“三位一體”防汛搶險體系研究

孔 猛

(廣西水利電力勘測設計研究院，南寧 530023)

0 引 言

洪澇災害具有頻發性、連續性、周期性、季節性、區域性、災情嚴重等特點，水災的社會屬性與自然屬性往往處于交互影響的狀態[1],受氣候影響以及現階段技術水平限制，洪澇災害無法避免，人們尚未找到完全控制洪水而不發生災害的有效手段。頻發多發并發的洪澇災害給人民群眾的生命財產造成了嚴重的損失[2]，隨著我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，防災減災也隨之更加重要，面臨可能出現的災情，寧可備而無汛，不可汛而無備[3]，因此災害發生后的搶險救援成為減少洪澇災害損失的重要手段,防洪搶險是關系人民生命財產安全、關系社會穩定與可持續發展的重要工作[4]。

建立以物資儲備和搶險救援為基礎的防汛搶險體系符合防洪法和突發事件應對法等有關法律法規的規定?！吨腥A人民共和國防洪法》第四十五條規定：“在緊急防汛期，防汛指揮機構根據防汛抗洪的需要，有權在其管轄范圍內調用物資、設備和交通運輸工具和人力，決定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障礙物和其他必要的緊急措施?！薄吨腥A人民共和國突發事件應對法》第二十六條規定：“縣級以上人民政府應當整合應急資源，建立或者確定綜合性應急救援隊伍。人民政府有關部門可以根據實際需要設立專業應急救援隊伍”。第三十二條規定：“國家建立健全應急物資儲備保障制度，完善重要應急物資的監管、生產、儲備、調撥和緊急配送體系?！薄吨腥A人民共和國防汛條例》第二十一條規定：“各級防汛指揮部應當儲備一定數量的防汛搶險物資，由商業、供銷、物資部門代儲的，可以支付適當的保管費。受洪水威脅的單位和群眾應當儲備一定的防汛搶險物料。”

目前，國內學者對防汛搶險開展了一些研究，主要集中在防汛搶險的某一方面，如防汛搶險技術應用、防汛物資儲備模型、物資調用模型、物資儲備量計算等方面，對防汛搶險體系的系統構建研究較少，帥移海[5]提出了基于效能原則的防汛應急搶險體系構建，張中順[6]結合浙江省防汛搶險隊伍建設實踐，提出了水利專業防汛搶險隊伍建設的建議。

1 “三位一體”防汛搶險體系構建

1.1 基本組成要素

本文所稱防汛搶險體系為非工程防汛搶險體系。防汛物資、防汛工程和防汛人力并稱為防汛應急的三大要素[7]。防汛搶險需要物資和搶險人員，防汛搶險物資是指在防汛搶險中所需要的工具、設備與設施等各種物資，是搶險工作的物質基礎和重要保證[8]。防汛搶險物資同時需要布局合理、面積合適的倉庫進行存儲，并需要一定的管理制度進行管理，需要儲備一定的資金對物資進行采購、更新。防汛人力主要指搶險人員，通過組建搶險隊進行搶險，是防汛搶險的重要人力基礎，需要明確其組織結構和管理體制。防汛搶險任務艱巨、責任重大，需要的物資以及搶險人員一定要達到快速、機動、應急、召之即來、來之能戰的要求，必須具備較強的搶險能力。搶險能力主要體現在物資儲備充足，資金完備，倉庫布置合理，管理規范，搶險隊具備較強的專業性、機動性和靈活性。因此，防汛搶險體系的基本組成要素為人(搶險人員)、財(資金儲備)、物(物資儲備)。

就目前全國各省份的防汛搶險實踐來看，現有防汛搶險體系主要為物資儲備倉庫根據定額足額儲備搶險物資，搶險隊利用搶險物資進行應急搶險的二元搶險體系結構。對防汛搶險基本組成要素中的財，往往忽略其可作為資金儲備，撬動社會搶險力量對現有二元搶險體系進行有益補充。

