失地農民非農就業研究綜述

摘要：在我國城市化的深化過程中，對農民土地的征用使得涌現了大量的失地農民，針對農民失地后的謀生情況，我國學者進行了大量研究。本文主要主要綜述了學者們在實際調查中關于失地農民就業方面的研究成果，為了解失地農民就業方面的最近動態，文本選取的參考文獻為2014—2019年這6年期間發表的21篇文章。

1 研究背景

在我國城鎮化發展的深化過程中，城市擴張使得部分農民的土地被政府征收，出現了失地農民這一群體。土地自古以來都是農民賴以生存和發展的最根本生產生活資料，征地后農民失去了土地帶來的保障，而大多數農民沒有其他的技能，如何保障基本生活成為失地農民面臨的難題。

就業是民生之本，解決失地農民的就業問題是保障其生活的最根本途徑。黨的十九大報告指出“要健全農業社會化服務體系，促進一二三產業融合發展，支持和鼓勵農民就業創業，拓寬農民增加收入的渠道。”2019 年中央一號文件中也強調了解決農村勞動力轉移就業的重要性，積極落實就業政策，加強對失地農民的技能培訓等。在政策的指導下積極解決失地農民的就業問題是實現城鎮化高質量、高水平發展的重要途徑，本文主要對失地農民就業問題、影響因素和措施這三個方面進行綜述。

2 非農就業的現狀與問題

失地農民就業現狀總的來說不容樂觀，就業水平與質量偏低。學者在對沈陽市的調查中發現，調查對象中未就業和臨時就業的人數達到 27.5%，已就業人口中占不到8.0% 繼續從事農業生產。（徐佳澍，2016）在發達城市上海的調研中發現失地農民的就業政策沒有落實到全市范圍，就業問題仍存在。（繆成臣、董艾軒，2018）。失地農民再就業過程中存在諸如就業率低、難度大、信息渠道窄、就業層次與收入低、就業保障不健全及就業環境差等一系列問題。

2.1 就業率低，就業難度大

相關數據顯示，有80%以上的失地農民存在就業困難的問題，其中約50%的失地農民很希望自己能夠再就業。（郭小輝，2019）失地之前非農就業是農民的副業，他們從事的工作工資低，進城打工掙錢貼補家用，主要的經濟收入來自農業。失地后以前的副業無法維持家庭的生活，需要變換工作，但由于自身素質和勞動力市場對工作技能的要求，失地農民就業難度大。（劉健，2018）另外，目前征地過程不合理導致的失地農民越來越多，適齡勞動力占很大比重，但就業崗位有限，失業率居高不下（劉賢，2016）

2.2 就業渠道窄，信息獲取途徑少

農民主要的信息獲取途徑是熟人群體，政府組織的作用發揮得不充分。（石秀珠，2014）失地農民主要的就業渠道：一是自謀職業，主要是外出打工;二是政府安置，企業招工。但是在企業改革的過程中實行人員精簡，很多人再次成為失業者。（趙裕杰，2018）受地域、自身技能和素質等限制條件的影響，失地農民自謀職業的難度很大;招工安置帶有政策的傾向性，用人單位主要將他們安置到安保和后勤等對技能要求不高的輔助性的崗位。（郭小輝，2019）

2.3 就業層次與收入低

大多數進城農民從事如餐飲酒店、郵政快遞、制造業以及建筑等低端行業，這些行業的勞動強度比較大，技術含量低，替代性強。（張哲、王丹丹，2017）失地農民從事勞動密集型行業，主要是臟活、累活、體力活、高危活，是不受保護的邊緣職業和底層職業。（石秀珠，2014）用工單位過度使用失地農民的廉價勞動力，增加他們的勞動時間、過高要求勞務數量、同時削減薪酬待遇等等，導致農民的工資偏低。（賀鵬、張海鐘，2019）

2.4 就業保障不健全

用人單位存在拖欠、克扣工資，同工不同酬，節假日無償加班，不辦理社會保險，收取勞動者押金、培訓費，隨意辭退勞動者不支付補償金、不為工傷勞動者支付醫療補償等現象。（石秀珠，2014）用人單位追求利潤最大化，降低失地農民的工資、保險資金與福利待遇，失地農民本該享有的正當權益得不到保障，即使在就業過程中發生意外傷害，喪失再就業能力，所得的補償也很少，且基本上都是一次給付，后續出現的問題用人單位也不負責。（段艷芳，2015）

3 非農就業的影響因素

學者們主要從政策體制、社會以及個人三個方面闡述了影響失地農民非農就業的因素。在政策方面，主要涉及到我國城鄉二元體制的消極后果，失地農民就業安置和保障等相關政策的落實方面;在社會層面，主要分析了當前社會的總體就業形勢和服務;在個人方面，主要從個人的思想觀念，就業技能與素質進行分析。

