淺析監察留置措施存在的問題與對策

謝雨蓉

摘 要：2018年正式出臺的《監察法》賦予了監察委員會12項調查措施，留置是唯一一項限制被調查人人身自由的措施。當前《監察法》對留置措施的規定尚不完善，留置措施在實施過程中仍存在很多問題。隨著依法治國和反腐敗工作的推進，必須在總結經驗教訓的基礎上，在憲法的框架秩序下，加強對留置措施相關配套法律制度的完善，盡快實現其科學化、規范化和法治化。

關鍵詞：監察委員會;留置;反腐敗;職務犯罪

一、留置措施的由來和含義

監察留置語境下的“留置”是監察委員會行使調查權時采用的一種調查措施，帶有限制被留置人人身自由的性質。監察留置應運我國的反腐敗工作而生，縱觀我國的反腐歷程，留置與“兩規”有著不可分割的聯系。“兩規”又稱“雙規”，最早見于1990年《行政監察條例》第21條：“行政監察機關在檢查、調查中有權責令有關人員在規定的時間、地點就監察事項涉及的問題作出解釋和說明。”“兩規”是20世紀80年代末針對國內嚴峻的反腐敗斗爭形勢制定的強制性措施，十八大之后，法治化成為我國反腐敗工作的基本特征。習總書記在黨的十九大報告中明確指出：“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規措施”。這使得一直以來適法性飽受爭議的“兩規”措施納入法治軌道，成為“兩規”法治化的重要體現。

二、留置措施存在的主要問題

（一）留置措施的性質不明確

我國法律尚未對留置措施的法律性質作出明確界定。對于留置措施的定性，學界有不同觀點。“刑事司法說”認為，留置措施與刑訴法中的拘留、逮捕等強制措施類似，但這種觀點的問題在于，“凡有逮捕之實的，無論出自什么樣的名目，都視為憲法中的‘逮捕，有逮捕實質而不受憲法限定的程序約束，就有違憲之嫌”。[1]“行政說”認為，從權力來源來看，監委會的留置措施來自行政監察機關權力的轉隸;從權力實際運行的過程和性質看，監委會的職務違法與職務犯罪調查權能也更偏向于以往行政機關或黨紀監察部門對組織內部工作人員的調查，類似內部行為，在功能和實際運行效果方面具有行政屬性。[2]通說觀點認為，留置兼具刑事司法屬性與行政屬性，在嚴重違法違紀案件中具有行政屬性，在職務犯罪案件中，留置措施被予以了刑事規范，具有刑事屬性。也有觀點認為，監察機關不是司法機關，檢察機關行使的調查權不同于刑事偵查權，不能簡單套用司法機關的強制措施。留置措施化解了“兩規”合法性適用難題，將行政監察、檢察機關和紀委的權能進行整合，具備“三權合一”的復合屬性。[3]

（二）留置措施適用的條件不明確

根據《監察法》第二十二條規定，第一，留置的對象除了涉嫌職務犯罪的公職人員，還包括涉嫌嚴重違法的公職人員。但是何為“嚴重職務違法”，如何界定職務違法已經達到可以采取留置措施的程度，不論是在法律條文中還是監察體制改革試點中目前都沒有明確的依據，大大增加了實踐中監察工作人員的工作難度。第二，“涉及案情重大、復雜”的規定過于籠統、抽象，不具有可操作性，在實踐中難以把握和執行，容易造成留置措施的濫用。第三，對于非監察對象，以行賄受案件中的行賄人為例，是否能夠對其實施留置爭議較大。在行賄類對向型職務犯罪案件中，行賄人大多都是非公職人員，依《監察法》不在監察的對象之列。但是在實踐中，此類對向型職務犯罪隱秘性較強，不易發現，取證困難。而行賄行為與受賄行為聯系緊密，僅對涉嫌受賄的公職人員采取留置措施很難查清案件，揭示和懲戒犯罪。

（三）留置措施缺乏有效的監督機制

在外部監督上，人大在產生、監督監委會的同時，反過來還要受到監委會的監督。基于這樣的關系，人大能否對監委會切實發揮監督作用受到質疑。此外，向人大匯報工作的方式在很大程度上依賴監委會自身的主動性和自覺性，目前《監察法》對這一問題的規定簡單、籠統，難以起到有效的監督作用。在內部監督上，《監察法》第五十五條雖然做出了“監察機關通過設立內部專門的監督機構等方式，加強對監察人員執行職務和遵守法律情況的監督”的規定，但是對內部監督機構的具體職責和運行程序卻沒有詳細的規定。因此，監察委員會在采取留置措施時，內部監督機構應該如何發揮監督職能以保障留置措施的規范實施，目前仍然缺少準確、統一的適用規則，難以達到理想的監督效果監督效果。

（四）對被留置人的權利保護和救濟不力

留置措施實施的規范性影響后續刑事訴訟的公正性。留置作為一種約束人身自由的調查措施，很有可能因不規范使用或者濫用而影響被留置人的合法權利。目前《監察法》對于被留置人權利保護及救濟方式不夠完善。第一，《監察法》未指明在采取留置措施前，被調查人是否享有陳述、申辯的權利。第二，《監察法》第60條規定的被留置人及其親屬的申訴權，適用的情形僅限于超期羈押，申訴救濟的對象僅局限于監察系統內部，并未設置司法救濟等其他途徑，難以保障當被留置人合法權利受到侵害時能夠及時獲得救濟。

三、留置措施的完善對策

（一）明確留置措施的法律性質

監察委員會是獨立于行政機關、司法機關獨立行使監察權的專門機關，留置措施作為它行使調查權時采取的一項特有措施，其法律性質不能簡單的定位于其他任何機關的權力性質。留置措施的實施必然導致被調查人在一段時間內與其正常社會關系的斷絕，必須認識到其具有限制人身自由的嚴厲性。厘清監察留置與行政留置、刑事強制措施、“兩規”之間的區別與聯系，通過立法的方式明確留置措施的法律性質，界定權力邊界，規范權力的運行，從而破解當下理論爭議和實踐困惑的雙重困境，是監察體制改革的當務之急。

（二）明確留置措施的適用條件

第一，立法應當改變當前“嚴重職務違法”、“涉及案情重大、復雜”等籠統、抽象的表達，進一步明確留置措施適用的具體情形，可以參照《刑事訴訟法》有關逮捕、拘留的條文規定加以列舉，排除不宜適用留置措施的例外情況，以防止權力的適用范圍被恣意擴大。應否適用留置，不僅要充分考慮反腐敗的需要，同時更要全面考慮反腐敗以不損害“尊重生命、人道主義”等價值為必要。