淺談黨內法規的法治屬性

宋湘琦

黨中央提出依法行政既包括依據憲法和法律治理國家，又包括依據黨內法規管黨治黨，并且將黨內法規制度體系納入中國特色社會主義法治體系當中，體現了中國特色社會主義的制度優勢和獨特理念。依規治黨和制度治黨是黨實現科學執政、民主執政和依法執政的重要保障，黨內法規建設就是實現這一重要保障的直接載體。

一、黨內法規在功能定位上的法治屬性

黨內法規在制度治黨方面所發揮的功能主要有以下幾個方面。

黨內法規主要用于規范各級黨委和黨組織的行為，有助于實現國家治理體系和治理能力現代化。從黨內法規和憲法法律的定位來看，后者是對黨的領導地位和黨的作用所作出的較為原則性、概括性的規定，但從調整范圍來看，并未涉及黨在執政過程中的具體問題。這是由于法律規范的對象是各個社會主體和各種社會關系，執政黨的行為規范在范圍上要小于國家法律，在調整范圍方面不同于國家法律。但黨內法規能夠為規范黨組織和黨的各種行為發揮彌補法律缺位的作用，因此，作為調整規范的一種類型，黨內法規同法律的本質是相通的，通過規范和約束黨內組織和行為來實現法治框架下的執政理念和依法治國的基本方略。

黨內法規和國家法律在功能上的銜接，有助于推進依法行政，建設法治政府。作為執政黨，最為關鍵的就是要處理好政府在權力行使方面的問題，既要做到盡職盡責，又要保證廉潔奉公。改革開放以來，我們一直都強調要在行使公權力的過程中堅持法治原則，確保政府的各項行政職權都能夠在法治的軌道上進行。特別是從黨的十八大以來，強調要實現依法治國、依法執政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設。要實現法治政府建設目標，就必須通過國家法律來進行調整和規范，為實現職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的目標做制度上的保障。但與此同時，對于執政黨的建設要求并不能止步于法律規范的調整，而是要通過更為具體且更為嚴格的規范予以調整，才能夠既做到制度治黨、從嚴治黨，又保證公權力實施更為嚴格，這就要通過一系列的黨內法規來實現這一目的。正因如此，在黨的十八屆四中全會上將“形成完善的黨內法規體系”納入中國特色社會主義法治體系當中。由此可見，黨內法規同國家法律之間的有效銜接是處理執政黨和政府行為的關鍵點，只有充分發揮二者在功能上的獨特優勢，才能有助于實現國家治理體系和治理能力現代化，全方位地規范和約束執政黨和政府的行為。

黨內法規具有的法政治學屬性，為我國法政治學研究領域提供重要支撐。黨內法規作為制度規范的一種，具有一定程度的公法性質。這是由于黨內法規涉及的規范主要是圍繞黨的組織的領導和執政過程，屬于政治管理類的行為。這種與正當領導和政治管理直接相關的制度規范，體現出了較為明顯的公法特征。從我國目前黨內法規的現實情況來看，黨內法規是規范黨的領導和黨的執政行為的制度規范體系，很多內容都圍繞著國家治理體系來開展，甚至有些涉及國家性質和政權組織形式。同時，從黨內法規的內容來看，主要約束的是政治權力的行使，并貫穿于新時代中國特色社會主義政治體制運行的全過程，從這個角度來講也具有一定的公法性質。

二、黨內法規在治理邏輯上的法治屬性

黨的十九屆四中全會要求，準確把握我國國家制度和國家治理體系的演進方向和規律，突出堅持和完善黨的領導制度，抓住國家治理的關鍵和根本，目的在于更好地發揮我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢。其中最為關鍵的就是要堅持完善黨的領導的體制機制，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。

堅持和加強黨的全面領導。從黨內法規的約束范圍來看，有的人將黨內法規比作“家法”，即黨內法規的調整對象只針對黨內關系、黨組織和黨員干部，對于黨外的其他主體并不具有約束力。作為中國共產黨的“家法”，就一般意義來說，是中國共產黨制定和實施的有關其自身建設的規范，是應當能夠調整黨內關系且一般只能用來調整黨內關系的規范，對于黨員及各級黨組織而言具有法律性質的約束力。然而，從其發生作用的范圍來看，不僅局限于黨內，而是涉及調整整個國家和社會的公共事務。黨的十九大報告就明確指出，“黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的。”黨的十九屆四中全會又再次強調了這一觀點。用黨政軍民學來概括出黨的領導所涵蓋的范圍，其中既包含國家機關和國家工作人員，又包含著廣泛的社會組織、社會團體和全體公民。用東西南北中來涵蓋國家的一切事物，包含著政治、經濟、文化、軍事、外交等一切領域的各種事務。因此，從這個角度來看，僅僅用“家法”一詞來歸納黨內法規的屬性不盡全面，由于黨在執政地位上的必然要求，黨內法規必然會涉及黨內事務以外的領域，可以說，黨內法規在治理內容上兼具內部性和外部性。

實現政黨治理的現代化。要實現國家治理體系和治理能力的現代化，首先就要實現治理邏輯的制度化和法治化。不僅要樹立黨領導國家治理的核心地位，而且要將黨內法規建設同國家治理緊密結合起來。從這個角度來看，黨內法規的治理邏輯同國家法律的治理邏輯有著現實相關性，都在為國家治理體系和治理能力現代化的提升提供重要制度支撐。黨的十九屆三中全會通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，提出了“構建系統完備、科學規范、運行高效的黨和國家機構職能體系”的具體改革方案，被認為是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革。同時，依法治國又是黨領導人民治理國家的基本方略。因此，在新時代中國的國家治理基本模式應當是以中國特色社會主義法治體系為支撐的國家治理模式，這也為推進國家治理體系和治理能力現代化指明了發展方向。正如黨的十九大報告曾深刻指出，“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命”“必須把黨的領導貫徹落實到依法治國的全過程和各方面”。

（作者單位：中共吉林省委黨校法學教研部）

責任編輯/田家山