1.2 體系構建

圍繞防汛搶險體系的人(搶險人員)、財(資金儲備)、物(物資儲備)基本組成要素，按照防汛搶險組織單元，確定防汛搶險基本組成要素的載體，即搶險人員的載體為搶險隊，搶險物資的載體為儲備倉庫，資金儲備則可作為紐帶通過購買服務，委托儲備等方式，將社會搶險力量補充到現行的二元搶險體系結構中，形成“三位一體”防汛搶險體系結構。因此，“三位一體”防汛搶險體系由搶險隊、倉庫集合和社會搶險力量集合三部分構成，搶險隊是整個體系的樞紐，通過收集信息、發送指令，制定經濟可行的物資儲備方案和物資調用方案進行搶險；倉庫集合由搶險隊覆蓋轄區范圍內所有物資倉庫組成，向搶險隊提供搶險物資和設備；社會搶險力量集合由搶險隊覆蓋轄區范圍內所有防汛搶險物資供應商，委托儲備企業以及社會搶險隊等社會搶險力量組成，供應商主要向物資倉庫提供儲備的物資，委托儲備企業、社會搶險隊則由搶險隊利用資金儲備通過購買服務形式獲得，為防汛搶險的重要補充力量。三者相互依存、相互支持，其中搶險隊、物資倉庫作為防汛搶險部門的兩個固定實體，是防汛搶險的基礎保證，同時利用儲備的資金，通過購買服務，充分發揮社會力量從種類和數量提高儲備物資的多樣性，從專業特長、就近機動等方面提高搶險隊的效率，因此資金儲備是固定搶險實體的有益補充，由此建立的“三位一體”防汛搶險體系即有基礎保證又可根據需要靈活補充，形成了穩固的防汛搶險體系。結構如圖1所示?！叭灰惑w”防汛搶險體系核心思想是協同儲備、協同供應與協同搶險，由多個防汛搶險物資供應商協同向多個物資倉庫供應防汛搶險物資進行儲備，多個委托儲備企業組成防汛搶險隊的潛在物資供應商[9]，多個社會搶險隊與防汛搶險隊組成潛在的協同搶險隊伍，以總儲備成本(包括倉庫儲備和社會儲備)和總運輸成本之和最小為優化目標，確定協同儲備和協同供應的物資量以及動用的社會搶險隊伍數量。

圖1 “三位一體”防汛搶險體系結構圖Fig.1 Structure diagram of trinity flood prevention and rescue system

1.3 運行流程

“三位一體”防汛搶險體系運行流程主要依托其工作要素之間的信息流和物資流，主要工作要素由以下7項組成：

(1)物資定額測算。物資定額測算是防汛物資籌措和儲備的基礎，可依據水利部《防汛物資儲備定額編制規程》[10]的規定以及歷年物資儲備量和已有物資等信息綜合確定。

(2)物資籌措。由防汛搶險部門按年度計劃，向具有生產許可證，信譽良好，質量可靠的廠商采購防汛搶險物資。其中使用財政性資金采購防汛抗旱物資，應當編報政府采購預算，并按《政府采購法》規定的采購方式進行采購。

(3)物資儲備和更新。物資儲備的數量和品種應根據當地可能發生的災情、險情和有關定額的規定確定，并對防汛搶險物資實行即用即補制度[11]進行更新。合理的物資儲備形式和數量可以縮短救災工作時間，減少采購和運輸，降低成本。

(4)物資準備。當洪澇災害發生后，或防洪工程出現險情后，在了解險情情況和分析原因后，針對性的采取搶險措施，及時準備搶險所需要的物資。

(5)物資調用。綜合考慮行政區劃、河流水系分布特點以及防洪重要性，并考慮在交通條件下物資調運的時效性，實現物資的快速調度和運輸。

(6)防汛隊伍管理。加強防汛隊伍管理，從專業性、機動性和靈活性方面，提高防汛隊伍的應急反應能力。

(7)社會搶險力量管理。防汛搶險機構對轄區內可調用的搶險隊伍、搶險機具、運輸工具、搶險物料、救生器材等搶險救災物資和設備以及施工隊伍資源，建立登記預備制度，通過事前簽訂具有法律效力的協議，對社會搶險力量進行統一集中管理，確保關鍵時刻隨時調用人力、物力、設備等投入防汛搶險。

綜合以上“三位一體”防汛搶險體系結構7項工作要素的特點以及在防汛搶險體系中的作用，通過分析相關要素之間的關系，以高效、流暢運行為原則，梳理出“三位一體”防汛搶險體系的運行流程圖，如圖2所示。

圖2 “三位一體”防汛搶險體系的運行流程圖Fig.2 Operation flow chart of trinity flood prevention and rescue system

