重慶市公共文化服務政策的主要特征及未來展望*

李夢竹 周建伶

（1.西南大學公共文化研究中心 重慶北碚 400715）

（2.西南大學政治與公共管理學院 重慶北碚 400715）

1 引言

文化創造美好，美好需要文化[1]。自2005年公共文化服務建設首次納入國家政策話語體系以來[2]，公共文化服務建設已經走過了十五年的發展歷程。在各類公共文化服務政策的指導下，我國公共文化服務發展取得重大成果，優質公共文化產品供給日趨豐富，公共文化服務效能顯著提升，基本公共文化服務標準化、均等化取得新突破[3]。但不可否認的是，公共文化建設中仍然存在一些頑疾，表現為公共文化服務政策落實不到位、供需錯位、發展不均衡、效能低下等。且這些頑疾突出地表現在西部地區。重慶市作為西部唯一的直轄市，集大城市、大農村、大山區、大庫區于一體，在西部地區公共文化建設中具有一定的代表性、典型性。基于此，本文旨在以重慶市為研究對象，以2005—2018年重慶市公共文化服務政策為研究樣本，采用內容分析法對其既有政策進行評價，總結其政策特點，并基于新時代的背景展望其發展方向，以此來促進重慶市公共文化服務政策的完善，加快重慶市“文化小康”的實現進程。

2 數據來源和內容分析框架

2.1 數據來源

本研究以國家文化和旅游公共服務研究基地上海圖書館創建的“公共文化服務政策基礎數據庫”為檢索平臺，選取了重慶市2005—2018年公共文化服務政策作為分析樣本。政策級別僅限市級層面，區縣級的公共文化服務政策尚未納入分析樣本。此外，為了防范重要政策文本被遺漏，本研究還進一步在重慶市政府、文旅委、圖書館等相關政府網站進行了檢索，以補充該數據庫中尚未收錄的相關政策文件，最后共獲得104項公共文化服務政策。

2.2 公共文化服務政策內容分析框架構建

目前，對公共文化服務政策文本的內容分析尚處于起步階段，政策工具視角是公共文化服務政策文本內容分析的關注方向。本研究基于政策工具理論，借鑒羅斯韋爾創立的“供給型、需求型、環境型”的成熟政策工具分類體系[4]，結合我國學者汪圣的研究[5]，對公共文化服務政策進行內容分類，建立公共文化服務政策內容分析框架，其具體內容如表1所示。

表1 公共文化服務政策內容分析框架

供給型公共文化服務政策主要是指政府從供給側層面提供各類資源支持，以此改善要素供給，推動公共文化服務發展。根據供給資源類型的不同，將供給型公共文化服務政策進一步細分為人才培養、資金投入、技術支持、基礎設施四個方面。

環境型公共文化服務政策主要是指政府采用不同的手段來改善公共文化發展的外部條件。本研究將環境型公共文化服務政策分為稅收優惠、法規管制、目標規劃三個方面。

需求型公共文化服務政策主要指政府通過管控市場，調節市場需求，減少公共文化服務發展的不確定性，形成拉動公共文化服務發展的“馬車效應”。需求型公共文化服務政策包括市場塑造、購買服務和海外交流三個方面。

根據上述公共文化服務政策工具三維度內容分析框架，本研究對政策文本進行信息抽取和編碼，將重慶市104項公共文化服務政策轉化為230項公共文化服務政策內容主體。其中供給型政策共115項，占比50%；環境型政策共80項，占比34.78%；需求型政策35項，占比15.22%（如表2所示）。

表2 重慶市公共文化服務政策內容總體數量與占比

3 重慶市公共文化服務政策的主要特征分析

根據前文對公共文化服務政策的政策工具分類，對重慶市公共服務政策的主要特征進行了總結，表現為對供給型政策工具的強依賴、對環境型政策工具的一般依賴和對需求型政策工具的弱依賴。

