地方人大決定與地方性法規(guī)之比較

張欽

自2019年底新冠肺炎疫情肆虐以來，至2020年2月，全國已有京滬蘇浙冀鄂等10余個省、直轄市和部分設(shè)區(qū)的市人大常委會密集出臺了有關(guān)依法防控疫情、為疫情防控營造良好法治環(huán)境方面的決定。這對于提高依法防控水平、增強依法治理能力，也為打贏疫情防控人民戰(zhàn)爭、總體戰(zhàn)、阻擊戰(zhàn)提供了有力的法律武器。然而在實踐中，有的同志包括從事地方人大工作的同志對人大決定的作用認(rèn)識不足，他們認(rèn)為人大決定與發(fā)個文件、出個簡報差不多，因而有的地方極少作出決定;還有的認(rèn)為人大決定很神秘、很高大上，應(yīng)當(dāng)與制定地方性法規(guī)同等對待，致使人大決定的作用沒有充分發(fā)揮出來。因此，弄清地方人大決定與地方性法規(guī)的關(guān)系，適時作出人大決定，提高人大決定的質(zhì)量，對于全面做好地方人大工作具有重大意義。

一、地方人大決定與地方性法規(guī)的概念

何謂“決定”？《2012年黨政機關(guān)公文處理工作條例》界定的“決定”一詞“是適用于對重要事項作出決策和部署、獎懲有關(guān)單位和人員，變更或者撤銷下級機關(guān)不適當(dāng)?shù)臎Q定事項的公文”。由于人大沒有獨立的公文格式，筆者認(rèn)為，這個文件中的“黨政機關(guān)”屬于泛指，包括人大機關(guān)的決定，正如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用條例工作條例》中的“黨政干部”包括人大干部的道理一樣。根據(jù)我國法律規(guī)定，縣級以上地方各級人民代表大會及其常設(shè)機構(gòu)——常務(wù)委員會行使重大事項決定權(quán)，可以就本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、衛(wèi)生、民政、民族工作等重大事項作出決定。所謂地方性法規(guī)，是指法定的地方國家權(quán)力機關(guān)依照法律法規(guī)的授權(quán)，在不違背憲法、法律和行政法規(guī)的情況下，制定和頒布的在本行政區(qū)域范圍內(nèi)實施的規(guī)范性文件。廣義而論，地方性法規(guī)和人大決定及政府規(guī)章，構(gòu)成了地方立法的三個組成部分。

二、地方人大決定與地方性法規(guī)的異同

（一）基本相同之處

1.二者都是由地方人大或者常委會作出或制定的，都是其履行法定職責(zé)的基本方式。至于是由人大會議還是由常委會會議來作決定，則視其內(nèi)容的重要程度和會議召開的時機而確定。

2.二者都是依照憲法和法律規(guī)定制定的具有法律效力的規(guī)范性文件，且都具有權(quán)威性、指導(dǎo)性、穩(wěn)定性和長期性的特點。

3.二者都是針對當(dāng)?shù)馗母锇l(fā)展穩(wěn)定等重大事項，以及與民生密切相關(guān)的問題而作出或者制定的。

4.二者都應(yīng)當(dāng)遵循“不抵觸、有特色、可操作”的原則。這三項原則不僅是針對制定地方性法規(guī)而提出，也是地方人大作出決定應(yīng)當(dāng)遵循的。

（二）不盡相同之點

1.行文依據(jù)不盡相同。前者行使的是重大事項決定權(quán)，其依據(jù)主要是地方組織法等法律。而后者則行使的是地方立法權(quán)，其依據(jù)是立法法等。

2.對象范圍不盡相同。前者可以就本地的重大事項作出決定。而后者則主要是在城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三個方面的范圍內(nèi)制定法規(guī)。

3.職權(quán)層級不盡相同。前者地方各級人大或者常委會都可以作出。而后者中縣級人大或者常委會則不能制定地方性法規(guī)（民族自治縣可以制定自治條例或者單行條例）。

4.審議次數(shù)不盡相同。前者一般由地方人大會議或者常委會會議一次審議就可以表決通過。而后者除在內(nèi)容十分簡單、意見高度一致的情況下作為特例一審就可以表決通過外，其他的均實行二審或者三審甚至更多審次再進(jìn)行表決。

5.載體容量不盡相同。前者一般內(nèi)容比較單一，基本上就針對某個方面的主要問題，如為了應(yīng)對新冠肺炎疫情，10余省、直轄市人大常委會作出的專門決定，其條目按順序展開，均在5至12條之間，字?jǐn)?shù)也就2000至3000字，內(nèi)容也比較宏觀。而后者除非特殊情況，常見的法規(guī)其結(jié)構(gòu)一般有總則、分則、法責(zé)、附則，也有的分了章、節(jié)，有的還分目、項等。法規(guī)篇幅普遍有數(shù)千字甚至過萬字。

6.緩急程度不盡相同。前者除針對的事項比較重大之外，還有一種情況就是較為緊急。如2018年一些地方人大常委會作出關(guān)于掃黑除惡專項斗爭的決定，尤其是這次防控新冠肺炎疫情的決定，以及有關(guān)打擊野生動物非法交易、全面禁止食用野生動物的決定，從起草到審議通過也就1至2個月。而后者由于要經(jīng)過反復(fù)調(diào)研論證，還要立項、起草、審議、表決、呈報，以及上級審議批準(zhǔn)，一般都需要1年以上時間。

