城鄉居民養老保險財政補貼的可持續性研究
——以天津為例

◎文/李 娜

一、引言

根據天津市政府統計，截至2018年底，全市60歲以上戶籍老年人達到259.07萬人，占比 23.97%，較 2017年上升0.54個百分點，其中65歲以上老年人167.63萬人，占比15.49%。天津已經進入人口老齡化加速期，未來這個數字比例還將進一步上升。2018年全市城居保參保人數達到161.15萬人，增長3.0%，其中60歲以下參保人數76.12萬人，增長6.0%。隨著人口老齡化問題愈演愈烈，2019年天津市政府出臺促進養老服務發展的三年行動方案，貫徹落實“大健康”發展理念，為推動天津養老服務打下堅實基礎。2019年11月本市出臺完善城居保養老金確定和調整機制，再次提高了城居保繳費檔次和補貼標準。2015年天津基礎養老金為人均220元，在2018年時上漲至295元，最新出臺的養老金確定和調整機制中，人均基礎養老金調整為307元，補貼標準繼續實行“多繳多得”的辦法。但即使財政補貼總額不斷擴大，天津在面對財政增速有限的背景下，補貼的壓力大小以及增加補貼的可持續性，這是我們必須關注的問題。

二、文獻綜述

目前我國城居保制度正處于不斷完善階段，也一直是學者們研究重點。在財政支出最優規模和比重方面，薛惠元、王翠琴（2018）通過對最優規模的測算，發現城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險最優財政支出規模分別是 2.33%和 0.81%，而目前我國這兩項支出早已遠超最優規模，造成財政壓力進一步擴大，因此應該尋找新的方式籌集資金保證養老補貼支出。鄧大松、薛惠元（2010）對補助數額進行測算分析，認為中央有能力承擔此項補助而中西部籌集難問題突出，應從重構中央地方兩者的關系入手。王增文（2010）在滿足自然效率條件下，測算中國社會保障的財政支出占總的比重應是31.82%。同時面對老齡人口增加，財政補貼的合理性和可持續性變得刻不容緩。李濟博（2017）從靜態和動態兩方面分析財政負擔政策的合理性，盡管當前城鄉居民補貼占財政收入的比重是在下降，但隨著補貼率的增長，各級政府的財政壓力還是會增加。且相比較中央財政補貼壓力，個別省市的財政補貼負擔率已經超過了壓力位，這是對經濟的隱形阻礙，應發揮中央主體作用加大投入力度。劉學良（2014）通過建立養老保險精算評估模型，預測 2010—2050年養老保險收支缺口和政府隱性債務，得出城鎮職工養老保險隱性債務占總的絕大部分，城鄉居民占比較少，因此應該降低養老金替代率、提高生育率等水平緩解此問題。王丹 （2015）從財政補貼和“賬戶空賬”問題入手通過分析我國GDP和財政收入的歷史增長情況預測未來一定時期的財政負擔能力，認為隨著財政負擔壓力加劇，完善養老保險預算體系已經迫在眉睫，要把養老預算做到真正為民所用。危素玉、劉洋（2019）提出縣級政府財政補貼負擔壓力過大且缺乏政策動態調整機制，這將導致財政補貼效率進一步降低。曾益、凌云等人（2016）發現“全面二孩”政策能夠緩解城居保基金支付壓力，使得基金累計出現赤字的時點可推遲一年，有利于提高養老保險基金的可持續性。張盈華、席恒（2009）從財政補貼環節入手，選擇具有代表性的中部地區寶雞模式進行研究，發現在個人繳費較低檔次上實行最高的補貼力度對于經濟不發達的地區有借鑒意義。郭婷（2016）直接從公平性角度入手分析財政補貼政策存在不公平性，沒有完全促進居民養老保險橫向等比的實現。