3.1 呈現對供給型政策工具的強依賴

通過對政策工具內容的分類，可以發現重慶市公共文化服務政策呈現對供給型政策工具的強依賴：2005—2018年間供給型政策工具占比高達50%。在供給型公共文化服務政策工具的組成部分中，資金投入占供給型政策工具的46.09%，占比最高。其次是基礎設施，占供給型政策工具的20.87%。人才培養和技術支持分別占供給型政策工具的19.13%和13.91%。

重慶市地處西部地區，公共文化服務落后于中東部地區，供給型政策工具在一定程度上能夠彌補重慶市公共文化發展的各項短板。特別是資金投入作為一種強目標性的政策工具，其高占比體現了政府部門對公共文化發展的重視，有助于推動公共文化服務的標準化和均等化建設，實現2020年現代公共文化服務體系基本建成。而基礎設施、人才培養、技術支持的低比例則暴露出重慶市公共文化發展中的諸多困境，表現為公共文化基礎設施建設滯后，公共文化服務人才“混編混崗”“專職不專干”“專干不專業”現象突出，數字化、信息化水平有待提升等。

3.2 呈現對環境型政策工具的一般依賴

就環境型政策工具而言，重慶市公共文化服務政策對其依賴程度一般，2005—2018年間占比為34.78%，處于供給型政策工具和環境型政策工具之間。環境型政策工具作為改善公共文化服務事業發展環境的重要政策工具，有助于為公共文化建設創造良好的外部條件。

從環境型政策工具組成部分來看，其內部結構呈現不均衡形態，目標規劃占比最高，高達50%；其次是法規管制，占比為30%；而稅收優惠占比最低，僅為20%。目標規劃特指政府為公共文化發展設定的發展目標，其高占比充分體現了重慶市對公共文化服務體系建設的高重視度。法規管制在公共文化服務政策工具中占有一定的比重，但現代公共文化服務體系不是“管制型”而是“服務型”，強管制不利于激勵公共文化發展。稅收優惠占比最低，則說明當前重慶市利用稅收手段激勵公共文化發展仍顯不足。

3.3 呈現對需求型政策工具的弱依賴

相比于供給型政策工具與環境型政策工具，需求型政策工具具有政策拉力，是推動公共文化發展最為有效的舉措。然而，在重慶市公共文化服務政策工具組成結構中，需求型公共文化服務政策的占比最低，僅為15.22%，表明需求型政策工具在重慶市公共文化服務政策制定中處于邊緣性地位，是未來重慶市公共文化服務政策調整的主要方向和著力點。

在需求型政策工具的內部組成部分中，市場塑造占比最高，為42.86%；購買服務和海外交流占比均為28.57%。雖然市場塑造占需求型政策工具的比例較高，但總體上看，市場塑造所占公共文化服務政策工具的比例仍然很低，僅為6.52%，其作用依然有限。購買服務是促進公共文化社會化發展的主要手段，但是其低占比表明重慶市公共文化政策對購買服務還不夠重視，社會力量參與公共文化發展的渠道還有待進一步拓展。此外，海外交流的占比也很低，表明在重慶市公共文化發展過程中，還需要加強文化對外交流與合作，為重慶市公共文化服務體系建設提供經驗與借鑒。

4 重慶市公共文化服務政策的未來展望

在新時代決勝全面建成小康社會的進程中，實現文化小康是全面建成小康社會的重要內容。公共文化服務建設則是推動文化小康實現的重要手段。基于重慶市公共文化服務政策的特征，本研究進一步展望了重慶市公共文化服務政策的發展方向，希望借此來促進重慶市公共文化服務政策的完善和“文化小康”的實現。

