牧區水利設施治理中利益相關者的博弈機理研究
----基于俱樂部物品屬性的分析

劉海英，王 強

(1.鄂爾多斯應用技術學院，內蒙古 鄂爾多斯 017000；2.內蒙古大學 鄂爾多斯學院，內蒙古 鄂爾多斯 017000)

0 引 言

水利設施治理的研究思路一般有兩種：第一種是通過完全市場化來解決其供給。一些學者認為，水利設施供給不足的根源是鄉村組織的過度干預，因為干預和限制太多才導致了市場化不足。因此，周曉平等[1]提出要實現公平與效率的統一，就需要實行市場化運作。從產權管制及演變的角度，放權能更好地實現要素邊際價值[2-4]。這類基于制度角度的分析可被視作Coase[5]觀點的延伸，對執政者開展機制設計具有較強指導意義。第二種是通過政府主導進行治理，Meinzen[6]在發展中國家開展的研究表明，用水戶不愿對現有水利設施進行改進投資。Ashutosh[7]和Gholikandi[8]研究認為大型水利設施仍需政府參與管理。賀雪峰[9]提出國家對農田水利的投資既要用于工程設施建設，又要著眼于機制建設，最終形成以國家引導為主，村組、農民參與為輔的水利設施供給模式。

從治理模式的偏好來看，在集權治理、私人治理和合作治理3種公共物品治理模式中，合作治理或者說協同治理被更多人認可，原因在于這種模式被更多地觀察且更符合現實。如果將水利設施的組織治理問題和企業治理問題做類比，會發現多處相似，那些在企業中進行了一定專用性投資的個體和群體，能夠影響該企業目標的實現[10]，這種現象在水利設施治理中同樣會發生。對水利設施的合作治理而言，利益相關者及其博弈關系是問題的核心，而利益相關者關系的研究則由契約理論和產權理論支撐，前者為產權歸屬訂立契約，將問題定義為在此基礎上通過合作博弈解決多邊治理問題[11]，而協調途徑往往是通過訂立契約使問題從非合作博弈轉變為合作博弈[12]。

可見，從產權角度展開的研究為治理方式的選擇提供了基礎理論，而契約角度理解的水利設施治理則通過解剖要素治理契約讓博弈過程變得清晰。眾多研究表明：將水利設施視作純私人物品或純公共物品均不符合現實，具有部分非排他性和非競爭性的俱樂部物品屬性才能更準確地描述其屬性。而契約理論雖然能更關注契約制定的博弈關系，但是對于政府在水利設施治理中的決策問題又缺少足夠的解釋，因此對水利設施這種特殊俱樂部物品的研究和討論尚不足夠。

在對水利設施治理效率的評估中，Farrell[13]和Debreu[14]認為效率測算有3種方式：面向投入的測量，面向產出的測量以及規模效率的測量。但無論采用哪種方式，學者們普遍將注意力集中于某一類型的水利工程，或者將全部水利工程視作同類型物品進行分析，其中潛在的謬誤使得水利設施治理中出現的多種組織化方式難以被解釋。事實上，水利設施的公共物品屬性是否完整，將會顯著影響其治理效率。因此，如何理解水利設施的物品屬性、治理方式和博弈結構是一個值得細化探討的理論問題。

1 牧區水利設施治理的協同問題

水利設施在農牧業生產中具有舉足輕重的地位，與一般農區不同，雖然我國的牧區土地也實行了家庭承包制，但是由于輪牧等牧業生產方式與一般農業生產方式在土地使用上的差異，使得牧區水利設施的建設、管理和使用問題更值得深入研究。

一項在2018年執行的研究顯示，在內蒙古牧區收集的225個樣本中，86.5%的樣本使用水井作為主要水源，僅有8.5%的樣本使用水庫等水利設施作為主要水源。如果在一般農區，這樣的數據就暗示著調查區域的水利設施更多是采用私人治理模式。但是在牧區，由于37.9%的樣本采用不固定的放牧模式(即輪牧)，所以水井也是作為俱樂部物品供給，水井的產權并不歸屬于某個確定的家庭。雖然打井時是由某個牧民自行投資，但在現實中只要有可能會相互輪牧到對方草場附近，打井便是整片地區的牧民共同協調下采取的統一行動。問題是，如此協調下的水利設施供給并不能滿足需求，39.1%的樣本認為需要對水利設施進行改善，而34.9%的樣本明顯意識到共同建設水利設施比自己建設和管理要好。