3.1 政策層面

（1）體制方面。城鄉二元結構長期存在，戶籍、社會保障、勞動就業、教育、住房等一系列制度人為地阻隔了城鄉人口的平等、自由交流，進城農民為城市建設和發展做出貢獻的同時卻只能游離于城市邊緣。（石秀珠，2014）戶籍制度對失地農民非農就業造成了體制性的障礙，使得農村居民與城市居民在權利、待遇、身份、保障等方面存在較大差異，就業呈現出明顯的不公平性。農民在城市參保手續多、門檻高，同時無保、退保、斷保的問題嚴重。（和葉，2016）

（2）就業安置與保障方面。征收土地的過程中，政府僅僅從原則上界定就業安置，未制定具體的、可操作的方法，各部門缺乏解決問題的統一工作標準。“誰占地，誰負責”的安置原則沒有得到全面貫徹落實，政府只對失地農民給予了相關的征地補償，未對其進行就業安置，也未推出針對性的就業保障政策，未提供失地農民需要的就業指導和培訓機會。（王如玉，2018）通過對蘇州市的調研發現，雖然政府為失地農民提供了一部分福利性崗位，但總量不能滿足他們的就業需要;政府對勞動力市場缺少充分的了解，提供的培訓缺乏針對性。（李逸云、丁沁嫻，2017）政府組織的職業培訓中，很多培訓技術與就業崗位不匹配，培訓內容與大的就業環境不相符，一些政府組織對農民的培訓只是為了應付上級檢查。

3.2 社會層面

（1）社會總體就業形勢方面。隨著社會生產力和生產水平的不斷提升，產業結構調整使得勞動密集型企業向資本密集型、知識密集型企業轉型，呈現出供大于求的就業形勢，導致低端產業的工作所需勞動力大幅度減少。（李逸云、丁沁嫻，2017）現階段國內大型企業進入改革階段，爭相聘用年輕、有能力、高素質、高知識的創新型人才，失地農民完全沒有競爭資本。（馮海軍，2019）

（2）就業服務方面。農村地區在公共服務方面有待提升，缺乏針對失地農民的就業服務機構。現有的服務機構也只是提供職業指導和介紹服務，同時存在就業信息匱乏且不對稱等問題，難以滿足不同地域、不同年齡和不同文化層次農民的需要。一些政府通過多渠道組織開展就業培訓和就業安置，但培訓工作缺乏針對性。（和葉，2016）失地農民獲取就業信息的渠道主要通過熟人、朋友，信息的有效性和準確性難以保證，在就業過程中存在一定的盲目性。（楊斯捷，2017）

3.3 個體層面

（1）自身觀念方面。失地農民傾向于認為自己除了種植農業干不了別的，自己的思想觀念制約他們的改行以及自身的惰性使他們不能找到理想的工作。（王佃慧，2019）失地農民缺乏主觀能動性，缺少自主就業、創業意識，同時對就業的認知存在問題，想依賴政府來解決他們長期的生活問題。（毛愛華，2018）自身文化程度整體不高，適應生活發生變化的能力較差，安于現狀，對未來缺少規劃和打算。小農保守意識使失地農民更愿意享受當下的生活，對自我發展的要求也不高，不愿意繼續社會化。（楊斯捷，2017）

（2）就業技能與素質方面。由于非農就業能力與文化素質偏低，失地農民在謀求工作時缺乏優勢，無法適應專業技術要求較高的工作，不得不選擇工資低，門檻低，可替代性強的工作。（劉健，2018）失地農民在知識掌握程度、生活水平、素質技能、權利意識、法制觀念等層面落后于城市居民，沒有融入城市生活，城市居民本能的優越感會對其產生輕視的思想，以及失地農民自身不熟悉的城市生活，對就業崗位的了解會受到局限，加大與城市人群的就業差距。（余傳杰，2014）

4 促進失地農民非農就業的對策

結合以上的問題以及影響因素分析，學者們主要從政策、社會和個人三個方面提出相關對策。在政策層面，主要是對失地農民的安置補償和經濟方面的優待等;在社會層面，構建政府、學校、企業三位一體的聯動機制，為失地農民制定長期的就業培訓計劃，培訓適應于市場需要的技能，同時拓寬農民的就業渠道，構建就業信息共享平臺。在個人層面，包括改變農民陳舊的思想觀念，樹立正確的就業觀等。

4.1 政策層面

（1）補償政策。實行貨幣、住房、就業和社保安置等的優化配置，確定合理的安置方式，安置方式不僅要改善失地農民目前的生活狀況，同時還要兼顧可持續生計。（劉健，2018;賀鵬、張海鐘，2019）構建完善的失業補償機制。將失業補償納入到當前的失地農民安置內容中;補償的標準要保證失地農民當前的生活水平不低于被征地之前的平均生活水平;同時失業補償期限不少于城市失業人員領取失業保險的期限。（王如玉，2018）

