以中國經濟轉型布局下一階段土地改革
——訪中國人民大學經濟學院院長劉守英

土地制度改革自2019年以來再提速。

3月30日，作為新修訂的《土地管理法》最重要的配套法規，《土地管理法實施條例》開始向社會征求意見；4月9日，國務院發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，其中提及推進土地要素市場化配置，并完善土地管理體制。學界認為，土地配置體制改革的增長潛能最大，是扭轉國民經濟增長持續下行的關鍵。

如何理解此次《土地管理法》修法的意義和未來土地制度改革的走向？推進土地要素市場化配置將會對未來中國經濟形態造成什么影響？記者采訪了中國人民大學經濟學院院長劉守英。

劉守英長期致力于土地制度與發展、城鄉互動及鄉村振興等研究，并親身參與了南海、義烏、瀘縣、余江等地改革試驗。他認為，改革開放40多年來，中國經歷了“鄉土中國”轉型為“城鄉中國”的階段，而理解“城鄉中國”的性質特征，將是完成中國現代化轉型，即從“城鄉中國”轉變為“城市中國”的必要途徑。

“土地上一輪的功能是保增長，下一輪土地最重要的功能是要推動中國經濟轉型。這個轉型不光是我們原來講的從計劃經濟向市場經濟轉變的體制轉型，可能是未來整個中國經濟形態的轉型。”劉守英對搜狐財經說，中國經濟的高速增長階段已經過去，土地制度改革的目標應是契合經濟發展階段的轉化。

劉守英表示，在下一步中國經濟轉型過程中，城鄉形態和產業形態基本決定了未來中國經濟的發展形態，而經濟發展形態比經濟增速更重要。他說，依靠低價土地供應的園區工業化模式的動力已接近枯竭，同時，要想改變當前單極城市化所造成的鄉村凋敝和大城市病問題，應令土地征收制度回歸本源，探討并擴大農村集體土地入市的途徑與可能性。“這次《土地管理法》修訂探討了農村集體土地未來的入市問題，這就適應了從單級城市化轉向城鄉融合發展的變化。”他說，經濟活動的多樣化是鄉村振興的前提，而農村集體經營性建設用地入市改革的目的便在于保證鄉村經濟活動的多樣化。

劉守英認為，本輪《土地管理法》的核心變化是新增建立了國土空間規劃體系。他表示，新建立的國土空間規劃體系將致力于我國未來的經濟形態設計，因此這次規劃體制調整帶有很大的策略性，解決了原有規劃體制存在的規劃類型過多、內容重疊沖突等問題。“在確保耕地安全后，通過征收來保公益性用地，即整個經濟形態中的公共部分，而私的部分就充分實現市場化，包括讓農村集體經營性建設用地入市。”他總結稱，未來我國經濟的發展動能轉換，對整個發展形態的改變非常重要——而這是要依靠農村集體經營性建設用地入市去撬動和改變的。

記者：2019年8月，《土地管理法》修正案通過，如何理解此次修法的背景？

劉守英：《土地管理法》在1998年有一次大修，這次也是一次大修。1998年的《土地管理法》修改后，出現了很多對該法的詬病，政府也一直說要修，一直在醞釀和調研。去年那次大修，牽涉到的條文和內容，變化都非常之大。我自己認為，《土地管理法》在1998年的節點上修法，正好契合了我國經濟高速增長階段對土地制度的需求，即多用地且低價用地，用土地來啟動城市化。當然，《土地管理法》修改的根本目的還是為了保護耕地，無非就是我們如何做到既保耕地又保發展。1998年這次修法恰好趕上中國經濟發展最快的時期，保障了經濟快速發展地區的用地需求，包括建設用地的供應、行政用地供應，以及一系列的土地制度創新，如建設用地指標的使用方式、土地管理嚴寬度的把握等。在快速城市化的背景下，與此相關的問題是，城市化的錢從哪里來？我們的土地制度在其中也發揮了很大作用，這就是我國土地制度獨特的土地資本化的制度安排：土地最初實際是資源，后來我們以土地作為資本的來源，土地變成資產，進而再變成資本。

