3 中美1995—2003年國家公園預(yù)算一覽表

資料來源：楊銳《中國國家公園和保護地管理現(xiàn)狀分析》

目前，在很多地方上的風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護區(qū)等都是自收自支的單位，在財務(wù)上實現(xiàn)的是自負盈虧，而資金不足就會導(dǎo)致3個問題：首先因為自收自支的情況，地方管理者為了增加經(jīng)濟收益，而將門票的價格一升再升，甚至出現(xiàn)了重復(fù)購票的現(xiàn)象(即購買門票后，在景區(qū)內(nèi)要觀賞某些特定景觀需另購特定的景點票)這就導(dǎo)致了游客因為票價問題而放棄購票進入的現(xiàn)象。國家公園建立的最重要的目的和意義之一就是在保證自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性的前提下，提供科研、教育、游憩、參觀等功能[10]，而這種做法恰恰與國家公園的精神背道而馳。其次因為資金的預(yù)算和投資不足，地方可用資金就會少，導(dǎo)致聘用人員不足，尤其是科研型、技術(shù)型人員不足，專業(yè)型管理人員不足。這就使得國家公園的合理性保護與開發(fā)不能有效的進行，管理效率低下，科研進程緩慢，嚴重制約了國家公園的發(fā)展。其三，某些地方管理者為了追求更大的經(jīng)濟利益而對自然資源過度開發(fā)，嚴重違背了國家公園建設(shè)的最根本的目地。此為重中之重。

2.2.3 與相關(guān)利益者的關(guān)系難以協(xié)調(diào) 國家公園在規(guī)劃和建設(shè)的時候，面積相對于一般的其他性質(zhì)的公園面積都要大，在如此的大面積的規(guī)劃范圍內(nèi)，或多或少的，在國家公園建設(shè)范圍周邊甚至內(nèi)部，都有諸如耕地、農(nóng)林地、畜牧地和住宅地等用地規(guī)劃入國家公園建設(shè)范圍內(nèi)，從而影響固有居民的生活生產(chǎn)環(huán)境和經(jīng)濟利益，甚至在許多欠發(fā)達地區(qū)，在建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)，有游牧民族賴以生存的放牧地，如在三江源國家公園內(nèi)，存在著千百年來就以放牧為生的游牧民族，國家公園的建設(shè)，直接關(guān)系到其最根本的生活生產(chǎn)，不管是將其全部遷出，還是進行合理的補償，都是難點。所以在國家公園規(guī)劃建設(shè)時必須處理好國家公園與其相關(guān)利益者之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好其與利益關(guān)系者之間的平衡，解決國家公園內(nèi)的土地權(quán)屬問題。這對于更好的建設(shè)國家公園、更好的對珍惜自然資源進行合理的保護開發(fā)和管理都是極其重要的一點，甚至對地發(fā)展當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)和扶貧等工作都有巨大的幫助。

2.2.4 其他 當(dāng)然，在國家公園建設(shè)的道路上，有很多其他的問題，諸如專業(yè)技術(shù)的缺乏、地方對國家公園的誤解和不熱情、管理能力的缺乏等一系列問題。但筆者認為，以上提出的3點問題：上層建筑缺少有效的相關(guān)法律文件，資金投入不足，與相關(guān)利益者關(guān)系的調(diào)理乃是在國家公園建設(shè)道路上最急需解決的問題，也是最根本的幾點問題，甚至其他很多問題都是在以上筆者提出的問題中所慢慢延伸、惡化而來。解決好這幾點問題，也就解決了國家公園建設(shè)的核心問題。

3 建議及策略

3.1 建立健全國家公園法律體系

對于國家公園來說，一部完整的法律。一個健全的法律體系是一切行動的指南和保障。首先應(yīng)該積極推進國家對國家公園立法工作的進行，盡快擬定推出《國家公園法》，筆者認為在《國家公園法》中應(yīng)包括幾大核心內(nèi)容：規(guī)定國家公園直屬國家。(1)國家公園為何而建。(2)國家公園選定法則及其法律地位。(3)完善的國家公園管理法則。(4)國家公園內(nèi)的完全禁止性行為及處罰法則。(5)國家公園開發(fā)法則等核心內(nèi)容。其次擬定起草相關(guān)的授權(quán)法、專門法，規(guī)定相關(guān)部門職責(zé)，授權(quán)相關(guān)部門。專法專管，不可懈怠，不可逾越。