4.1 以整合優質文化資源為引領，推動供給型政策結構優化與完善

供給型政策工具作為對重慶市公共文化服務供給水平落后的回應，是保障人民群眾文化需求、滿足文化權益的基礎性政策工具。針對重慶市公共文化服務政策面臨的供給型政策工具結構性失衡，重慶市委市政府應在改善資金投入和基礎設施類工具的基礎上，進一步提升技術支持和人才培養類政策的比重，推動供給型政策結構的優化與完善。一是在保障公共文化服務財政資金穩定供給的基礎上，改善資金投入結構，加大對基層公共文化基礎設施和公益性公共文化活動等的投入，全面打通公共文化服務的“最后一公里”。二是強化技術支持類政策工具的價值，加速推動重慶市公共文化服務數字化和信息化建設，實現傳統公共文化服務內容和數字技術的結合，為群眾提供“訂單式”服務，提升群眾公共文化服務“獲得感”。三是加強公共文化人才隊伍建設，提升人才政策在公共文化服務政策中的比例，要通過完善公共文化領域黨政人才和專業技術人才交流和“上派下掛”制度，打破人才在單位、部門和所有制之間的限制，拓寬人才來源，進一步充實重慶市基層公共文化服務人才隊伍。

4.2 以創新公共文化服務手段為抓手，著力發揮環境型政策激勵效應

為了更好地發揮環境型政策工具在重慶市公共文化建設中的引領作用，改善公共文化服務發展的外部條件，重慶市公共文化的政策制定者應適當減少法規管制類政策工具的應用，推進目標規劃類政策工具分化，提升稅收優惠類操作性強的政策工具在整個政策內容中的比重，強化其應用價值，具體而言：一是適當降低法規管制類政策工具在重慶市公共文化服務政策內容中的比重，推動政府公共文化服務職能由“管制型”向“服務型”轉變。二是明確提出重慶市公共文化建設的目標與定位，并通過確立階段性目標，出臺具體實施舉措，推動長遠性公共文化建設目標的落實。三是強化稅收優惠類政策工具的價值，明確享受公共文化稅收減免和優惠的適用主體，拓寬其適用范圍，提升政策比重，充分發揮其激勵效應。

4.3 以滿足群眾文化需求為中心，提高需求型政策強度與剛度

公共文化服務政策中的需求型政策工具是拉動公共文化服務市場發展、回應公眾需求、調動社會力量的重要手段。面對當前重慶市公共文化需求型政策工具邊緣化缺失、政策強度有待提高的難題，重慶市公共文化服務政策制定者應致力于提升需求型政策工具的使用比例。具體而言，一是要鼓勵市場主體參與公共文化服務建設，通過出臺各類優惠政策，引導有能力的市場主體積極參與基本公共文化服務的供給，針對群眾需求的普遍性與特殊性，提供多樣化、差異性的公共文化產品和服務。二是要從政策層面打破“玻璃門”“彈簧門”限制，發揮社會力量在公共文化服務供給中的作用，實現政府與社會力量的優勢互補，合力為群眾提供均等化的公共文化服務[6]。三是要提升海外交流類政策工具的應用價值，加強重慶市文化對外交流與合作，了解國外公共文化供給模式，吸取國際有益經驗，以國際化的標準推動重慶市公共文化建設與發展[7]。

5 結語

自2005年中共中央明確提出建設“公共文化服務體系”以來，我國公共文化建設步入快車道。特別是經過近十年的快速發展，已經初步形成了現代公共文化服務體系。但就全國而言，由于受到地域、歷史與經濟等條件的制約，西部地區與中東部地區公共文化建設差距明顯，公共文化服務體系發展不平衡。重慶作為西部直轄市，具有西部地區公共文化建設艱巨性的共同特征。本研究以重慶市為對象，以公共文化政策為著眼點，通過對2005—2018年間市級公共文化政策進行內容分析，總結出公共文化政策的主要特征，并基于新時代的背景展望了其發展方向，希望以此加快重慶市公共文化的建設步伐，也為西部地區公共文化政策的完善提供借鑒與參考，為新時代決勝全面建成小康社會提供文化支撐。