新時期合肥市土地儲備規劃編制方法與思考

司惠超

(合肥市規劃設計研究院，安徽 合肥 230041)

0 引 言

自改革開放以來，我國經濟社會發展日新月異，城鎮化水平快速提高，這期間，我國城鎮化率自1978年的17.92%增長為2018年的59.58%，尤其是1998年我國城鎮化率達到30.40%、進入城鎮化中期發展階段之后，城市建設速度更是突飛猛進?？焖俪擎偦瘎荼貛沓擎偨ㄔO用地大規模擴張，大量建設用地需要通過土地市場上市交易。為規范土地市場交易，土地儲備制度應運而生，土地儲備制度在規范土地市場運行，加強土地市場調控，促進城市有效經營管理和合理引導城市空間布局方面發揮了重要作用。2017年10月，中共十九大提出“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”。我國的城鎮建設在經歷了城鎮化中期前半段的高速發展之后，當前正逐步向城鎮化中期后半段的高質量發展轉變。

在經濟社會進入轉型期的檔口，2018年1月，國土資源部、財政部、中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會聯合發布新修訂的《土地儲備管理辦法》，針對新時期特點，旨在進一步規范土地儲備管理，增強政府對城鄉統一建設用地市場的調控和保障能力，促進土地資源的高效配置和合理利用。

1 合肥市土地儲備情況

近20年來，合肥市順應我國城鎮化快速發展趨勢，城鎮化水平快速提高，城市建設用地規模不斷擴大、城市空間不斷擴張(圖1)。為有效應對城市快速發展，規范土地交易市場，調控建設用地供應，2000年11月，合肥市成立土地儲備交易中心。

圖1 1998年、2008年、2018年合肥市區遙感影像

近年來，合肥市本級土地出讓面積不斷增加，土地出讓收入持續增長，受2016年房地產市場大幅波動影響，2016年合肥市本級土地出讓收入大幅攀升；合肥市土地儲備不僅在規范土地市場方面發揮了重要作用，同時也為合肥市大建設提供了用地和資金保障，土地儲備制度已然成為地方政府經營城市的重要抓手。

近年來，合肥市土地出讓收入在財政收入中的占比不斷提高，占比系數超過0.5，高于全國平均水平，這也反映出合肥市土地財政現象較明顯，土地出讓收入已然成為政府財政收入的重要來源(圖2、圖3)。

圖2 合肥市本級歷年土地出讓面積與土地出讓收入

圖3 合肥市本級歷年土地出讓收入與地方財政收入占比

2 合肥市土地儲備規劃編制方法與思考

合肥是國家節約集約用地唯一的試點市，擔負著節約集約用地的重要使命，在合肥市從外延擴張向內涵提升轉變的重要時期，更應充分挖掘存量土地資源潛力，提高用地集約節約水平，進一步優化城市空間格局，提升城市功能品質。

2.1 土地儲備規劃思維變化

規劃對象更加注重公共資源配給。土地儲備規劃對象通常包括兩類用地和兩種狀態，兩類土地分別為經營性土地(居住、商業等)和非經營性土地(公服設施、公用設施等)，兩種狀態分別為存量用地和增量用地。面對新形勢、新訴求，土地儲備規劃應注重公共資源配給，從以往的重效益向當前的重責任轉變，因此，本輪規劃對象統籌兼顧經營性用地與非經營性用地儲備。

規劃范圍對應管理事權范圍。合肥市土地儲備規劃范圍主要為合肥市土地儲備中心事權范圍，包括合肥市區和巢湖經濟開發區，實現合肥市區范圍全覆蓋。其中合肥市區包括廬陽區、蜀山區、包河區、瑤海區、經開區、高新區、新站區、空港片區，總面積1 126 km2；巢湖經濟開發區總面積35 km2。

2.2 土地儲備規劃核心內容

土地儲備核心內容重點包括摸家底、落空間和定時序三部分。

2.2.1 摸家底

框定土地儲備潛力摸排范圍為“兩規”疊合規劃城市建設用地范圍。依據2018年新修訂的《土地儲備管理辦法》要求，儲備土地必須符合土地利用總體規劃和城鄉規劃。因此，本次土地儲備的實際范圍是同時符合合肥市城市總體規劃和合肥市土地利用總體規劃，兩規疊合形成的規劃建設用地范圍。

