我國核電站乏燃料基金動態情景分析

中國核科技信息與經濟研究院 劉群 張紅林 王茜

一方面，核電站乏燃料處理處置所需資金龐大，特別是后處理廠投資規模大、建設周期長、運行費用高；另一方面，乏燃料安全管理活動是一個長期過程，很可能持續到核電企業脫離其經營生產活動以后的很長時間。核電企業作為乏燃料產生者，有責任承擔乏燃料處理、貯存和廢物處置過程中所需的費用，這是乏燃料安全管理中普遍公認和采納的基本原則。因此，幾乎所有發展核電的國家都設立了專門的乏燃料管理資金，以滿足對乏燃料進行長期安全管理的經費需求。本文結合我國核電站乏燃料基金現行管理辦法、收支狀況及存在的主要問題，通過對調整征收起點和征收費用標準的動態情景模擬以及核電企業應對能力分析，從提升乏燃料基金管理水平、滿足乏燃料安全管理對資金需求的角度，提出相關措施建議。

我國核電站乏燃料基金背景與現狀

乏燃料基金的背景情況

我國核電站在設計文件和安全分析報告中都明確提出要對其產生的乏燃料進行后處理，并且也都計提或預留了部分費用，專門用于乏燃料運輸、貯存以及處理處置。2011 年前，已投運的大亞灣、嶺澳、秦山一期、秦山二期及秦山三期等核電站計提或預留費用的差異較大，有的簽訂了乏燃料管理合同，有的沒有簽訂合同，即使簽訂了合同，也缺少法律依據。

乏燃料基金的相關管理辦法

為了從國家層面理順和規范核電站乏燃料資金征收、使用等管理辦法，2010 年7 月，國家財政部、國家發展改革委和工信部聯合印發了《核電站乏燃料處理處置基金征收使用管理暫行辦法》（簡稱《暫行辦法》），確定了國家核電站乏燃料管理模式。《暫行辦法》中明確規定：乏燃料處理處置基金屬于政府性基金，納入中央財政預算管理；基金按照核電廠已投入商業運行五年以上壓水堆核電機組的實際上網銷售電量征收，征收標準為0.026 元/每千瓦時；基金的使用范圍包括乏燃料運輸、乏燃料離堆貯存、乏燃料后處理（含乏燃料后處理中試廠進行的商用核電站乏燃料后處理）、乏燃料后處理所產生的高放廢物的處理處置、乏燃料后處理廠的建設、運行、改造和退役、乏燃料處理處置的其他支出；并規定乏燃料處理處置基金年度預算，應優先安排乏燃料運輸、乏燃料離堆貯存、乏燃料后處理、高放廢物處理處置等支出，再安排乏燃料后處理廠建設、運行、改造和退役等相關支出。2014 年3 月，國防科工局印發了《核電站乏燃料處理處置基金項目管理辦法》（簡稱《項目管理辦法》），進一步明確了基金的使用范圍，基金項目的管理部門和主要職責，規定了基金項目的申報與審批，基金項目年度計劃及預算申報與審批流程，明確了項目組織實施、財務決算與項目驗收及項目財務管理，以及獎勵與處罰條款。

乏燃料基金的收支現狀

我國每年乏燃料基金收入可觀，但支出占比不高，收支失衡，特別是2018 年以前，乏燃料基金支出僅安排用于乏燃料運輸和離堆貯存。2018 年和2019 年，每年有近15 億元支出，用于乏燃料運輸、相關設施建設、運行、改造和退役等。截至2019 年底，累計支出約43 億元，結余約135 億元，總體支出比例不高。

乏燃料基金管理存在的主要問題

一是由于對基金使用范圍缺乏詳細說明，導致從事乏燃料安全管理的企業在基金使用上缺乏依據，不利于調動企業的積極性。

二是沒有建立基金保值增值機制，長期的靜態管理，基金的價值已受到通貨膨脹的侵蝕。按照《暫行辦法》的規定，乏燃料基金屬于政府性基金，納入中央財政預算管理。目前，由于沒有建立基金的保值增值機制，基金除了每年少量支出外，其余部分靜態保存在國家財政的專門賬戶中，基金的價值已受到通貨膨脹的侵蝕。即使按照3%的投資收益，對于上百億的基金，每年至少損失3 億元。

三是沒有建立基金動態調整機制，基金遠不能滿足建造800 噸后處理大廠對資金的需求。盡管在《暫行辦法》中規定了“國家財政部會同國家發展改革委、工業和信息化部、國家能源局、國防科工局等部門根據核電發展規模及乏燃料處理處置資金需求的變化，適時調整征收標準”，但一直沒有建立調整機制和具體實施辦法。