2 搶險體系規模論證

2.1 區域布局

以省(自治區、直轄市)或流域為單位，根據河流水系、水利工程分布情況，先期多對一布局，即多個物資儲備倉庫，對應一支搶險隊并輔以社會搶險力量形成點面結合的防汛搶險體系；遠期防汛搶險體系完全建立后，一對一布局，即一個物資儲備倉庫對應一個搶險隊，輔以社會搶險力量，屬地化管理，形成布局合理的區域防汛搶險體系。

做好三位一體防汛搶險體系的“兩個實體布局”，倉庫的布局應能滿足搶險的時間要求，實現物資的快速調度和運輸，要綜合考慮行政區劃、河流水系分布特點以及防洪重要性和洪澇災害易發情況，并考慮在交通條件下物資調運的時效性，以縮短和方便各地防汛搶險的物資調運距離為目的，分析制定防汛物資儲備倉庫的區域布局。機動搶險隊伍的覆蓋范圍不應太大，要發揮機動搶險隊的應急、機動、快速性，應在3小時交通圈內。

2.2 物資倉庫規模論證

2.2.1 物資儲備形式選擇

根據防汛物資的專業性以及可購買性，可將防汛物資分為兩類，一類為專用工具料物，即專業性強、社會上不易購置的物資，如：專用工具、器具、石料、麻繩等；另一類為通用物資，市場上比較豐富，隨時可以購買和易于組織生產的物資，如：袋類、電池、照明燈具、軟料等，具體物資分類見表1。根據兩類物資屬性確定相應的儲備方式，對專用類物資實行實物儲備，按照防御大洪水的標準制定合理的儲備定額，按計劃足額儲備，根據物資對搶險的作用，對一般防汛物資和救生器材、通訊設備、防護設備、照明設備等滿足人員救援和物資轉移的物資設備則由防汛搶險隊集中儲備，而對于大型機械設備、堵水設備等工程搶險設備則采用定向儲備，由指定的社會搶險隊伍進行儲備。對通用類物資只儲備應急部分，其他實行招標式協議儲備(即社會儲備)，由防汛搶險隊與經銷商或租賃商簽訂協議，在規定時間內提供相應的防汛物資，由國庫設立防汛物資儲備專門賬號儲備一定的資金，使用后按照既定約定付款。

2.2.2 防汛搶險物資儲備數量測算

2.2.2.1 測算模型

防汛搶險物資儲備數量測算模型主要針對二類通用物資，按照儲存成本最小原則，在滿足搶險要求下，合理確定倉庫實物儲備和社會儲備的比例。其中總儲備需求數量為Y，依據水利部《防汛物資儲備定額編制規程》[10](SL298-2004)的有關規定，根據倉庫所轄范圍內的堤防、海堤、水庫大壩、涵閘等工程分布情況，分析各類工程防汛物資測算所需關鍵參數，計算轄區范圍內所需防汛物資儲備數量[12]；倉庫實物儲備數量為Y1，倉庫實物儲備單位成本為C1，社會儲備數量為Y2，社會儲備協議單位成本為C2，倉庫實物儲備數量占總儲備數量的比例為α；通常情況下，社會儲備通過協議企業進行儲備，社會儲備成本低于倉庫實物儲備成本，由于協議企業要實現盈利，防汛搶險機構對社會儲備的管理存在各種限制，社會儲備存在一定的風險，需要對社會儲備給予一定的補貼來降低風險，X為政府對社會儲備的補貼額，由固定補貼A和可變補貼B組成，可變補貼由單位社會儲備補貼β決定，為α的線性函數，隨著社會儲備量的增加相應增加，可表示為β=k(1-α)，k為全部社會儲備情況下的物資儲備單位成本，可由社會儲備企業根據成本以及企業盈利水平進行測算。一般情況下，k>C1>C2。防汛搶險物資儲備數量測算模型以防汛搶險物資總儲備成本C最小為目標函數，通過建立儲備成本與儲備數量之間的關系函數，尋求α的最優值，確定倉庫實物儲備和社會儲備的合理比例。具體測算模型為：

表1 防汛搶險物資分類儲備目錄Tab.1 Classified storage catalogue of flood prevention and rescue materials

(1)