一般認為，如果能深化土地流轉，讓草場通過流轉的形式集中，再通過引入企業或合作社等經營主體將外部性問題轉化為組織內部的資源管理問題，就可以解決俱樂部物品的供給問題，但是水利設施每個組成部分的公共物品特性強度不一致，使得單一的組織結構并不能有效解決其治理的完整問題。因此，為了描述和深化牧區水利治理的協同問題，首先需要解決兩個問題：第一，為什么會出現多樣化的水利設施治理組織；第二，政府在水利設施治理中扮演的角色會如何影響其他主體的決策。

2 牧區水利設施治理的理論邏輯

在草場產權平均化分配的背景下，牧區水利設施體現出明顯的俱樂部物品特性。更特別的，水利設施具有系統性和層次性特征，即水利設施是由多個部分組合而成，并非某一次具體的水利投資就可完成一個地區的水利設施建設，其原因在于不同類型的設施需匹配不同規模的資金和資源，所以將由不同的主體建設。

一般的制度經濟學理論可以解釋生產從市場組織到企業組織的變遷，但是對于一類相關性極強卻既非上下游產業關系也非并列產業關系的產品組織討論相對較少。為解釋不同類型利益相關者的存續價值，可以從水利設施的俱樂部物品屬性出發展開討論。

2.1 俱樂部物品的一般模型

假設有N個牧民共同建設一項或一組具體的水利設施，原因可能是該水利設施建成后將被多個牧民同時或輪流使用。假設b(n)是單個牧民使用水利設施的效用函數，即每個決策主體的效用將由參與投資的其他主體總數決定。假設c是每個牧民參與投資需要付出的成本(此分析并不在意支付方式是勞務還是資金，因此并不需要對支付單價的形式進行假設)，此時總投資為cN。

為了更好地描述博弈過程，我們先假設牧民對水利設施的投資決策是一個動態博弈過程，即牧民在決策時已經知道有多少牧民參與水利設施建設。此時，對于第i個進行決策的牧民而言，他投資獲得的收益可表達為b(i)-c，不投資選擇“搭便車”使用別人投資所建水利設施的收益則為b(i-1)。對于i∈(1,N)∩R的不同情形，可參考表1所示。

表1 俱樂部物品的博弈模型Tab.1 Game model of club items

問題在于b(1)時b(N*-1)，該項投資才有可能被共同認可；②俱樂部規模極限：直到出現第N′個牧民參與水利工程使用，使得b(N′)-c≤b(N′-1)，即產生“搭便車”行為，這項水利設施的總投資規模才被限制在c(N′-1)。該模型隱含的假設是牧民使用水利設施所獲效用b(i)的函數形式決定了水利設施的建設門檻和俱樂部規模極限。

此處存在兩種特殊情況使水利設施不再屬于俱樂部物品：①cN*>cN即水利設施的建設門檻極高，以至于全部牧民都參與建設也不能實現b(N)-c>b(N)，此時N表達為水利設施規模的預算約束；②N′N*個牧民參與建設會出現純粹的公共物品問題。上述兩種情形需要特殊對待，但是對于俱樂部物品范疇的水利設施而言，n∈(N*,N′)個牧民組成的俱樂部需要對應的組織關系，規模相對應的村委、合作社、灌區組織、企業+農戶等產業組織都是可選的形式。

2.2 水利設施的組合效用

對牧民使用水利設施的效用函數，可以進行3個假設：

2.3 公共物品屬性完整的水利設施治理

2.4 公共物品屬性不完整的水利設施治理

3 潛在政府供給下的牧區水利設施治理

假設牧民都是用水進行生產得到產品Y的主體且已組成用水俱樂部，所有總產出由牧民自行決定，產品銷售價格用q表示，再定義產品Y的成本q=pμw1-μ，其中p是向俱樂部繳納的水費(即便不采用按量付水費的方式，每個牧民為建設水利設施的投入，如工、實物、現金等均可被該變量表達)，w是工資率。模型假設生產函數形式為柯布道格拉斯生產函數，即假設生產Y只需要使用水和勞動力，此處忽略了牧民放牧使用的草場等其他資源且以出清均衡作為分析基礎。在規模報酬不變的情況下μ表示水占Y的價值，根據函數形式可計算得出水的總需求量為：

