中國古代監察制度是如何做到權威且有效的

張生

中國古代監察制度的權威性與有效性，在我們當今構建監察體系時值得借鑒;另外，古代監察制度的蛻變也值得注意，避免制度雖立，成效不彰。

中國古代監察制度發軔于西周，確立于秦漢，至隋唐臻于完備，歷經變革延續至晚清，可謂源遠流長。監察制度對我國古代國家治理十分重要，綱紀之整肅、吏治之維護、政治污弊之滌蕩多有賴于此，是公正、有效之政治法律秩序得以實現的保障。

從御史與諫官之間的關系來理解，我國古代監察制度體系演變主要經歷了三個歷史階段：秦漢時期形成了御史與諫官并存的復合性監察制度體系;隋唐時期御史與諫官相輔相成，復合性監察制度體系臻于完備;宋以后諫官制度逐漸衰微，及至明清時期形成了以御史與諫官制度合一的、以督察院為主體的單一監察制度體系。

從復合性制度體系到單一性體系的演變，不僅是制度性的改變，更是監察制度理念的蛻變，從這種蛻變中人們可以深切體會到古代監察制度的君主工具性價值和天下整體性價值的整合與分裂。

監察官獨立行使職權，足以震懾權貴

無論是復合性體系，還是單一性體系，監察制度的權威性均源于以下三個方面：

其一，監察權本于天道，又以現實法律（慣例）為其依據，體現了天下整體性價值，具有最高權力的屬性。監察制度延續了“史官”的歷史傳統，御史為“史官”之一種，諫官中的給事中也多兼任“起居注”（記事史官）。秦統一后所建立的監察制度，雖然歷經改造，但是監察官仍以天下治道作為最高職務原則，以報效社稷為己任。監察官對上級負責、對君主負責，更要對天下黎民和國家社稷的整體利益負責;不僅要對現實負責，還要對歷史負責。監察官依據法律行使職權，無所恣意，亦無所屈從，被其監察的高官顯貴不能凌駕于其上，縱然君主也不能干涉其對具體事件的處理。中國古代的盛世善治，大多是監察制度運行最好的時代，例如唐朝初年的“貞觀之治”，得益于君主奉法而治，監察官嚴明職守，正如《通典·職官六》中所稱：“自貞觀初，以法理天下，尤重憲官，故御史復為雄要。”唐太宗曾盛贊著名諫臣魏征：“卿所陳諫，前后二百余事，非卿至誠奉國，何能若是？”

其二，復合性的體系設計，御史與諫官相互配合，中央與地方一體，監察制度覆蓋所有的權力領域。御史職掌監劾臣僚，是上對下的監察;諫官職掌匡正君主違失、封駁失當政令，是下對上的監察。御史與諫官上下相對、相輔相成，既可以構成監察的合力，又把君臣之權全部納于監察體系之中。中國古代形成了中央與地方一體的監察體系，歷代都極為重視監察御史，對朝官、京官的監察與對地方官的監察都由獨立而統一的機構來行使，各個地域的權力都在統一的監控之下。

其三，監察官獨立行使職權的方式，使之具有超越于被監察者的權威性，足以震懾權貴。御史和諫官大多是服務君主的近侍，逐漸發展成為職事官，保留了侍從君主左右或奏章直達君主的特權。他們在監察朝官、京官或是巡察地方時，均為君主的代表，其官品雖低卻獨立行使職權，直接對君主負責。御史在行使糾彈權力時，奏章可以直達君主;對于重大事項，可以晉見君主，面陳奏章。為避免職務干涉，御史甚至可以繞過御史大夫等御史臺長官，直呈君主。御史臺長官都在御史的監察范圍內。御史為保護舉報人，避免被糾舉人以權勢威脅舉報人，甚至可以“風聞奏事”，其權威性足以糾察官邪、肅正綱紀。

監察官員大多“位卑、權重、厚賞”

自秦朝以來，無論是御史還是給事中等諫官，選人條件明確，縱然君主也不能以個人好惡而任意用人。歷代選任御史的標準雖不盡相同，但不無共同之處，“通常以學識、德行及政治經驗三者，為遴選御史的評價標準”。監察官之學識首重律令知識，次重官吏職守及相關政治、經濟知識，便于其能究明法律責任，判斷各級官吏遵紀守法、履行職務的績效。監察官之德行須以效力國家社稷為己任，愛惜名節，不受權力與利益之誘惑，且勇毅剛正，不畏權貴。出任監察官者必須有三年以上擔任其他官吏的經驗，如無經驗，須經試用合格方能任職。總此學識、德行、經驗三項任職條件，監察官多為德才兼備之干城。

“位卑、權重、厚賞”的理念，源自法家對監察官的職位設計，秦朝之后沿襲不替。漢朝的御史大夫秩二千石，而巡視地方的刺史僅為六百石;唐朝的御史大夫為正三品，巡視各道的監察御史僅為正八品;明清左右都御史為正二品，監察御史僅為從七品。歷代監察官員都延續了“位卑權重”的特點，正是因為位卑，可以因彈劾之功獲得厚賞，可以越級擢升，并且晉升空間極大，既可在監察系統內晉升，也可以轉為其他系統的職官。“厚賞”成為對監察官的現實激勵，促使其竭誠盡忠于本職。

監察制度是國家治理體系的重要一環

中國古代監察制度是國家治理體系的重要一環，對實現良好的政治法律秩序有著不可或缺的作用，漢朝的“文景之治”，唐朝的“貞觀之治”“開元盛世”，清朝的“康乾盛世”，莫不以良好的監察制度作為保障。明朝閹黨柄政、皇帝昏聵，卻能享國270余年，其中不乏眾多監察官竭力維系之功。然而，監察制度不可能超越整個政治法律體制，在抗拒社會各方面壓力的過程中，縱然好的制度也會發生蛻變，逐漸喪失最初的設計理念與功能。

在漫長的歷史演變過程中，有三個方面的力量會消解監察制度的理念和功能，促使其蛻變：

其一，皇權對監察制度雖有構建之功，但也有侵蝕的危險。以漢朝為代表的臺諫分置監察體系、以唐朝為代表的臺諫相輔監察體系，都對君主起到約束、規諫的作用，但約束最高權力的監察制度能否發揮功能，卻深受君主個人的影響。在宋朝以后，隨著君主集權的加強，監察體系的整體性價值在衰退，工具性價值卻在上升。

其二，有效監察地方權力的前提是能夠超越于其上，不被其所牽制，又能深入于其中，同時不陷入其利益格局。可是做到超越于其上又能深入其中，是非常難以把握的。漢朝設置部刺史監察巡察地方，最后演化成了地方官;唐朝設置按察使巡察地方，也漸漸地方化;明清兩代的提刑按察使、巡撫、總督都是從監察官轉化而成的地方官，都失去了中央監察地方的制度職能。可見，超越于其上，深入于其中，在制度上頗難把握。

其三，中國古代的監察制度及其附屬的御史和諫官，本為維護國家整體利益、滌蕩吏治污弊、實現公正的政治法律秩序而設置，可是在復雜的政治權力環境中，少數監察官或依附權貴，或為利益所誘惑，制度雖稱良善卻難達預期。監察官的監察為歷代所重，而監察者又須被監察，不免造成機構的重疊、國家治理成本的上升。

上述中國古代監察制度的權威性與有效性，在我們構建監察體系時值得借鑒;另外，古代監察制度的蛻變也值得注意，避免制度雖立，成效不彰。

（作者系中國社會科學院法學研究所研究員）