分別按現行辦法與調整征收標準，對基金進行預測

《暫行辦法》中提出了“根據核電發展規模及乏燃料處理處置資金需求的變化，適時調整征收標準”的規定。調整征收標準包括提前征收起點和提高每度上網電的征收費用兩種措施，每種措施可以采用不同的情景，如可以提前3 年征收，也可以提前5 年征收；可以按0.030 元/每千瓦時征收，也可以按0.034 元/每千瓦時征收。下面以情景1 作為基本情景，動態預測了三種情景下的基金規模及可用于建造800 噸后處理大廠的資金情況。

基金預測基于以下三個前提條件：一是預計800 噸后處理大廠將于2033 年投運。二是在基金支出上，按照基金項目初步規劃安排，主要涵蓋200 噸后處理示范工程運營和相應的乏燃料運輸、貯存等；800 噸后處理大廠建造和相應的乏燃料運輸、貯存等，以及貯存設施建造、相關科研等。其中，200噸示范工程運行支出為20 億元/年（2025 年開始）、運輸支出為2 億元/年，以及貯存設施建造與運行、后處理科研等按平均8 億元/年的支出計算，除上述支出外，基金中其余部分可用于800 噸后處理大廠的建造。三是2020 年～2030 年每年新開工8 臺百萬千瓦級核電機組，建造周期為5 年，2030 年核電運行裝機達到1.2 億千瓦。

情景1：按現行征收辦法，預測基金規模

依據《暫行辦法》，即從壓水堆核電機組運行第6 年開始征收，征收標準為0.026 元/度電。按照核電機組的容量因子0.85、發電上網率0.95 進行測算，2020 年～2032 年，基金收取總計1495 億元，可用于800 噸后處理大廠建造的基金累積為1207 億元（見表1）。

表1 按照現行征收辦法，2032 年前基金收取和可使用情況 （單位：億元）

一旦后處理大廠開工建造，后續剛性大額支出需求越來越大，按照目前實施的征收起點和征收標準，資金將出現較大缺口。

情景2：將征收起點提前到核電站開始投運，預測基金規模

如果按照老廠老辦法、新廠新辦法的原則，從2021 年開始，對新投運的壓水堆核電機組，自商業運行當年，按照上網電量開始繳納乏燃料基金，依據0.026 元/度電的征收標準，按照核電機組的容量因子0.85、發電上網率0.95 進行測算，2020 年～2032 年，基金收取總計2114 億元，可用于800 噸后處理大廠建造的基金累積為1826 億元（見表2）。

表2 征收起點提前到核電站投運，2032 年前基金收取和可使用情況 （單位：億元）

情景3：提高征收標準到0.30 元/度電，預測基金規模

如果保持從壓水堆核電站投運第6 年開始征收基金，從2021 年開始，將征收標準從0.026 元/每千瓦時提高到0.030 元/度電，按照核電機組的容量因子0.85、發電上網率0.95 進行測算，2020 年～2032 年，基金收取總計1696 億元，可用于800 噸后處理大廠建造的基金累積為1408 億元（見表3）。

表3 若征收標準上調到0.030 元/度電，2032 年前基金收取和可使用情況 （單位：億元）

表4 若征收標準上調到0.034 元/度電，2032 年前基金收取和可使用情況 （單位：億元）

情景4：提高征收標準到0.34 元/度電，預測基金規模

如果保持從壓水堆核電站投運第6 年開始征收基金，從2021 年開始，將征收標準從0.026 元/度電提高到0.034 元/度電，按照核電機組的容量因子0.85、發電上網率0.95 進行測算，2020 年～2032 年，基金收取總計1898 億元，可用于800噸后處理大廠建造的基金累積為1610 億元（見表4）。

小結

通過與現行征收辦法對比，可以看出，三種動態模擬情景都很大程度上提高了基金總額。如果按照建造800 噸后處理大廠總資金需求為1300 億元測算，三種情景都可以滿足大廠建造的總資金需求；如果建造總資金需求為1500 億元，則只有情景2 和情景4 可以滿足（見圖1）。目前，由于無法明確提出大廠建造的具體年度資金需求，可能出現個別年度資金不足的現象。