(1)

假設有兩種方法可以為牧民供水，一種是由俱樂部供應，另一種是由政府供應，政府供應收費為p。對于第二種情形，可以對政府和俱樂部成員之間存在“貿易”的交換場景開展分析，Bardhan[20]為這一場景提供了良好的分析范式，Deardorff[21]的分析也可用于佐證俱樂部的培育場景。而俱樂部作為獨立商事主體，其利潤函數為π=px-w(f+bx)，其中f是召集牧民共同建設和維護水利設施所需支付的固定成本，b是邊際成本，此處俱樂部函數中的水費p未必需要與政府供給的水費p相等，只是前者內生而后者外生，而作為模型的內生變量，p在現實中不一定表現為顯性價格，也可能表現為內部核算成本價格或者被包含在其他合約中以其他形式支付的價格。從芝加哥學派的角度來看，p表達了供求雙方的信號機制。

(2)

整理牧民的產出函數可以得到：

(3)

即水的價格是牧民產出的函數，如圖1中DD曲線，函數遞減的原因是qY增加將會提升w，繼而降低牧民愿意支付的用水價格。

圖1 俱樂部與牧民的用水博弈Fig.1 Water game between clubs and herders

3.1 政府供給下的均衡

3.2 俱樂部與牧民博弈的低水平均衡

圖1的E2是俱樂部供給與牧民需求的第一個均衡，在該均衡點上供給和需求第一次實現均衡，市場條件被滿足。但是，一旦產量下降或者價格上升，供給就會高于需求，對于一般新古典經濟均衡的供給方而言應該降價減產，但對于處于E2的俱樂部而言，無法實現同時降價和減產，只能選擇提價或減產，這會使供求矛盾的問題更加嚴重。所以增產和降價是匹配的。俱樂部怪異的行為源自于原始的博弈假設----不完全信息靜態博弈，俱樂部在根據自己的SS函數選擇p的決策時，并不知道牧民的用水生產問題是根據DD所做的決策，而SS的凸特性確實描述出了水利設施初始投入和邊際成本明顯下降的特征。

所以較低水平俱樂部和牧民的博弈均衡點E2是不穩1定的，具有不穩定平衡的特征，只要出現干擾，平衡就會被打破且無法實現再次均衡。

3.3 俱樂部與牧民博弈的高水平均衡

均衡點E3所表達的是穩定均衡，此處如果價格出現偏離，供求雙方的獨立決策會把價格推向均衡點。價格太低供給會消失，價格高于均衡價格俱樂部就會知道牧民的需求高于供給，從而增加供給。E3是牧民通過內生的組織化能夠實現的高水平均衡，[qY]3是該水平均衡下對應的產量，如果全社會目標是尋求更高的產出，那么E3就是治理制度設計的目標產出。這一均衡在供給和需求曲線受其他要素價格的影響下變動，同時也能在變動中尋求到變動后的均衡點E3，這是E3與E2的最大差異。

實現的難度在于，低水平均衡由于供給方需要的總投入更低，因此更容易實現，因此在水利設施的組織化治理初期，大部分實現的均衡都是低水平均衡。而低水平的特征是不穩定平衡，對供給方而言，如果因為外部擾動而被迫在E2處減產，那么成本提升帶來的提價會讓需求降低直至消失。反之，如果在E2處嘗試增產，則能享受到邊際成本降低的好處并進一步增產向E3靠攏。如果干擾方向是隨機的，那么俱樂部供給得到優化還是消失也將是隨機的。難處在于應如何引導組織進行選擇。誠然，這樣的分析隱含的假設是“增產有利”，這符合Grossman[22]對經濟增長基本需求的價值選擇，問題是進行這樣的選擇是否是“有效率的”[23]。