相關(guān)的立法工作可借鑒國際經(jīng)驗，如其他發(fā)達國家所頒布的《國家公園法》、《原生自然與風(fēng)景河流法》、《特許經(jīng)營法》等相關(guān)法律條文[11]，但不可照搬照抄，因為國與國不同，國家與國家的發(fā)展不同，國情不同。在國家公園的建設(shè)上原則相同，但細節(jié)不同。所以，借鑒發(fā)達國家的相關(guān)經(jīng)驗是必須的，但必須結(jié)合中國的國情，擬定屬于中國自己的、有中國特色的《國家公園法》及法律體系。

3.2 加大資金投入，確保資金合理使用，加強監(jiān)管

首先，中央財政投入少，預(yù)算不足，是資金不足的主要原因。解決這一問題，在中央方面，應(yīng)加大對國家公園的重視程度，增加每年對國家公園的預(yù)算和投資金額。但一定要注意適當(dāng)，即投入資金即可滿足國家公園管理及保護的需求，又不會產(chǎn)生過多剩余，以免導(dǎo)致過多的鋪張浪費等其他不良現(xiàn)象。其次，因為國家公園有大有小，內(nèi)容及現(xiàn)場各有不同。有的國家公園內(nèi)，生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定，不需要過多的人為干預(yù)，而有的國家公園內(nèi)，生態(tài)系統(tǒng)遭到一定量的破壞，需一定量的資金支持恢復(fù)生態(tài)，兩者所需資金支持顯現(xiàn)出明顯的差異性，故在中央撥款國家公園時，應(yīng)根據(jù)實地情況來定量資金的多少。最后，建議建立獎勵機制，根據(jù)各國家公園對生態(tài)和資源的保護能力及貢獻，進行獎勵補償。

其次，在地方對資金運用的不合理及監(jiān)管不透明也是導(dǎo)致資金不足的重要原因，根據(jù)中國風(fēng)景名勝區(qū)協(xié)會《國家公園風(fēng)景名勝門票及經(jīng)營收益情況問卷調(diào)查報告》指出，有60%以上的風(fēng)景名勝區(qū)，在報告中并未描述用于生態(tài)恢復(fù)、資源保護及管理方面的資金運作，也并未明確分類資金運作的具體內(nèi)容，大多只是籠統(tǒng)的標(biāo)注日常維護與管理消耗，這就使得中央投入的資金得不到有效的利用。對此，筆者建議在國家公園建設(shè)中，設(shè)立國家公園資金監(jiān)管局，由中央授權(quán)，負責(zé)資金流動的監(jiān)管，保證每一筆資金都能用在“刀刃上”。

最后，建議將國家公園管理局人員納入公務(wù)員范疇，由政府發(fā)放薪酬，減少此方面的國家公園資金消耗。

3.3 協(xié)調(diào)利益關(guān)系，健全生態(tài)補償機制

根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護法》(2014修訂)第三十一條規(guī)定：國家建立、健全生態(tài)保護補償制度，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實生態(tài)保護補償資金，確保其用于生態(tài)保護補償[12]。生態(tài)補償制度是處理保護與居民利益之間關(guān)系的有效手段，也是處理國家公園內(nèi)土地權(quán)屬關(guān)系的有效方法。但因為地方與地方之間的差異，在保證生態(tài)補償?shù)幕A(chǔ)上，補償?shù)木唧w做法要以當(dāng)?shù)貙嶋H情況來實施。

其次，因每個國家公園所處地域不同，地域與地域之間經(jīng)濟發(fā)展水平不同，故在補償金額方面不可同一而言。例如環(huán)首都國家公園及北京長城國家公園地處一線城市北京，考慮物價等方面的社會因素，在補償金額方面應(yīng)適當(dāng)高于其他偏遠地區(qū)。同樣，每年補助的金額也應(yīng)遵照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展按一定的補償制度進行增長。

4 結(jié)語

建立自然保護地作為保護自然最行之有效的方法，在世界各國迅速的推廣。國家公園及國家公園體系作為自然保護地的產(chǎn)物，是歷史發(fā)展的趨勢，也是歷史發(fā)展的必然。國家公園在中國的發(fā)展雖起步晚，但發(fā)展迅速，至今已建立起10個國家公園體制的試點，更多的國家公園也在建設(shè)之中。由于中國國土面積大，國情復(fù)雜，歷史土地權(quán)屬等多方面問題，在國家公園建設(shè)過程中，不可避免的會出現(xiàn)各種各樣的問題。筆者在參考大量文獻以及實地考察的基礎(chǔ)上，總結(jié)出目前中國國家公園建設(shè)當(dāng)中存在的上層法律文件的缺少，資金短缺，與相關(guān)利益者關(guān)系的調(diào)理這3點尤為突出的現(xiàn)狀難點，并結(jié)合實際情況，分析各個問題出現(xiàn)的原因并提出相對有效的解決方法，以期對國家公園的建設(shè)做出有益的借鑒。