基于防控新冠肺炎疫情的城市規(guī)劃反思
——以廈門市為例

吳元君

(廈門市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 福建廈門 351000)

0 引言

此次爆發(fā)的新型冠狀病毒肺炎疫情引起了社會各界廣泛的關(guān)注和反思，公共健康成了當(dāng)今世人一個重要的話題。新冠狀肺炎疫情在短時間內(nèi)迅速爆發(fā)，嚴(yán)重威脅了全人類的生命健康。城市規(guī)劃長期以來聚焦經(jīng)濟、功能和美學(xué)，對于防災(zāi)防疫的重視不足[1]，以致在發(fā)生災(zāi)害時只能被動地采取防災(zāi)減災(zāi)措施，事倍功半。基于此，本文擬以廈門市為例，立足城市規(guī)劃及管理的角度，對新型冠狀病毒肺炎疫情的防治工作進行思考，反思城市規(guī)劃管理及公共衛(wèi)生工作中存在的問題，探索更加優(yōu)化的城市規(guī)劃應(yīng)對策略,以期能更好地對我國城市規(guī)劃未來打造更加健康、安全的城市人居未來環(huán)境有所裨益。

1 健康城市建設(shè)

世界衛(wèi)生組織 (WHO) 對健康城市的定義，是一個由健康的人群、健康的環(huán)境和健康的社會有機結(jié)合、共同發(fā)展的一個整體，能夠改善其環(huán)境、擴大其資源，使城市間能互相支持，以發(fā)揮最大的潛能[2]。基此，可以理解為，健康城市一切以人的健康為核心，同時強調(diào)在享受生命和發(fā)揮潛能的同時能夠建立互相支持的城市。2016年《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》發(fā)布；隨后，廈門市入選全國愛衛(wèi)辦確定首批38個全國健康城市試點城市。

我國的國家健康城市指標(biāo)體系，主要包括健康環(huán)境、健康社會、健康服務(wù)、健康人群、健康文化5個維度。可見，健康城市的內(nèi)涵極其豐富，涉及到城市的方方面面。廈門市的健康城市戰(zhàn)略實施，主要體現(xiàn)在推進分級診療改革、醫(yī)療信息化、公共衛(wèi)生服務(wù)、全民健身運動等方面，但迄今為止關(guān)于而防災(zāi)防疫還并未得到足夠的重視。

圖1 廈門市公共衛(wèi)生服務(wù)體系示意圖

2 廈門在此次疫情防控中的優(yōu)劣勢分析

本次新冠狀肺炎疫情嚴(yán)重情況下，福建省在全國各省中排位居中，廈門市確診病例數(shù)在福建省位于前列。基此，本文對廈門市在此次疫情防控中的劣勢和優(yōu)勢做一個初步分析。

2.1 廈門在此次疫情防控中主要劣勢

(1)城市化水平高

疾病在城市中傳播速度較鄉(xiāng)村更快。廈門城鎮(zhèn)化率在2018年為89.1%，而思明和湖里區(qū)更是達(dá)到了100%，受災(zāi)率居于全省前位。城市化改變了自然景觀和生物環(huán)境，使得人類與攜帶病毒的動物棲息地產(chǎn)生交集，也使病毒的適應(yīng)性增強，產(chǎn)生變異，導(dǎo)致傳染病新發(fā)。此外，城市化加速了社會互動，中心城市及周邊城市形成城市網(wǎng)絡(luò)，方便的流通性使得病毒擴散成指數(shù)增長。

(2)外來人口比重大

據(jù)統(tǒng)計，2018年年底，廈門市常住人口411萬人，其中51.3%的常住人口戶口登記地為省際和省內(nèi)其他地市，表明廈門外來流入人口數(shù)量占常住人口比重很大。而在外來流入的常住人口中，省外流入人口占比51.8%，省內(nèi)流入人口占比48.2%。隨著福廈高鐵的開通，進一步產(chǎn)生虹吸效應(yīng)，大量的人口流動加快了疾病的傳播速度。

(3)旅游城市導(dǎo)致游客成為重要傳染源

根據(jù)此次的確診病例分布情況，鼓浪嶼、曾厝垵、黃厝等旅游熱門地區(qū)為確診病例集聚區(qū)。2020年1月24日起，廈門各大旅游景點暫停對外開放，暫停接待參觀游覽人員。對所有外來人口入廈、返廈實行摸排、報告及管理制度。至此,游客引發(fā)的病毒傳染才得到基本控制。