我覺得這一輪《土地管理法》的修改，非常重要的任務是解決下一發展階段土地的功能問題。首先，在上一輪發展階段中，土地的功能是保耕地保發展，那么土地在下一個發展階段中到底承擔什么功能？除了保耕地，我們還要保生態，這是《土地管理法》修法的重大變化。保障糧食安全的背后是對耕地數量和質量的保護。土地質量是個土地安全的問題，我們不光要保證主糧安全和耕地安全，還要保證耕地長期可持續的生態安全。其次，中國經濟的高速增長階段已經過去了。我們還要靠土地作為發動機保證經濟快速增長嗎？2008年后，我們費了那么大的勁，經濟增長速度卻已經拉不上去了。因此，新一輪的土地管理制度應契合我國經濟發展階段的轉化。第三，我國原有的依靠大量低價工業用地的工業化模式已經改變，那么土地保工業化的功能也應該改變。城市化也是如此，原本靠低成本土地供應保證城市化不斷擴張的模式導致城市越來越不宜居，城市擴張是低成本，但城市市民的生活成本卻是高成本，因此城市化的模式也需調整。

記者：土地在我國新一輪經濟轉型當中應扮演什么樣的角色？

劉守英：土地上一輪的功能是保增長，下一輪土地最重要的功能是要推動中國經濟轉型，這個轉型不光是我們原來講的從計劃經濟向市場經濟轉變的體制轉型，可能是未來整個中國經濟形態的轉型。未來我國的經濟形態如何？第一，城市形態應該是內涵發展型而非外延擴張型的。第二，未來一定要實現城鄉融合，而不是城市和鄉村兩張皮。上一輪的經濟發展顧不上鄉村，換言之，我們原來是只有快速的城市化，但鄉村卻越來越凋敝。新的土地管理制度一定要承擔起城鄉融合的任務。第三，鄉村未來是什么樣？城鄉融合打通之后，大部分人還是向城市流動，但有一部分人會到鄉村去。隨著人和要素在城鄉間實現自由流動，鄉村經濟會有更多新業態。有一些鄉村會凋敝，有一些鄉村會活起來，農民這一群體也會發生變化，因此未來的鄉村文明應該是和城市文明相平等的存在。第四，未來產業是什么樣的？中國未來不可能在所有地方都布局那么多產業，一定是在部分區域形成世界上最先進的產業帶和制造業城市，從原來的低成本優勢轉向規模優勢。所以，未來不需要那么多園區了。城市形態、城鄉形態、鄉村形態和產業形態基本決定了未來中國經濟的發展形態。土地管理制度是經濟形態里很重要的一部分制度安排，因此，這次《土地管理法》修改要應對新的經濟發展形態。現在還有很多人在留戀高速增長階段，問題是該階段已經一去不復返了。我自己認為，下一步的經濟發展形態比增長速度更重要。

記者：這輪《土地管理法》應如何修改以適應未來我國經濟形態的轉變？

劉守英：鄉村和城鄉融合發展區域是未來需要用地的區域，也是土地管理制度調整最要著力的幾處。因此，這次《土地管理法》修訂探討了農村集體土地未來的入市問題，這就適應了從單級城市化轉向城鄉融合發展的變化。城鄉融合區域包括城中村和城市向鄉村延伸區域，這是對未來中國整個城鄉形態變化具有革命性意義的兩個區域。原來城中村用地都是通過征收的方式，也即通過政府把城中村的土地拍賣給開發商，政府吃土地漲價的發展模式。城鄉延伸區域也是如此。土地征收牽涉到土地管理制度最根本性的神經。如果不通過征收的方式，那這些地方的集體土地到底怎么入市？這次《土地管理法》修改，進步之處在于制定了征收目錄，對于哪些是公共利益可以動用國家征收權做出了明確的界定，但是征收目錄保留了對成片開發建設用地的征收權。這里面涉及到，城中村、城鄉延伸帶和工業園區這些區域是否還要采取成片開發的方式？也即是否還應采取征收的方式？現在城中村一改造就是成片開發，但我們未來的城市形態需要更多樣化、街區化。現在的城市充斥著大廠區、大房地產項目、大馬路，極其空，公共空間和私人空間互相不匹配。城市街區化意味著馬路變小、變多、變復雜，這樣街區形態也會隨之改變，街區里開始有人生活，進而催生出很多特色產業，就會改變原來街區沒有產業的現象。