7.文字表述不盡相同。前者更多地用政治性、號召性、倡導(dǎo)性語言，當(dāng)然也有禁止性語言。而后者更多地采用法言法語。

8.時間跨度不盡相同。由于前者有應(yīng)急性的特點，決定中確定的一些特定事項時間相對較短，有的還專門規(guī)定決定的廢止時間。而后者的應(yīng)急功能不甚明顯，更多的是立足長遠(yuǎn)制定法規(guī)。

三、精準(zhǔn)起草地方人大決定草案

地方人大要積極地用好重大事項決定權(quán)，堅持問題導(dǎo)向，抓住黨委政府最關(guān)心、人民群眾最關(guān)注的重點確定題目，精心起草決定草案。

1.選準(zhǔn)標(biāo)題。與地方性法規(guī)標(biāo)題不同的是，地方人大決定的標(biāo)題基本采用的是公文標(biāo)題格式，一般由三段論組成：制定機關(guān)+決定內(nèi)容+文種。這次10余個省、直轄市的決定大都以XX省（市）人民代表大會常務(wù)委員會（即制定機關(guān)）關(guān)于依法全力做好當(dāng)前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作（即決定內(nèi)容）的決定（即文種）行文。

2.提煉導(dǎo)語。導(dǎo)語即序言，主要講清三層意思：一是出臺決定的意義，從制定決定的必要性、緊迫性、針對性出發(fā)，著眼于解決突出問題來進(jìn)行闡述;二是說明出臺決定的法律依據(jù)和政策依據(jù);三是強調(diào)本決定聯(lián)系本地實際作出。

3.寫好內(nèi)容。這是決定的核心部分，以這次各省、市依法防控新冠肺炎病毒疫情決定為例，一是提出防控工作的基本原則和總體要求。普遍強調(diào)疫情防控工作要遵循依法依規(guī)，科學(xué)防治，精準(zhǔn)施策，有效規(guī)范，聯(lián)防聯(lián)控，群防群治的原則。二是明確地方各級政府的職責(zé)、工作要求。即明確各級政府和基層街道辦事處的屬地管理責(zé)任，構(gòu)建橫到邊縱到底的嚴(yán)密防控機制;明確政府在維護(hù)社會秩序中的重大責(zé)任;明確政府應(yīng)當(dāng)提供便捷的社會服務(wù)的職責(zé);明確政府要為企業(yè)發(fā)展提供必要的服務(wù)保護(hù)。三是授權(quán)政府可以采取臨時性應(yīng)急管理措施。指出鑒于疫情防控工作的特殊性、復(fù)雜性，可能有一些緊急情況需要特殊應(yīng)對和處置，為了盡最大努力支持政府防控工作，這些地方的決定均要求政府可以采取臨時性應(yīng)急管理措施，制定政府規(guī)章或者發(fā)布決定、命令和通告等，并及時調(diào)整實施細(xì)則和配套文件。四是劃出“紅線”。各地決定大都提出要規(guī)范疫情信息報告和公布，不得緩報、漏報、瞞報和隨意報;強調(diào)任何單位和個人不得編造傳播有關(guān)疫情的虛假信息。五是要求各級人大及其常委會，以及人大代表應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮作用，既監(jiān)督又支持，還參與防控工作。六是上述決定還就地方、單位、社會組織和公民如果違反決定作出了問責(zé)、追究的相應(yīng)規(guī)定。

四、地方人大決定草案寫作的注意事項

由于篇幅限制，本文僅就起草地方人大決定草案應(yīng)當(dāng)注意的事項，做些探討。

1.堅持不抵觸原則。這個原則是維護(hù)社會主義法制統(tǒng)一和尊嚴(yán)的需要。從前面各地防控新冠肺炎疫情的決定來看，均以傳染病防治法、突發(fā)事件應(yīng)對法、野生動物保護(hù)法、動物防疫法、突發(fā)公共事件應(yīng)急條例等上位法作為立法依據(jù)。

2.做到管用實用。起草決定切忌照抄照搬上級和外地的文本，防止“上下一般粗”，條文要盡量具體明細(xì)，可以確定一些好操作的指標(biāo)。

3.表述盡量規(guī)范。一是文本要簡潔。現(xiàn)在的問題是人大決定的標(biāo)題普遍字?jǐn)?shù)偏多，有的長達(dá)數(shù)十個字，有的內(nèi)容也比較冗長。要改變文風(fēng)，長話短說，杜絕正確的廢話和純屬表態(tài)式語言，言簡意賅。如新型冠狀病毒感染肺炎疫情就可簡寫為新冠肺炎疫情;人民代表大會常務(wù)委員會可以按照約定俗成寫為人大常委會。二是層次要分明。邏輯關(guān)系嚴(yán)謹(jǐn)，每個層次、每個段落一目了然。鑒于目前幾乎所有決定中基本不列二級標(biāo)題而一句話說到底，此舉既不利于傳達(dá)貫徹，也不利于宣傳解讀，更不利于熟記落實，建議每個問題前還是要列上小標(biāo)題。三是標(biāo)點要準(zhǔn)確。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照修改后的規(guī)范的標(biāo)點符號行文。注意決定標(biāo)題中的所有標(biāo)點符號非特殊情況都是可以省略的，正文中的書名號、引號之間可以不再用其他符號隔開，如果不用全稱引用的法律法規(guī)標(biāo)題可以不用書名號。

4.問責(zé)規(guī)定有剛性。雖然地方人大決定不宜單列法律責(zé)任，但是也要有相應(yīng)的內(nèi)容，有懲罰性規(guī)定，否則決定就只是一份倡議書，其作用大打折扣。

（作者系湖北省荊州市法學(xué)會會長）