（2）經濟政策。第一，發揮地區的優勢產業，結合歷史傳統、地理條件和勞動力特點等，因地制宜招商引資，就地為失地農民提供崗位。（劉健，2018）第二，促進失地農民積極創業，政府對創業者從政策和資金上給予支持，例如提供稅收優惠政策、擔保政策等;對在創業過程中遇到資金方面的問題，政府可以從稅收、金融等方面給予其扶持。一是金融機構要明確在失地農民創業中的責任，健全農村的政策性金融體系。二是農村信用社為失地農民的創業提供更多的金融服務，滿足失地農民對創業資金的需求。三是推動小額信貸機構的發展。對自主創業的失地農民提供一些優惠，例如在創業初期，在所得稅和營業稅等方面給予一些減免;對創業所需的場地、設備費用等給予一定的補償。（王如玉，2018）第三，針對勞動能力較弱的群體，政府可以提供一定比例的公益性崗位，這些崗位對非農技能要求不高，同時支付的工資帶有財政轉移支付色彩。（劉健，2018）第四，完善經濟補償制度，嚴格落實補償政策，按時、按質、按量進行資金補償。（毛愛華，2018）

（3）就業政策。政府為失地農民制定一系列就業惠民政策，例如對企業進行招用補貼、政府鼓勵企業在招工過程中，盡量多招收失地農民，對于招收一定數量農民工的企業，政府部門給予政策傾斜等，靈活調整失地農民社保基數和繳費比例、醫療保險和重大疾病醫療補助，適當提升醫保報銷比例，簡化申請流程等。（賀鵬、張海鐘，2019）。政府根據當地的實際需求，設立臨時工作崗位，形成崗位過渡機制，確保失地農民的基本生活。（毛愛華，2018）構建城鄉統一的就業市場，加快城鄉二元體制的改革，減少在就業過程中出現的戶籍歧視現象。（王如玉，2018）

4.2 社會層面

（1）就業培訓方面。建立政府、學校、企業三位一體的聯動機制，為失地農民制定長期的就業培訓計劃，充分發揮社區學校和社會培訓機構的優勢，建立技能與素質過硬的教師團隊，針對農民的不同需求提供培訓服務，完善就業信息的發布與跟蹤機制。（賀鵬、張海鐘，2019）就業培訓要結合重點項目、大型企業需求，開展訂單式的培訓，同時還要考慮培訓對象的意愿、愛好、年齡、性別等情況，提高培訓效率與培訓對象的參與積極性。就業技能培訓由勞動保障等相關部門牽頭，充分發揮專科院校、職業中學、技工學校等學校的優勢，開展多種渠道和形式的培訓，使失地農民實現從“體力型”逐步向“技能型”和“智能型”轉變，提高他們的自身素養和就業競爭力。（和葉，2016）根據失地農民的自身特點進行培訓，要具體問題具體分析，不能單純地把城鎮職工的培訓模式照搬過來。（郭小輝，2019）政府職能部門要與地方用工單位積極建立聯絡，對企業的崗位需求進行實時調查了解，對于不愿承擔社會責任的企業，實施相應的懲罰措施。（毛愛華，2018）

（2）就業渠道方面。將第三產業作為產業結構的重心，大力發展交通運輸、批發零售等服務行業;大力發展餐飲娛樂、家政服務、旅游度假等消費性服務行業，增加失地農民就業機會，吸納更多的失地農民到城市就業;同時在城鎮化過程中注重發揮本地區的資源優勢，充分利用當地區位、環境等優勢，發展特色產業、鄉鎮企業等。（和葉，2016）發展符合地區特點的中小型企業，在引進外資時，不僅要考慮投資方的投 資額、產值等指標，還要重點考慮其吸收就業人口情況。其次，引導地區產業結構調整，推動第三產業的大力發展，為失地農民創造符合他們就業的服務型工作崗位。（賈甜甜，2016）

4.3 個體層面

樹立正確、積極和可持續生計的就業觀，農民從內心接受“新市民”的角色。（劉健，2018）注重培養失地農民的學習能力和興趣，激發內在動力，使之有更高的個人追求。消除失地農民受城鄉二元結構影響所產生的自卑等消極心理，采用合理的方法實現對失地農民再就業的幫扶，改變農民好吃懶做的思想。（賀鵬、張海鐘，2019）讓失地農民認識到知識技能的重要性，通過培訓提高他們的能力，讓他們適應城市的生產和生活。同時增強失地農民的創業觀念，鼓勵能力較強的年輕人創業。（郭小輝，2019）

5 總結

處理好失地農民就業問題是保障城市化高質量、高水平的重要環節。在城市化過程中，農民職業轉移是市民化的必不可少的部分，通過認識了解失地農民在就業方面的主要問題，不斷完善促進失地農民非農就業的措施，提高就業質量和收入水平，改善農民的生活現狀，解決社會排斥問題、促進農民的城市融入等等，是為把我國建設成為現代化強國的必要部分。

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作者簡介：王紅燕（1995—），女，甘肅平涼人，天津師范大學社會學碩士研究生。

（作者單位：天津師范大學）