當前大部分文獻基于全國視角分析，但由于地區經濟發展存在差異，“一刀切”的做法有失公平，不能針對某個地區提出解決方法。本文從天津城居保財政補貼政策入手，分析當前天津城居保補貼比例的合理性，得出2025年之后財政補貼比例遠超薛惠元等人計算的最優支出規模，這對未來天津完善城居保財政補貼政策有實踐性意義。

三、天津城鄉居民養老保險與財政補貼政策

財政補貼一直是養老保險的重要組成部分，財政補貼的高低影響著居民參保意愿和生活保障水平。財政補貼過高，會增加居民對政府的依賴效應，更會加大中央和地方政府的財政壓力，導致財政支出結構轉變，進而影響公共服務支出；財政補貼過低，會降低養老政策本身的吸引力，降低居民參保意愿積極性，不利于應保盡保政策的實施，從而加大養老難題。我國城居保體現了全面覆蓋的特點，年滿16周歲（不含在校生），非國家機關和事業單位工作人員以及不屬于職工基本養老保險制度覆蓋范圍的城鄉居民均可以在戶籍地參加，擴大了參保人員范圍。根據國務院最新規定，全國城居保基礎養老金最低標準提高至每人每月88元，提高標準所需資金，中央財政對中西部地區給予全額補助，對東部地區給予50%的補助，城居保財政補貼環節采取中央、省以及市縣多級政府共同承擔的制度。

2019年11月天津出臺完善城居保調整機制辦法，在個人繳費環節，一至五檔標準不變，六至十檔標準適當提高，這既充分考慮低收入群體特別是貧困邊緣人群的經濟能力，同時可以讓經濟條件較好的居民，通過選擇較高檔次繳費增加個人賬戶積累，提高養老金待遇水平，真正滿足不同經濟群體養老需要。同時出臺文件中，居民每月的基礎養老金水平提高至307元，政策針對65周歲以上的老年人群體適當傾斜，不同年齡階段的老年人生活補助標準均增加12元，且針對2018年12月31日年滿65周歲，相關補助增加5元，真正發揮了政策的兜底作用，保障老年人的生活水平。

在財政補貼方面，相關資金仍然按照原渠道籌集發放，由市和區全額補貼，隨著人均繳費檔次提高補貼標準也相應提高，完善養老金“多繳多得”激勵機制，實現城居保保障作用。但即使財政補貼標準增加，在老齡人口生活待遇需要破解的壓力下，能不能保證補貼的可持續性仍是棘手問題。

四、城鄉居民養老保險財政補貼的可持續性實證分析

本文通過近5年人口老齡化率和財政補貼的數據得出兩者存在顯著線性關系，根據2010年天津市第六次人口普查數據利用Leslie模型預測未來25年人口老齡化率和財政補貼支出。同時根據2010—2016年生產總值和財政收入，預測未來25年生產總值和財政收入，最終得出財政補貼支出在財政收入中所占比重。

表1 天津繳費檔次和補貼標準 單位：元

（一）老齡化率和財政補貼關系

我國城居保制度自2014年建立至今，發展時間較短。因此本文選取天津2014—2018年人口老齡化率和財政補貼數據分析兩者關系，本文利用2015和2016兩年財政補貼上漲比例假設2014年財政補貼比例上漲17%，即計算出2014年的財政補貼總額。回歸結果見表3。老齡化率和財政補貼支出之間存在著顯著的線性關系，且都通過了5%的顯著性水平檢驗。

（二）基于Leslie模型預測人口

根據天津市2010年第六次人口統計，整理計算并基于Leslie模型預測未來25年老齡人口增長率所需的指標，數據整理見表4。根據國家預測人口的要求，我們選取以下數據指標，分別是女性比、各個年齡階段的死亡率、生育率總和以及各個年齡階段的分性別人口。

為了使得模型運行的相對簡單，我們需要做以下基本假設。

1.Ps（x）表示第 s年第 x個年齡組的人口，這里x=1，2，3……，n，本文將年齡組分為每5年一個檔次，總計21組，年齡組的間距為5。因此我們預測的時候是以每5年為一個預測階段。

