基于防控新冠肺炎疫情的城市規劃反思
——以廈門市為例

吳元君

(廈門市城市規劃設計研究院 福建廈門 351000)

0 引言

此次爆發的新型冠狀病毒肺炎疫情引起了社會各界廣泛的關注和反思，公共健康成了當今世人一個重要的話題。新冠狀肺炎疫情在短時間內迅速爆發，嚴重威脅了全人類的生命健康。城市規劃長期以來聚焦經濟、功能和美學，對于防災防疫的重視不足[1]，以致在發生災害時只能被動地采取防災減災措施，事倍功半。基于此，本文擬以廈門市為例，立足城市規劃及管理的角度，對新型冠狀病毒肺炎疫情的防治工作進行思考，反思城市規劃管理及公共衛生工作中存在的問題，探索更加優化的城市規劃應對策略,以期能更好地對我國城市規劃未來打造更加健康、安全的城市人居未來環境有所裨益。

1 健康城市建設

世界衛生組織 (WHO) 對健康城市的定義，是一個由健康的人群、健康的環境和健康的社會有機結合、共同發展的一個整體，能夠改善其環境、擴大其資源，使城市間能互相支持，以發揮最大的潛能[2]。基此，可以理解為，健康城市一切以人的健康為核心，同時強調在享受生命和發揮潛能的同時能夠建立互相支持的城市。2016年《“健康中國2030”規劃綱要》發布；隨后，廈門市入選全國愛衛辦確定首批38個全國健康城市試點城市。

我國的國家健康城市指標體系，主要包括健康環境、健康社會、健康服務、健康人群、健康文化5個維度。可見，健康城市的內涵極其豐富，涉及到城市的方方面面。廈門市的健康城市戰略實施，主要體現在推進分級診療改革、醫療信息化、公共衛生服務、全民健身運動等方面，但迄今為止關于而防災防疫還并未得到足夠的重視。

圖1 廈門市公共衛生服務體系示意圖

2 廈門在此次疫情防控中的優劣勢分析

本次新冠狀肺炎疫情嚴重情況下，福建省在全國各省中排位居中，廈門市確診病例數在福建省位于前列。基此，本文對廈門市在此次疫情防控中的劣勢和優勢做一個初步分析。

2.1 廈門在此次疫情防控中主要劣勢

(1)城市化水平高

疾病在城市中傳播速度較鄉村更快。廈門城鎮化率在2018年為89.1%，而思明和湖里區更是達到了100%，受災率居于全省前位。城市化改變了自然景觀和生物環境，使得人類與攜帶病毒的動物棲息地產生交集，也使病毒的適應性增強，產生變異，導致傳染病新發。此外，城市化加速了社會互動，中心城市及周邊城市形成城市網絡，方便的流通性使得病毒擴散成指數增長。

(2)外來人口比重大

據統計，2018年年底，廈門市常住人口411萬人，其中51.3%的常住人口戶口登記地為省際和省內其他地市，表明廈門外來流入人口數量占常住人口比重很大。而在外來流入的常住人口中，省外流入人口占比51.8%，省內流入人口占比48.2%。隨著福廈高鐵的開通，進一步產生虹吸效應，大量的人口流動加快了疾病的傳播速度。

(3)旅游城市導致游客成為重要傳染源

根據此次的確診病例分布情況，鼓浪嶼、曾厝垵、黃厝等旅游熱門地區為確診病例集聚區。2020年1月24日起，廈門各大旅游景點暫停對外開放，暫停接待參觀游覽人員。對所有外來人口入廈、返廈實行摸排、報告及管理制度。至此,游客引發的病毒傳染才得到基本控制。

2.2 廈門在此次防疫戰中主要優勢

(1)分級診療改革和家庭醫生制度基本建立

圖2 廈門醫療衛生服務體系示意圖

廈門市自2016年起逐步推進，服務體系改革，合理配置醫療資源，建立起有效的醫療服務體系(圖1～圖2)。大醫院與基層社區醫院形成幫扶態勢，通過“人才下沉”“資源下沉”、強化了基層力量，推進了“基層首診、急慢分治、雙向轉診、上下聯動”的有序就醫體系。推進了分級診療，很大程度上防止了交叉感染，避免資源浪費，提高了就醫效率。截至2019年12月，廈門市家庭醫生簽約服務77.89萬人，簽約覆蓋率32.28%，其中重點人群中65歲以上老年人簽約15.32萬人，簽約率70.05%[3]。此次疫情中老年人為易感人群，廈門市的家庭醫生可以及時為這些重點人群和普通市民提供醫療幫助，及時發現疫情，及時地緩解了大眾的焦躁情緒。

(2)醫療信息化程度高

廈門基于醫療健康大數據建立了家庭醫生簽約服務平臺和手機APP——“廈門i健康”，搭建了醫生與居民互動交流管理平臺，實現了社區衛生服務電子簽約與管理。而且，還建立了基于健康檔案的區域醫療衛生信息服務平臺——廈門市民健康信息系統，實現了醫療衛生資源的互聯互通、患者就診信息區域共享，為廈門市95%以上的居民建立了全方位、全周期的終身電子健康檔案。疫情防控初期，由于口罩短缺，廈門是全國首個線上搖號購買口罩的城市，市民通過“廈門i健康”可預約搖號抽取平價口罩，體現醫療資源的公平性。