明晰潛力摸排類型，摸清結存用地、可改造用地和可拓展用地的可利用總量與用地結構。土地儲備潛力摸排主要是兩方面，一是摸清結存土地規模，即已收儲入庫尚未出庫供應的土地；二是摸清可利用土地規模，即可新增收儲的用地空間，包括可改造用地和可拓展用地，涉及到棚戶區、城中村、危舊小區等改造用地、低效產業用地、規劃性質轉變用地、軌道站點周邊用地、規劃待建設用地等重點類型，同時區分可利用土地中的經營性用地和非經營性用地，達到摸清家底、框定總量的目的(圖4)。

圖4 土地儲備潛力摸排類型

根據摸排結果，合肥市土儲中心已入庫結存用地約3.0萬畝(1畝≈666.7 m2)，其中可供經營性用地約為1.4億畝，占比僅47%，存在結存多可供少的情況，主要是大量用地收儲之后規劃用途為非經營性用地。合肥市區可利用土地潛力為28.1萬畝，其中可改造用地共7.5萬畝，可拓展用地共20.6萬畝?？筛脑煊玫刂?，經營性用地2.9萬畝，非經營性用地4.6萬畝；可拓展用地中，經營性用地10.5萬畝，非經營性用地10.1萬畝。

2.2.2 落空間

因區施策，差異化引導，體現規劃的戰略引導與統籌管控。合肥市區土地開發策略由老城區向外圍新區整體呈“提質-融合-擴張”的圈層式分布。老城區及合肥繞城高速以內的土地開發利用策略以提質增效和更新改造為主，具體分區包括廬陽區、蜀山區、包河區和瑤海區；外圍新區的土地開發利用策略以完善配套和有序擴張為主，具體分區包括西部新城、濱湖新區和新站區；中間尚未完全建設區域的土地開發利用策略以轉型升級、創新發展和產城融合為主，具體分區包括高新區、經開區、包河經開區、廬陽經開區、空港示范區和巢湖經開區。

重點優先，應儲盡儲，為城市發展建設提供用地保障與調控空間。綜合考慮多種影響因子對土地收儲潛力的影響，評價出重點收儲的區域。將影響土地儲備潛力的因子分為增強因子和消減因子，其中增強因子主要是能夠提升土地價值和提高土地更新改造效率的因素，包括合肥市重點戰略區域、軌道交通站點、人口分布趨勢、低效利用土地、結存土地和可利用土地。消減因子主要是限制土地開發利用的因素，包括生態網絡格局和文物保護紫線。將兩類影響因子通過GIS疊加分析，生成土地收儲潛力圖(圖5)。從圖5中可以看出，合肥市近期土地收儲潛力較高的區域有老城區內軌道沿線區域、高新區蜀西湖片區、西部新城、東部新中心、包河區淝河鎮、濱湖新區南部等重點區域。

圖5 合肥市土地收儲潛力評價圖

根據潛力評價的結果，結合合肥市現狀已建成區范圍，確定中心城區的收儲策略以挖掘存量為主，結合軌道站點和重要片區點狀收儲；外圍新區的收儲策略以激活增量為主，結合區域中心和重大項目，成片收儲。

土地儲備總體布局，遵從生態優先、公益優先的布局理念(圖6)。優先保障2.2萬畝公園綠地，與城市綠地系統和生態網絡規劃相銜接，保護生態本底，堅守底線；銜接合肥市城市公共服務設施、市政基礎設施專項規劃，重點保障3.9萬畝公共服務設施用地和0.5萬畝市政基礎設施用地，完善配置和民生工程，支撐空間建設發展(圖7)。充分保障8.1萬畝產業用地，為實現全國重要的現代制造業基地、綜合性國家科學中心的目標定位提供空間載體和創新平臺。有序供應13.4萬畝經營性用地，保障城市空間的有序拓展，為城市的開發建設和基礎設施建設提供資金保障。

圖6 土地儲備總體布局圖

圖7 土地儲備重點區塊劃定圖

2.2.3 定時序

土地儲備規模預測按照“以需定供、以供定儲”的思路，通過對用地需求規模預測來判斷用地供應規模，結合土地儲備與土地出讓系數來確定每年合理的土地儲備規模。用地需求規模預測通過建設用地分類需求預測法和多元線性回歸法兩種方法進行綜合預測。

建設用地分類需求預測法主要通過居住、商業用地需求預測總經營性用地需求。合肥歷年土地出讓類型主要以居住、商業用地為主，居住用地需求規模等于人均居住面積乘以城鎮人口增加規模，除以容積率；商業用地需求規模通過建立商業用地累計出讓規模與第三產業產值的回歸模型進行預測。