2.Ds（X）表示的是第s年第x個年齡組的死亡率，死亡率我們是用當年分性別的死亡人數除以分性別的總人數。假設當前的死亡率在未來一段時期內不再改變，

3.Fs（x）表示的是第 S 年第x個年齡組的女性總人口，從2010年我們可以近似得到天津女性總人口占比46.62%，女性比大約為1.15。

表2 2014—2018年老齡化率和財政補貼

表3 財政補貼和老齡化回歸結果

4.Bs（X）表示的是第s年第x個年齡階段的生育率，2010年根據第六次人口普查顯示天津總和生育率為0.9128，遠低于我國當前1.181的標準，在我國范圍內處于中下等水平，生育率水平相對較低。但考慮到天津經濟和人文因素等影響，因此假設天津未來的生育率水平基本保持穩定趨勢。

本文選取的人口預測期間為2015年到2035年，借鑒于陳衛、楊勝慧、鐘美玲等人研究成果，5年各個年齡組的人口存活率為Ss（X）=exp（-5*Ds（x)），x 的取 值是從1到21，同時，5年的生育率為 Us（x）=5Bs（x），結果見表5。

從表5得知，按照2010年生育率水平繼續計算，天津未來人口呈現下降的趨勢，其中老齡化人口將會占據總人口的近半數。在國家通行準則中，有專家提出為了維持人口的穩定增長，更迭的生育率水平應該是維持在2.1左右。2010年我國整體生育率水平是1.181，而天

津的生育率水平是 0.9128，遠遠低于我國整體水平，更是低于國際水平，所以未來天津的生育率水平也是值得我們關注的問題。隨著人口老齡化加劇，同時伴隨勞動力欠缺，財政補貼可持續性的保障問題不容小覷。

表4 天津2010年人口統計數據

表5 天津人口老齡化預測結果

（三）財政補貼支出比重預測

為更直觀得到財政補貼支出比重，即需計算財政補貼在天津財政收入總額中的占比。通過整理天津生產總值和財政收入數據，得出兩者存在較強的線性關系，回歸結果見表6。本文運用指數平滑法預測未來20年天津生產總值和財政收入總額，見表7。分析得知未來天津生產總值整體趨勢是上漲，財政收入的規模也是逐年擴大，在2035年財政收入規模將達到6304.777億元，但財政收入增長率會呈現先上升后下降的趨勢，預計2035年增長率將下降至3.15%。

表6 財政收入與生產總值分析結果

表7 2017—2035年生產總值和財政收入 單位：億元

最后，根據前文預測的老齡化率計算財政補貼大小及占比，從表8得出，隨著人口老齡化的加速，財政補貼總額及其占比不斷增加，同時也不難看出財政補貼支出整體比重較低。對比薛惠元等人計算的中國城居保最優財政支出規模 （即城居保財政補貼支出占財政總支出的比重）為0.81%，可知天津在2025年以前處于最優支出規模階段，之后將超過最優規模。這就意味著會增加養老基金壓力，影響養老基金收支平衡，進一步加大政府財政補貼壓力，而在天津經濟增長有限的情況下，財政補貼的可持續性將面臨巨大挑戰。

表8 預測的老齡化率與財政補貼

五、政策建議

面對天津財政支出最優規模的即將到來，同時財政增速有限且財政補貼支出壓力加大，為促進城居保財政補貼可持續性發展，提出以下建議。

一是出臺鼓勵生育措施，提高生育率水平。2010年天津總和生育率水平遠低于我國平均水平，這將造成勞動力短缺，經濟缺乏活力等一系列問題，即使在二胎政策導向下，天津人口并無顯著增長。同時天津已經進入人口老齡化加速時期，積極應對人口老齡化，是實現經濟發展的必要保障。因此放松生育政策，重點出臺相關配套政策給予生育保障：女性產假、配偶陪產假、生育獎勵、工作崗位預留等措施，并相應承擔養育孩子的部分費用，如后期教育費用，提升女性安全感，提高女性生育意愿，加大生育政策宣傳力度，從而提高總和生育率水平，改變人口結構，保障勞動供給。