(3)城市大格局體現優勢

首先，廈門城市格局很好地規劃了生態廊道和山海通廊(圖3)。生態廊道的植被、河流、濕地、農田成為各個區塊的天然隔離帶，山海通廊又可以加快城市空氣流通，有利于建立安全舒適的城市微氣候。其次，廈門本島具有交通上的隔離優勢，在各個跨海大橋建立防疫點可有效控制傳染病的傳播。

圖3 廈門市山水格局

(4)體醫融合和全民健身推廣

大力發展運動醫學和康復醫學，鼓勵醫院設立運動醫學專業及運動康復治療，推動形成體醫融合的疾病管理和健康服務模式。廈門市一直以來都致力推進全民健身活動，有利于增強廈門市民體質。舉辦國際馬拉松和帆船運動比賽，建成23km長的山海健身步道，學校體育場地設施向社會開放，打造“15分鐘健身圈”等舉措已經獲得極大的社會效益。

3 面對疫情防控的城市規劃反思

(1)重視防災防疫

廈門全市醫療專項規劃，明確按全市千人口醫院和衛生院床位數6張的標準進行控制預留。目前，廈門市醫療衛生用地總面積為130hm2。全市人均用地面積為0.3m2，低于0.9～1.1m2/人的標準。千人床位指標為4.03床，距規劃的6床/千人的指標差距較大。床位數的數量代表了醫院接受病患尤其是重癥病患的能力，廈門市目前床位數較低，應在規劃階段就考慮疫情大面積爆發可能的工作預案。

首先，城市發展應留有空白，對“廈門小湯山”或“廈門火神山雷神山”進行選址和預留，對可征用的醫院以及周邊城市的醫療聯動也要進行提前梳理和分析。

此外，廈門市分級診療制度雖然已初步建立，但是主要還是針對慢性病，對于急性病和傳染病考慮欠佳，今后應著重考慮如何結合新興醫療科技，提升社區衛生點的檢測水平和安全性，確保其他疫情萬一再發生而需集中隔離治療時能從容應對。

(2)優化城市交通

城市交通復雜多元，是災中救援和災后恢復的重要空間載體，科學高效的交通系統是防疫致勝的關鍵環節。

第一，建立有韌性的交通系統，即在特殊情況下，為避免“一刀切”式的交通隔離，應提前建立可分區分層運行的交通系統，在保障基礎生命線的前提下，避免公共交通和物流運輸癱瘓耽誤病患救治和物資輸送。

第二，加快島內島飛機場和火車站的外遷。廈門市面積1699km2，本島面積僅158km2，占廈門市面積的9%，但是總人口數超過全廈門市的一半，人口密度大，建設用地局促。加快高崎機場向島外翔安區遷移，改造島內廈門火車站，可以減少流動人口在密集處聚集。

第三，加快非機動車道建設。1999年，廈門市禁止島外牌照摩托車進島，島內牌照摩托車五年后不許上路；2012年，廈門市出臺了電動車管理辦法，在島內全部主要區域對電動車禁行。所以，廈門市尤其是本島很少有建設標準的非機動車道。隨著電動車騎手慢慢擔任起物流運輸的終端環節，人們的食物、生活用品、藥品、快遞等都需要依靠騎手運輸，尤其在此次疾病防控期間，居民不方便外出，騎手投遞顯得極其重要。廈門市缺少連續的非機動車道，使得電動車經常行駛在人行道，存在安全隱患，不利于人民生活和物資流動，建議新建城市道路預留安全通達的非機動車道，同時將人行道凈化、慢行車道建設納入道路綜合整治改造提升的重要內容，最大限度地確保慢行車道的通行空間。

(3)加強城市治理與管理

此次疫情爆發，還需要對城市治理和管理情況進行深入反思。

第一，城市治理中，政府、企業和民眾的良性互動問題。重大突發事件和利益沖突會導致社會關系的不穩定。2020年2月5日，廈門市政府發文，通過信貸展期、融資成本降低、政府給予補貼、適當減免稅費、加大穩崗扶持、降低創業成本等政策，支持特殊時期企業發展。此外，還應建立責任擔當、互助互愛、自覺自信的公民意識，建立良好的社區共同體，形成政府、企業、民眾三者分層分工、相互協作、互利互惠的良好關系。

第二，商業市場的規劃管理問題。此次疫情的爆發原點為武漢華南海鮮市場，政府對此的監管不力釀成大禍。廈門作為沿海城市，也有眾多海鮮市場。對于新建的海鮮市場，在商業布點規劃時應重新考慮其選址和布局的合理性，對于存量的海鮮市場如七市、八市海鮮市場，應該加大監管力度，注意食品安全。

第三，開放式居住小區的社區管理問題。廈門市本島的居住小區，大多面積體量較小，老舊開放式小區數量較多，為掌握小區人口居住情況，控制社區人口流動帶來了困難，應加快建立“智能設備+互聯網”的老舊小區改造，形成“無形的圍墻”，為小區管理帶來便捷。

4 結語

疫情爆發，對于國家而言是一場災難，但同時也為城市發展提供了一次寶貴的反思機會。在此次疫情爆發過程，廈門的劣勢在于城市化水平高、外來人口比重大、來廈游客多；優勢主要表現在分級診療改革和家庭醫生制度基本建立、醫療信息化程度高、城市山水格局利于隔離和通風、體醫融合和全民健身的推廣。建議今后更加重視防災防疫、優化城市交通、強化城市治理管理，以此加強城市對于突發性公共衛生事件的應對能力，推進健康城市的建設進程。