以上測算模型是在社會儲備物資到位時間滿足防洪搶險的時間要求為假設前提的，求得α的最優值為1-(C1-C2)/(2k)。

2.2.2.2 算例分析

以珠江流域西江水系的G市的袋類物資儲備為例進行計算分析。根據G市現有的河堤、水庫和水閘等水利工程數量、工程規模按照《防汛物資儲備定額編制規程》[10]測算其總的袋類需求數量為117.7萬條，袋類物資屬于通用物資，可由社會儲備和倉庫實物儲備滿足防汛搶險的物資需求，根據調查的倉儲單價、社會協議儲備單價以及全部社會儲備單價計算得α=0.812 5，即倉庫實物儲備數量占總儲備數量的81.25%，總儲備成本最低。具體計算數據見表2。

2.2.3 物資儲備倉庫建設規模論證

按照測算的區域范圍需倉庫實物儲備的各類防汛物資數量，按照常用物資占地標準估算庫房的建設面積。此外，除了物資存放需要的基本倉儲面積外，為了保證倉庫的正常運作和滿足倉管人員的工作、生活需要，倉庫需設置管理房，管理房設置收發貨業務用房、管理用房、會議室、值班休息用房、設備機房、監控機房等。防汛物資儲備倉庫的選址需綜合考慮洪水以及旱災險情、交通條件、用地條件，并應與城市總體規劃相適應，涉及多部門、多行業，需綜合調研并征求多方意見確定。

2.3 搶險隊規模論證

根據防汛搶險需要，結合當地實際，依托防汛物資儲備倉庫，組建相應的防汛搶險隊伍，發展以人員救援、物資轉移、工程搶險為主的搶險體系，同時充分利用社會力量，依托大中型水庫和水電站，大型泵站和涵閘，重要堤防等重要水利水電工程管理單位，通過購買服務的形式組建防汛搶險隊伍。各級防汛搶險隊可根據工作任務由辦公室、技術分隊、應急搶險救援分隊、物資供應分隊、后勤保障分隊、經營部、財務室等職能部門組成。人員組成可由管理人員、專業技術人員(包括搶險技術人員、機械操作維修人員)和其他輔助人員組成。人員可專兼結合、平戰結合，同時要保證專業技術人員至少占隊伍人數的50%以上。

表2 G市袋類物資各種儲備形式儲備數量測算表Tab.2 Calculation table of reserve quantity about bag materials

3 保障體系建設

(1)制定物資管理辦法和倉庫管理辦法，建立健全搶險工作制度。完善和制定防汛物資管理制度，如崗位責任制度、防汛物資管理制度(包括物資采購、運輸、保管、交接、驗收、發放、維護保養、出入庫、更新等)、倉庫管理制度、汛前檢查制度、安全消防制度、資料檔案管理制度、安保制度等有關制度和業務流程，編制物資調運應急預案、倉庫消防安全應急預案，編制物資管理手冊(包括維護管養、物資調運等)。加強防汛搶險隊的規范化、專業化建設，建立完善的內部管理工作制度及流程，包括應急協調指揮制度、突發事件評析制度、“每戰必評”制度、搶險預案管理制度、表彰獎勵制度、責任追究制度，以及工作制度、會議制度、值班值勤制度、財務管理制度、設備設施管理制度和學習培訓演練制度等內部管理規章制度。

(2)加強信息化管理。利用現代化的設備和信息技術，通過建設先進的視頻監控系統，了解倉庫防汛物資存放情況；建設紅外防盜報警系統、門禁巡更考勤系統，實現倉庫值班巡邏的自動登記和防盜；建設物資管理和查詢信息系統，利用網絡和移動終端進行物資調度。

(3)經費保障體制。物資儲備和搶險隊伍建設應明確由政府主導、防汛搶險部門主管，物資采購，倉庫建設，搶險隊和倉庫日常運行管理，物資設備維護，社會搶險力量購買等費用，按照事權劃列入不同層級政府預算，具體可以通過基本建設項目、部門預算和財政支付等方式體現[13]。

4 結 語

隨著國家放管服管理體改革的逐步推行，探索社會化搶險模式成為新形勢下的要求，本研究通過對比現行的二元防汛搶險體系結構，提出了適應社會化搶險需要的“三位一體”防汛搶險體系，梳理了保障其高效運行的流程，提出了儲備成本最小的物資儲備測算模型，以及規模的合理確定和保障體系建設，為“三位一體”防汛搶險體系建設提供了示范。但由于物資儲備還受響應速度、地域特點和洪水持續時間等一系列復雜因素影響，本文提出的物資儲備數量測算模型還需進一步優化完善，對于搶險隊伍的社會化還需進一步研究，信息化與“三位一體”防汛搶險體系的結合也有待進一步研究。

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