二是多渠道籌集資金，夯實財政補貼的財富儲備。為應對人口老齡化及養老保險財政支出，政府財富儲備充沛日漸重要。創新融資渠道是城居保未來實現可持續發展的重要基礎和保障，目前政府財政補貼支出主要依靠財政收入，大部分來源于居民稅收，隨著勞動力供給水平下降，將帶來較重的財政負擔。而僅僅依賴提升居民繳費檔次或是擴大繳費檔次差距遠遠不夠，在《國家積極應對人口老齡化的中長期規劃》中明確提出，通過完善國民收入分配體系，優化政府、企業、居民之間的分配格局，穩步增加養老財富儲備，健全更加公平可持續性的社會保障制度。政府應該出臺更具激勵性的政策，例如：比例優惠、提高融資企業加計扣除比例等，以此提高公益組織、企業等投資捐資政府財富的積極性，利用打開投資市場、健全地方政府債券以及公益性行為等方式進行多渠道籌集資金，穩步增加養老財富，健全可持續的社會保障制度。

三是擴大補貼激勵，適當強制參保，力爭完成全民參保目標。截至2019年12月底，城居保繳費79.60萬人，進一步擴大了參保人群，但距真正的全民參保目標還有差距。我國出臺《關于建立城鄉居民養老保險待遇領取和基礎養老金正常調整機制的指導意見》（以下簡稱 “指導意見”）中指出地方政府合理確定和調整城居保繳費檔次和繳費補貼水平，引導鼓勵參保居民選擇較高檔次繳費。為促進城居保制度做到全民參保，應建立激勵約束有效的調整體制，分散個人繳費的低檔次人群，擴大繳費補貼力度，確保城居保待遇隨地區經濟發展合理增長，在擴大宣傳“多繳多得”機制的同時防止逆向選擇產生道德風險。針對貧困邊緣居民，應該合理保留幾檔較低水平繳費檔次，穩定繳費局勢。城居保制度是一項具有中國特色的社會保險制度，為保障居民老年生活質量，應將自愿性原則和強制性原則相結合，隨著參保范圍逐步擴大，層次提高，應將符合城居保參保條件的人群統一納入養老保險，做到挨戶挨個排查，采取先動員后強制的措施，力爭實現全民參保。

四是不斷完善動態調整的養老模式結構，聽取居民意見。自2014年國家統一建立城居保制度以來，地方政府統籌考慮當地情況適時提出調整方案。《指導意見》中指出，要綜合考慮本地區相關標準調整情況，提出調整幅度，形成科學的調整幅度計算辦法。激發養老保險政策活力，切實保護居民切身利益，通過對養老保險模式有效及時的調整，滿足不同群體繳費需求，擴大城居保制度覆蓋率，實現城居保制度可持續發展。

五是嚴格基金管理，提高統籌層次，增強基金保值增值。隨著參保人群擴大，居民繳費檔次提升，養老基金規模越來越大，同時也存在貶值帶來基金安全問題。在養老保險基金管理方面，我國一直實行收支兩條線，可確保資金及時到位。面對財政補貼壓力的增加，應在基金操作中嚴格基金管理，不僅要注重合理性和安全性，還應該實現基金保值增值。堅持多元化分散風險，使得養老基金對市場反應較為穩定，借鑒其他基金如企業年金的投資范圍和管理要求，適當的擴大基金投資運營范圍和力度，合理利用通過適當方式參與投資國家重大工程和重大項目建設條件，或投資具有本地特色的高新技術企業。從長期來看，天津在面臨經濟增速有限、財政補貼不斷上升的雙重壓力下，應積極轉型，實現由地方政府統籌向國家統籌轉變，借助國家基金委托投資手段，實現基金保值增值，提高養老保險的福利水平，減輕政府中長期的財政壓力，實現基金可持續發展。