多元線性回歸法預測主要通過人口、經濟、社會投資等密切相關因素的多元線性回歸方法預測總用地需求。選取城鎮戶籍人口、城市固定資產投資、房地產建設投資及國內生產總值等相關程度較高的要素，建立多元線性回歸方程，對城市建設用地需求規模進行預測。

為加強土地供應調控力度，計劃供應規模應大于需求規模，需求規模與計劃供應規模按0.75～0.85系數計算，則未來三年計劃供應經營性用地規模區間值為每年9 000～11 000畝。結合土地儲備與出讓系數，2018年土地收儲規模約為10 000～11 600畝，2019年土地收儲規模為10 800～12 400畝，2020年土地收儲規模為11 200～13 200畝。

2.3 土地儲備規劃重點關注與思考

保障生態網絡安全,堅守歷史文保紫線。充分落實生態文明建設要求，以合肥市生態網絡規劃和綠地系統規劃為依據，嚴格保護生態廊道、生態斑塊、濱水綠帶、防護廊道等，保障生態安全和基本生態空間不被侵占，構建理想空間格局。堅守文保紫線，計劃收儲地塊,避免和紫線范圍沖突，嚴格保護城市歷史文化空間。

尊重城市發展規律,合理引導人口聚集。合理判斷人口、產業分布趨勢，建設用地有序增長，圈層式擴張，新增工業用地主要向三大開發區集中，城市空間格局初步形成?；诎俣葻崃D的大數據，以現狀人口空間分布為基礎，合成現狀人口熱力圖，結合近幾年合肥市各區的房價變動情況與商品房出讓計劃，作為新增人口空間流向的參考依據，以相關規劃空間結構為支撐，校對調整，模擬至2020年人口分布態勢，從而為人口集聚區做出研判，為判斷儲備重點區域奠定基礎，保障精準收儲。

優化城市空間結構，推動重點戰略平臺建設。在“雙心、兩扇、兩翼、五組團”城市總體空間格局的引導下，合肥近期將重點推進濱湖科學城、東部新中心、國家科學中心、濱湖卓越城、少荃湖片區(北航科學城)、空港國際小鎮、駱崗機場片區等重點戰略片區的建設發展，為加快建設國家級濱湖新區和環巢湖科創走廊等城市目標和重要名片區奠定基礎。這些重點戰略片區，作為本次規劃中優先儲備和超前儲備的重點區域。

加快三舊改造，挖潛低效用地，盤活土地資源。梳理落實城市危舊房、棚戶區(城中村)改造計劃與安排，促進城市更新，整合土地資源，推動土地資源集約高效利用，支撐城市民生保障和配套設施建設的需要，提升生活品質與環境；對各區尤其是國家級、省級各開發區內的低效產業用地進行梳理，挖掘釋放低效用地，分別采取“功能修補、退二進三、退二優二”等措施。

合理確定儲備系數，增強政府調控力度。合肥市歷年土地收儲與出讓系數平均約為1.61，綜合比較北京、上海、廣州等先發地區和武漢、杭州等相似類型城市土地收儲與出讓系數，結合合肥近期加大房價調控的實際情況，在合肥市往年土地收儲與出讓平均系數的基礎上，按照年均增加8%～10%的水平對近三年土地儲備與出讓系數進行調整，2018-2020年合肥市區土地收儲與出讓系數穩定在1.7～1.9，增加儲備系數，適度提高合肥市土地收儲規模，能夠增強土地儲備市場應對各種風險的彈性調控空間，促進土地市場持續穩定發展。

3 結束語

編制土地儲備規劃，摸清家底，明確儲備土地的總量規模、區域分布、結構類型、分期儲備重點等，正是在新形勢下適應需要而開展的一項規劃和土地管理的基礎性工作，其根本的目的是更合理地利用土地，發揮土地的最佳效益，有效地保證城市規劃的實施，優化城市土地利用結構，實現城市的可持續發展。

合肥市在快速發展過程中，充分發揮了規劃引領作用，在上輪合肥市土地儲備規劃發揮積極作用的基礎上，針對新形勢下的新要求，通過編制新一輪土地儲備規劃來積極應對土地儲備面臨的新變化和新訴求，為生態文明建設大背景下的城市空間格局優化和城市從高速發展向高質量發展轉變提供了重要規劃支撐。