圖1 總需求與不同模擬情景下基金池資金比對圖

調整基金征收標準對市場競爭下核電企業的影響

電力市場競爭加劇，核電企業面臨巨大壓力

2013 年以前，我國對核電基本實行一廠一價，2013 年6 月15 日，國家發展改革委印發《關于完善核電上網電價機制有關問題的通知》（發改委價格【2013】1130 號），對2013 年1 月1 日后新建核電機組實行標桿上網電價政策，即0.43 元/每千瓦時。

2015 年11 月，國家發展改革委發布的《關于有序放開發電計劃的實施意見》指出，鼓勵核電參與市場價交易，導致核電交易價格普遍低于當地火電標桿電價。

2019 年10 月21 日，國家發展改革委出臺了《關于深化燃煤發電上網電價形成機制改革的指導意見》，受煤電價格改革的影響，預計核電市場化上網電價將繼續下降，核電企業將進一步面臨市場競爭的壓力。

調整基金征收標準對競爭下核電企業的影響

如果調整征收起點至核電機組開始投運，征收標準保持0.026 元/每千瓦時，若核電企業有1 臺百萬千瓦級核電機組開始投運，該企業在核電機組投運開始的第1 年到第5 年，相比未調整，每年需多繳納基金約2 億元。

如果保持壓水堆核電站運行第六年開始征收，從2021 年開始，將征收標準從0.026 元/每千瓦時分別提高到0.030 元/每千瓦時和0.034 元/每千瓦時，則各核電企業需要多繳納基金的數額見表5（以2019 年實際上網電量為例），從中可以看出，各核電企業需要多繳納基金的差異是很大的。我國核電企業處于不同的發展階段，大亞灣核電站已完成還貸，三門、海陽、昌江等核電站剛投入商運，以及上網電量和區域經濟發展水平等的不同，決定了核電企業盈利能力和應對競爭能力的巨大差異，這也是在調整基金征收標準時需要考慮的重要因素（見表5）。

表5 提高征收標準后各核電企業需多繳納基金數額 （萬元）

不同調整方式，對核電企業的影響不同

采取提前征收起點還是提高每度上網電的征收費用，對于具體核電企業的繳費負擔影響有很大不同。提前征收起點意味有新投運機組的核電企業繳費增多、對其他企業沒有影響；而提高每度上網電的征收費用，對核電企業影響較為平均。

措施建議

完善乏燃料基金管理規定，制定基金使用細則

在現行《暫行辦法》和《項目管理辦法》的基礎上，建議對其中的相關規定進一步細化，特別是基金的使用范圍，應明確基金是否涵蓋運輸、離堆貯存、后處理等環節中涉及到的具體操作費用支出，制定基金使用細則，為相關企業在乏燃料安全管理的資金來源與使用方面提供依據。

成立乏燃料基金管理委員會， 提高基金的管理效率和使用效率

組成包括國防科工局、國家能源局、國家財政部、核電企業等在內的乏燃料基金管理委員會，負責制定基金中長期使用規劃和年度計劃、建立并落實基金的保值增值和動態調整機制、委托專業投資公司負責乏燃料基金的保值增值并進行監管及定期評估、細化基金使用范圍、組織專家對基金項目經費進行評審和驗收、定期公布基金收支情況等，提高基金的管理效率和使用效率。

建立乏燃料基金保值增值機制， 避免通貨膨脹對基金的侵蝕

我國核電站乏燃料基金管理應借鑒國外經驗，通過《核電管理條件》《乏燃料管理條例》等，從國家法律法規層面明確建立乏燃料基金保值增值機制。在保障正常運行所需資金的前提下，對乏燃料基金這樣的財政專戶存量資金，可以采取定期存款、協議存款等方式，對定期存款的檔次進行長、短搭配，梯次定存，既可以保證資金的正常使用與流動，又可以做到資金定存效益最大化；也可以將乏燃料基金定向投資于收益穩定的國債；也可以選擇投資政信類信托產品，由于是政府向信托公司借錢用于修路、架橋、修水庫、建公園等基礎設施建設，其安全性和收益是有保障的。

落實 《暫行辦法》 中的動態調整機制， 從資金角度推動800 噸后處理大廠的建造

落實《暫行辦法》中提出的“根據核電發展規模及乏燃料處理處置資金需求的變化，適時調整征收標準”的規定。在充分調研分析核電企業承受能力的前提下，根據大廠建造的總資金需求和年度資金需求，通過測算，可適度提前基金征收起點或提高每度上網電的征收標準，并確定調整的實施年限，做到定期評估和動態調整，以滿足乏燃料安全管理、特別是800噸后處理大廠建造對資金的需求。