4 政府干預下的牧區水利設施協同治理

通過對完全無政府狀態下水利設施的治理分析可以發現：①通過多種組織形式共同完成水利設施的協同治理對牧民收益有幫助；②存在特殊的情形使牧民內生組織無法實現對某類型水利設施的有效治理。前者暗示由于水利設施除具有大眾認可的公共物品屬性外，系統性特征使得組合利用多種水利設施能夠有效提升其使用效率。換言之，為了有效提升水利設施治理效率，應合理利用多種組織在治理中的協同作用。后者則解釋了政府在水利設施治理中所需發揮的作用是彌補俱樂部治理失靈的缺陷。

4.1 政府供水不收取或少收取費用對生產的影響

只要能確保水價在p3以下，那么牧民對水資源和水利設施的需求將會增加。圖1所示的均衡點E1將右移至EE曲線的右下方，此時產出[qY]1將取得較大值，牧民的收入能很好地改善。但是能改善的前提是：持續增加的產出均能被市場以q的價格接受。但是對于資源價格完全免費的情況，不難從DD曲線的定義式求出用水量X將會很大，而如果社會一定時期對Y的需求量確定，牧民的生產規模無法無限擴大，其生產函數會出現“截尾”現象，此時牧民對水的需求也會“截尾”(見圖2)，即DD線后面垂直于橫坐標軸的那段，此時政府低價供水的效果除了引導牧民浪費水資源外不會產生額外效果。

圖2 牧民生產函數存在截尾現象與政府低價供應Fig.2 Herdsman's production function has a censored phenomenon and the government's low-cost supply

此時由于政府已經完成了全部水利設施的供給，俱樂部組織將不會為政府提供替代供給。如果政府已確信水利設施應完全由自己提供，牧民或產業組織只需全力以赴提高產出，這會導致價格工具在水資源使用中失去作用。

而牧區水資源匱乏，只有讓需求處于彈性區間才是發揮價格資源配置功能的基礎。所以，政府對牧區無法也不能提供極低的供水價格，對于生活用水的補給可采取定量供應方式甚至可在評估后采取引導牧民進城的方式解決。

4.2 政府供水在俱樂部供給有效區間定價的影響

如果政府供水的價格處于區間(p3,p2)，即該區間本應是俱樂部有效供水的區間。在無政府干預的分析下，p2作為用水俱樂部誕生初期的不穩定平衡有可能讓組織化協調失敗，也有可能向穩定且高效的高水平均衡演化。然而，如果政府在該區間定價，那么在需求已經被滿足的情況下，牧民用水組織也不會誕生。

此時牧民用水生產的需求仍然富有彈性，但是政府給定的價格有其對應的最優產出，牧民完全根據政府給定的資源價格制定產量而非根據市場調節。這一結論是由牧民的生產函數被簡化為只有水和勞動力的投入導致的，現實中牧民的決策還受到其他要素價格所影響，但顯而易見的是，如果政府在該區間提供確定價格的用水供給，那么雖然水資源不會被浪費，但是產出也會變得無法對市場做出反應。牧民被政府的資源定價錨定在了確定的均衡，該均衡的效率完全由政府判斷所決定，一旦政府定價失敗，就可能導致供大于求。

4.3 政府供水在俱樂部供給失效區間以上定價的影響

所以，政府以較高的價格供水實際上為牧民的生存提供了基礎保障，也為市場化的高效完善與俱樂部治理提供了基礎。

5 結論與討論

5.1 牧區水利設施協同治理的邏輯

牧區水利設施包括多種水利工程、涵蓋多種不同產權特征的物品，在運作中非競爭性、非排他性的程度差異，使不同的水利設施適用于不同的組織化治理方式，這解釋了現實中多種水利設施治理組織存在的合理性。更特別地，由于輪牧等牧區特有的務農方式，讓部分水利設施的共享和信息擴散比種植業更顯著，同時使物品的俱樂部物品屬性得到放大，私人治理效率變得更低。因此，組成網狀治理結構，在網絡節點上進行資源共享和責任共擔有助于實現更高的效率。協同治理的邏輯起點則是協調供水網絡中各利益相關者的關系。