因此，未來城中村改造的重要方面是改掉成片開發的模式。只有這樣，才能保證征地制度改革到位，才能確保征地制度真正用于符合公共利益的土地開發項目上。城市為什么難看？因為城市形態單一，形態單一的原因是主體單一，主體單一的原因則是供地模式單一，即城市建設都是征地這一種模式。我認為，未來城市形態改變主要依賴于城中村區域和城鄉結合區域的形態改變，而二者的形態改變則需要依靠土地制度改革來推動。隨著土地征收制度在非公共利益領域的退出，加上農村集體經營性建設用地入市，這些區域的城市業態就會多樣化。所以我認為，如果這些區域仍舊采取土地征收的模式，那這次《土地管理法》修改就沒有任何意義了。未來我國經濟的發展動能轉換，對整個發展形態的改變非常重要——而這是要依靠農村集體經營性建設用地入市去撬動和改變的。

記者：政府應該如何擺脫過去對土地財政的路徑依賴？土地制度改革后，原先的征地制度該往何處去？

劉守英：地方政府為什么不能擺脫原來的那一套模式？是因為他們還沒有意識到新的發展形態和新動能。舊動能已經減低了，新動能為何沒有起來？實際上是理念問題。目前經濟發展好的地方，是因為地方政府想明白了什么是新動能。這些地方政府也不是想出來的，而是問題導向導出來的。舊的那一套走不通了，必須要開辟新的路，就自然實現了轉型。我認為征地制度應該回歸征地制度本身。征地制度不是退出，而是應該做好份內之事，即對公共用地的部分進行征收，而不能再和此前一樣靠土地征收制度來保障所有的發展用地。為什么很多人擔心征地制度改革會阻礙經濟發展？這就還是老的思維模式。征地制度和農村集體經營性土地入市是要適應新發展模式和新形態，如果明白了這點，對于征地制度的改革就不會出現質疑的聲音了。搜狐財經：這次《土地管理法》修法的核心變化是什么？劉守英：前面提到，這次土地管理制度改革的核心是為了解決未來我國經濟形態的轉型，在此次修法中相對應的條例修改則是新增建立國土空間規劃體系。（編者注：國土空間規劃明確把主體功能區規劃、土地利用規劃和城鄉規劃等空間規劃相融合，同時形成一個平臺，即國土空間基礎信息平臺，形成全國的國土空間規劃“一張圖”。）這次《土地管理法》修改，很多人都沒有注意到這一點。為什么將這幾個規劃合并？原有的規劃體制存在規劃類型過多、內容重疊沖突等問題，導致重復建設，并造成巨大的資源浪費。在統一的規劃體系下，這些現象就不可能再出現了。國土空間規劃是用于管理我國未來整個經濟形態的體系，其作用是做好我國未來的經濟形態設計：第一是城鄉形態規劃；第二是產業形態；第三是生態形態，即保護各地的綠水青山，保護當前和未來的生態平衡。在確保耕地安全后，再通過征收來保公益性用地，即整個經濟形態中的公共部分，而私的部分就充分實現市場化，包括讓農村集體經營性建設用地入市。這個規劃很清楚，既保護了未來我國的土地安全，也能和土地市場化實現銜接。所以這次規劃體制調整帶有很大的策略性。這是本輪《土地管理法》修法最核心的變化，但很多人都沒有注意到。