2.2 廈門在此次防疫戰(zhàn)中主要優(yōu)勢

(1)分級診療改革和家庭醫(yī)生制度基本建立

圖2 廈門醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系示意圖

廈門市自2016年起逐步推進，服務(wù)體系改革，合理配置醫(yī)療資源，建立起有效的醫(yī)療服務(wù)體系(圖1～圖2)。大醫(yī)院與基層社區(qū)醫(yī)院形成幫扶態(tài)勢，通過“人才下沉”“資源下沉”、強化了基層力量，推進了“基層首診、急慢分治、雙向轉(zhuǎn)診、上下聯(lián)動”的有序就醫(yī)體系。推進了分級診療，很大程度上防止了交叉感染，避免資源浪費，提高了就醫(yī)效率。截至2019年12月，廈門市家庭醫(yī)生簽約服務(wù)77.89萬人，簽約覆蓋率32.28%，其中重點人群中65歲以上老年人簽約15.32萬人，簽約率70.05%[3]。此次疫情中老年人為易感人群，廈門市的家庭醫(yī)生可以及時為這些重點人群和普通市民提供醫(yī)療幫助，及時發(fā)現(xiàn)疫情，及時地緩解了大眾的焦躁情緒。

(2)醫(yī)療信息化程度高

廈門基于醫(yī)療健康大數(shù)據(jù)建立了家庭醫(yī)生簽約服務(wù)平臺和手機APP——“廈門i健康”，搭建了醫(yī)生與居民互動交流管理平臺，實現(xiàn)了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)電子簽約與管理。而且，還建立了基于健康檔案的區(qū)域醫(yī)療衛(wèi)生信息服務(wù)平臺——廈門市民健康信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了醫(yī)療衛(wèi)生資源的互聯(lián)互通、患者就診信息區(qū)域共享，為廈門市95%以上的居民建立了全方位、全周期的終身電子健康檔案。疫情防控初期，由于口罩短缺，廈門是全國首個線上搖號購買口罩的城市，市民通過“廈門i健康”可預(yù)約搖號抽取平價口罩，體現(xiàn)醫(yī)療資源的公平性。

(3)城市大格局體現(xiàn)優(yōu)勢

首先，廈門城市格局很好地規(guī)劃了生態(tài)廊道和山海通廊(圖3)。生態(tài)廊道的植被、河流、濕地、農(nóng)田成為各個區(qū)塊的天然隔離帶，山海通廊又可以加快城市空氣流通，有利于建立安全舒適的城市微氣候。其次，廈門本島具有交通上的隔離優(yōu)勢，在各個跨海大橋建立防疫點可有效控制傳染病的傳播。

圖3 廈門市山水格局

(4)體醫(yī)融合和全民健身推廣

大力發(fā)展運動醫(yī)學(xué)和康復(fù)醫(yī)學(xué)，鼓勵醫(yī)院設(shè)立運動醫(yī)學(xué)專業(yè)及運動康復(fù)治療，推動形成體醫(yī)融合的疾病管理和健康服務(wù)模式。廈門市一直以來都致力推進全民健身活動，有利于增強廈門市民體質(zhì)。舉辦國際馬拉松和帆船運動比賽，建成23km長的山海健身步道，學(xué)校體育場地設(shè)施向社會開放，打造“15分鐘健身圈”等舉措已經(jīng)獲得極大的社會效益。

3 面對疫情防控的城市規(guī)劃反思

(1)重視防災(zāi)防疫

廈門全市醫(yī)療專項規(guī)劃，明確按全市千人口醫(yī)院和衛(wèi)生院床位數(shù)6張的標(biāo)準(zhǔn)進行控制預(yù)留。目前，廈門市醫(yī)療衛(wèi)生用地總面積為130hm2。全市人均用地面積為0.3m2，低于0.9～1.1m2/人的標(biāo)準(zhǔn)。千人床位指標(biāo)為4.03床，距規(guī)劃的6床/千人的指標(biāo)差距較大。床位數(shù)的數(shù)量代表了醫(yī)院接受病患尤其是重癥病患的能力，廈門市目前床位數(shù)較低，應(yīng)在規(guī)劃階段就考慮疫情大面積爆發(fā)可能的工作預(yù)案。

首先，城市發(fā)展應(yīng)留有空白，對“廈門小湯山”或“廈門火神山雷神山”進行選址和預(yù)留，對可征用的醫(yī)院以及周邊城市的醫(yī)療聯(lián)動也要進行提前梳理和分析。

此外，廈門市分級診療制度雖然已初步建立，但是主要還是針對慢性病，對于急性病和傳染病考慮欠佳，今后應(yīng)著重考慮如何結(jié)合新興醫(yī)療科技，提升社區(qū)衛(wèi)生點的檢測水平和安全性，確保其他疫情萬一再發(fā)生而需集中隔離治療時能從容應(yīng)對。