區別于市場化治理的純價格信號機制和企業一體化治理機制，協同治理中的利益相關者需要建立可用于交換信息和資源的持續互動關系，以匹配組織演化過程中的信息共享和學習機制，在運作中尋找每類水利設施的需求和組織方式，讓水利設施相關的用水組織能更高效地解決牧區用水問題。

牧區水利協同治理需要在利益相關者之間解決諸如投入、利益、目標、信任、沖突、風險、機會主義行為等問題，其難度在于協同治理的組織化模式從無到有再到選擇和優化的摸索過程。問題是，外部利益相關者(政府)未投入生產要素于組織化治理的水利設施，但潛在的供給卻與內部利益相關者形成了一種競爭關系。而各利益相關者對水利設施進行的專用性投資在這種潛在競爭關系下可能因為外部供給的替代而走向衰退，水利建設項目本身的風險、利益相關者之間的沖突以及外界各種因素的干擾都會對整個合作組織造成影響。

5.2 協同治理的協調機制構建

協同治理協調機制需要解決利益、沖突和目標。首先，通暢的利益表達機制、公正的利益協商機制、有效的利益約束機制、公平的利益分配機制及合理的利益補償機制是利益協調機制的關鍵。其中，公平的利益分配是利益協調的核心，也是協同治理得以實現的基礎。其次，在牧區水利協同治理中會產生損耗和低效率的沖突，沖突協調機制是維持治理組織不可或缺的因素。最后，利益相關者之間共同目標的確立對于協同治理的實現也十分重要。

如果將水利設施的治理問題視作組織形式的摸索，那么在組織運作中防范成員的機會主義行為(如模型中超過效率邊界以外的“搭便車”行為)、降低交易成本則顯得相當重要。信任機制成為利益相關者對水利治理持續投入、增強合作關系穩固性的一種重要信號。同時，牧區水利協同治理組織是一個利益群體，各利益相關者都面臨著契約繼承和兼容的挑戰。此外，為了實現對水利治理中利益相關者的有效約束和管理，協同治理組織需在構建之初就打造積極的組織文化，將文化的理念和元素融入合作協議，進行多種文化的整合，也相當于實現了更廣范圍的信息共享和共同治理。

5.3 全局公共物品供給者的角色選擇

基于對公共屬性的分析，人們對市場失靈和權力尋租兩種情況表現出極端的厭惡。然而，作為非純粹公共物品的牧區水利設施，市場失靈并不能完全表達治理上遇到的問題，在完全沒有全局公共物品供給者，即完全沒有政府參與的情況下，單純通過牧民自發摸索組織化治理模式，也可能產生出有效的治理模式，并實現水利設施有效治理。特別需要指出的是，模型分析提供的潛在供給者角色并非一定是政府，廣義上只要該利益相關者具有為牧民提供保障性供給的沖動，就適用于該分析框架，也必然面臨著相同的決策。

只是在同樣的場景下，由于每個利益相關者均對水利設施進行了專用性投資，勢必讓利益相關者處于風險暴露的處境，此時一旦風險爆發則可能導致組織協調失敗，最終導致利益相關者群落脫離再生產的預算數，走向滅亡。對于畜牧業這類初級產品的生產者及下游需求方而言，這是致命打擊，對于生活用水來說同樣如此。此時，全局公共物品供給者的決策對博弈結果引導具有巨大影響。

政府可能成為替代所有組織形式的供給者，因為使用政府建設的水利設施邊際成本極低，這在現實中也有成功案例，如政府通過三峽工程建設有效解決了周邊的用水和治水問題，但也造成要素的稀缺性無法通過價格信號得以表達。所以基于單一要素的生產決策被政府方面單一決定，只要其他要素存在類似場景，牧民的生產決策則完全被固化，放在全要素領域則會讓信號發現機制丟失，即經濟無法根據社會需求和要素價格的變化調整生產。

事實上，政府提供物品的方式并非影響水利治理中利益相關者決策的關鍵因素，提供物品的價格才是重點。如果政府能在提供基礎生產保障的前提下鼓勵各類利益相關者積極探索新的組織化治理方式，且采取適度高價策略，既能保證牧民的生存、又能讓物品供給具有彈性且讓生產保持靈活性。當然，相對高價如何能同時發揮保障功能，這是一個具體的制度組合問題，需在后續研究中探討。

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