記者：本輪《土地管理法》為農村集體經營性建設用地入市打開了一道口子。這對鄉村振興的意義是什么？

劉守英：鄉村衰敗的重要原因是其經濟活動沒有回報。鄉村經濟活動的多樣化和復雜化是鄉村振興的前提，也是鄉村振興的核心。農業產業低回報，所以人就往外走，那么產業也就越來越不行。鄉村經濟活動的多樣化，既包括農業產業的多樣化，也包括非農產業的多樣化：鄉村可以做很多非農產業。農村集體經營性建設用地入市改革，目的就在于保證鄉村經濟活動的多樣化和復雜化。問題的核心還是經濟發展模式和經濟形態的改變。我國下一步的發展動能靠經濟形態的改變，而經濟形態的改變則需依靠下一步的土地制度改革。通過土地制度改革釋放制度紅利，可以撬動城中村、城鄉結合部和鄉村這三片地區的發展，并推動我國整個經濟形態的改變。

記者：宅基地占農村集體經營性建設用地的70%，其改革的突破口是什么？

劉守英：宅基地制度在整個土地結構里占了非常大的一部分，而且宅基地對未來我國經濟形態的重塑將起到非常大的作用。因為城中村、城鄉結合部和鄉村這三個空間都和宅基地制度相關。如果宅基地制度改革與上述提到的未來三個形態不相匹配，那么宅基地制度將成為未來經濟形態和動能轉變的最大障礙。宅基地制度改革非常重要的方向是改變目前無償分配的制度。本輪《土地管理法》修改提出，要充分保障我國農村村民實現戶有所居。宅基地改革從原來的“一戶一宅”到“戶有所居”的提法轉變，意味著未來不一定要確保農民擁有無償分配的宅基地，只是保證農民的居住安全。不是說只要是農民，就能無償分配得到一塊宅基地。“戶有所居”的保障方式和“一戶一宅”的保障方式是不同的，后者的保障方式可以是市場化的方式。過去只要是農民就有一塊宅基地，這是宅基地制度安排的特殊性，現在不可能了。我們需要保證的是農民獲得宅基地使用的權利，但使用權利不能一直是無償的，也必須得有償使用。現在只有農民才有資格獲得宅基地，而由于無償的性質，農民集體對宅基地的使用原來也只有居住權，不能轉讓、出租和抵押，現在相當于是擴大了農民對宅基地使用權的權能——農民可以享有宅基地的收益權，宅基地可以轉讓、抵押，也可以和別人合作開發。相當于取消了農民原來的宅基地福利，與此同時與其交換了財產權。有償使用也就意味著有償退出，因此只有宅基地實現有償使用后，才能接下去討論宅基地權利開放的話題。

記者：新《土地管理法》并未詳細規定哪些主體可以購買宅基地的使用權。如何打破宅基地的內部流轉，對此你有什么建議？

劉守英：這是未來宅基地制度改革還需要進一步去探索的問題。現在宅基地只能在集體經濟組織成員內部流轉。我們有一個建議：只要原籍是集體經濟組織成員，都可以獲得宅基地的使用權。宅基地資格權只向集體經濟組織成員開放，但宅基地使用權和經營權可以向集體經濟組織原籍成員開放，這樣就可將宅基地使用的方法擴大。只有這些人對宅基地使用權和經營權需的需求高了，這些地方的宅基地使用權和經營權才能搞活。現在很多鄉賢對宅基地的使用需求大，只要把宅基地使用權和經營權開放給類似原籍在集體經濟組織的成員，才能搞活宅基地制度，鄉村振興的主體也可以豐富起來。

記者：有償使用宅基地后，農民會相應付出什么成本？

劉守英：宅基地實際上也是農村集體建設用地，我們會有一套集體建設用地的地價體系，會參考那個體系來做有償。

記者：目前宅基地直接入市沒有合法渠道，只能通過農村集體經濟組織回收變成集體性經營建設用地后才能入市。當宅基地真正變為有償使用后，未來宅基地入市的主體就有可能是農戶或宅基地使用者本人？

劉守英：對。其實宅基地改革的方向就是要改變宅基地制度的“特殊性”，只要在宅基地制度的特殊性上打轉轉，宅基地權利制度改革就很難有進展。只要把“特殊性”打掉，宅基地就活起來了。中國統一的土地權利體系，先是集體建設用地和國有建設用地打通，接著宅基地未來和集體建設用地打通，這三者互相打通以后，中國的土地權利體系和市場體系才能建起來。（轉載自搜狐財經與經濟雜志聯合打造的“致知100人”系列訪談）