(2)優(yōu)化城市交通

城市交通復(fù)雜多元，是災(zāi)中救援和災(zāi)后恢復(fù)的重要空間載體，科學(xué)高效的交通系統(tǒng)是防疫致勝的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

第一，建立有韌性的交通系統(tǒng)，即在特殊情況下，為避免“一刀切”式的交通隔離，應(yīng)提前建立可分區(qū)分層運行的交通系統(tǒng)，在保障基礎(chǔ)生命線的前提下，避免公共交通和物流運輸癱瘓耽誤病患救治和物資輸送。

第二，加快島內(nèi)島飛機場和火車站的外遷。廈門市面積1699km2，本島面積僅158km2，占廈門市面積的9%，但是總?cè)丝跀?shù)超過全廈門市的一半，人口密度大，建設(shè)用地局促。加快高崎機場向島外翔安區(qū)遷移，改造島內(nèi)廈門火車站，可以減少流動人口在密集處聚集。

第三，加快非機動車道建設(shè)。1999年，廈門市禁止島外牌照摩托車進島，島內(nèi)牌照摩托車五年后不許上路；2012年，廈門市出臺了電動車管理辦法，在島內(nèi)全部主要區(qū)域?qū)﹄妱榆嚱小Ｋ裕瑥B門市尤其是本島很少有建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的非機動車道。隨著電動車騎手慢慢擔(dān)任起物流運輸?shù)慕K端環(huán)節(jié)，人們的食物、生活用品、藥品、快遞等都需要依靠騎手運輸，尤其在此次疾病防控期間，居民不方便外出，騎手投遞顯得極其重要。廈門市缺少連續(xù)的非機動車道，使得電動車經(jīng)常行駛在人行道，存在安全隱患，不利于人民生活和物資流動，建議新建城市道路預(yù)留安全通達(dá)的非機動車道，同時將人行道凈化、慢行車道建設(shè)納入道路綜合整治改造提升的重要內(nèi)容，最大限度地確保慢行車道的通行空間。

(3)加強城市治理與管理

此次疫情爆發(fā)，還需要對城市治理和管理情況進行深入反思。

第一，城市治理中，政府、企業(yè)和民眾的良性互動問題。重大突發(fā)事件和利益沖突會導(dǎo)致社會關(guān)系的不穩(wěn)定。2020年2月5日，廈門市政府發(fā)文，通過信貸展期、融資成本降低、政府給予補貼、適當(dāng)減免稅費、加大穩(wěn)崗扶持、降低創(chuàng)業(yè)成本等政策，支持特殊時期企業(yè)發(fā)展。此外，還應(yīng)建立責(zé)任擔(dān)當(dāng)、互助互愛、自覺自信的公民意識，建立良好的社區(qū)共同體，形成政府、企業(yè)、民眾三者分層分工、相互協(xié)作、互利互惠的良好關(guān)系。

第二，商業(yè)市場的規(guī)劃管理問題。此次疫情的爆發(fā)原點為武漢華南海鮮市場，政府對此的監(jiān)管不力釀成大禍。廈門作為沿海城市，也有眾多海鮮市場。對于新建的海鮮市場，在商業(yè)布點規(guī)劃時應(yīng)重新考慮其選址和布局的合理性，對于存量的海鮮市場如七市、八市海鮮市場，應(yīng)該加大監(jiān)管力度，注意食品安全。

第三，開放式居住小區(qū)的社區(qū)管理問題。廈門市本島的居住小區(qū)，大多面積體量較小，老舊開放式小區(qū)數(shù)量較多，為掌握小區(qū)人口居住情況，控制社區(qū)人口流動帶來了困難，應(yīng)加快建立“智能設(shè)備+互聯(lián)網(wǎng)”的老舊小區(qū)改造，形成“無形的圍墻”，為小區(qū)管理帶來便捷。

4 結(jié)語

疫情爆發(fā)，對于國家而言是一場災(zāi)難，但同時也為城市發(fā)展提供了一次寶貴的反思機會。在此次疫情爆發(fā)過程，廈門的劣勢在于城市化水平高、外來人口比重大、來廈游客多；優(yōu)勢主要表現(xiàn)在分級診療改革和家庭醫(yī)生制度基本建立、醫(yī)療信息化程度高、城市山水格局利于隔離和通風(fēng)、體醫(yī)融合和全民健身的推廣。建議今后更加重視防災(zāi)防疫、優(yōu)化城市交通、強化城市治理管理，以此加強城市對于突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對能力，推進健康城市的建設(shè)進程。