新中國初期鄉村荒政與城鄉二元結構的緣起

【摘 要】災荒救濟是中國傳統政權的重要職能，稱之為荒政。荒政對經濟發展與社會變遷有著重要的作用。新中國初期的鄉村荒政在理念和內容上有了很大調整，影響更為深遠，它是新中國城鄉分治與二元社會結構的邏輯和歷史雙重起點。為了將鄉村災民安置于本地自救，新政權在思想理念、政策措施、實踐行動等方面，將城市與鄉村區別對待，并以分類治理為制度起點，逐漸演化出了一套將城市和鄉村隔離分割的社會治理體系，固化為剛性的城鄉二元社會結構。城市供應和就業保障政策，鄉村災害就地自我救助理念，農村集體生產生活體制，鄉村受災人口管理政治化傾向，是新中國初期城鄉社會分割的主要因素。

【關鍵詞】新中國初期;鄉村災民;城鄉分治 ;二元社會

【中圖分類號】K27 【文獻標志碼】A 【文章編號】2096-6644-（2020）02-0005-11

破解城鄉二元社會結構，推動城鄉一體化發展仍然是當代中國社會建設與改革的一項重要內容。習近平指出：“要下功夫解決城鄉二元結構問題，力度更大一些，措施更精準一些，久久為功。”①要達成這一目標，必須對城鄉二元體制形成原因與發生機制進行深入考察。改革開放以來，城鄉二元結構問題引起學界的高度重視，產生了一大批研究成果。關于城鄉二元結構的形成原因，有歷史遺留說，即“在新中國成立前我國就存在城鄉二元經濟結構”。②發展戰略決定說，即“為推行以‘趕超為特征的重工業優先發展戰略，確保農業剩余向工業和城市轉移，我國制定了一系列城鄉分割的二元體制”。③社會結構決定說，即“傳統農業社會走向現代工業社會必經的過渡過程”。④制度安排決定說，即“隨著各種相應的制度建立起來，我國城鄉二元分割的經濟社會結構最終形成”。⑤關于城鄉二元結構形成與新中國成立初期的鄉村災荒之間的內在聯系，有些研究成果有所論及，⑥但不夠系統和全面。新中國成立初期在鄉村社會嚴重饑荒和大量災民的形勢下，中共及其新政權為了保持社會穩定，被迫采取了城鄉人口分類管理，限制鄉村人口向城市流動的政策措施，進而發展成為一套系統的以戶籍為基礎的社會治理體系，最后固化為城鄉分割的二元結構。本文擬對新中國成立初期鄉村荒政與城鄉二元結構歷史緣起做簡要梳理，以期加深學界對這一重要問題的認識和理解。

一、鄉村災民對城市供給制理念與政策形成壓力

新中國成立前，中共在鄉村進行了長達22年的根據地武裝斗爭。作為工人階級政黨的中共，深知城市在現代社會的重要性，從來都沒有忘記把奪取城市作為革命的基本目標，中國特色革命道路的核心是通過農村包圍城市的手段和路徑，取得城市政權。所以，經營城市，始終是中共的政治目標。在新民主主義革命取得最后勝利前夕，中共中央在自己駐留的最后一個鄉村——河北省平山縣西柏坡村，召開了中共七屆二中全會。會議的重要內容之一是如何實現中共自身工作重點從鄉村向城市轉移，如何學會管理城市。毛澤東在中共七屆二中全會的講話中強調：“從一九二七年到現在，我們的工作重點是在鄉村，在鄉村聚集力量，用鄉村包圍城市，然后取得城市。采取這樣一種工作方式的時期現在已經完結。從現在起，開始了由城市到鄉村并由城市領導鄉村的時期。黨的工作重心由鄉村移到了城市。”①從這些文字中，不難看出，由于特定歷史原因而形成的中國政治經濟社會發展總體格局，中共高層已經將其分為兩大部分來考慮和對待，那就是要將城市和鄉村適度分開，在治理觀念和政策措施上有所區分。這應該是城鄉區分治理理論的原始基因。在這種原始基因中存在一定程度的城市優先導向。

新中國成立后，中國共產黨領導的軍政人員全部進入城市（少數在鄉村工作的人員也是居住在建制集鎮）。中共把自身體制內人員的管理模式，擴展到所有城市人口甚至集鎮人口，對城市公教人員采取“包下來”的供給制。“假如不管他們，就會影響社會治安，所以非把他們包下來不可。武的包下來，文的也要包下來。前些時候上海實行精兵簡政，裁減人員，鬧得上海、南京都不安，引起了政府的注意。”②這種保證城市人口基本生活需要的體制，將城鄉分治理論中的城市優先導向變成了現實體制，第一次拉開了城鄉的區位差異，造成城市人口在物質待遇和心理感受上的優越態勢。這是新中國城鄉之間的第一條界線。這條界線不太嚴格，也不是不可逾越，但這第一條界線就是最早的區分，為后來城鄉之間形成難以互通的溝坎打下了基礎。與此同時，中共及其新政權對經濟負擔的分攤，一開始就將城鄉分類處理：“開始的時候不能把城市的負擔提得很高，要比農村少一點。現在農村負擔占國家財政的收入的百分之四十一點四，城市負擔占百分之三十八點九，而實際上許多稅收如鹽稅、貨稅、屠宰稅等，很多還是要轉嫁到農民身上的。要求城市在目前負擔很大是不對的。”③

城市優先體制必然形成城市人口聚集的洼地效應。因為城市生活資料有供應，而且保證就業。中共對城市人口就業高度重視，“務須避免盲目地亂抓亂碰，把中心任務忘記了，以至于占領一個城市好幾個月，生產建設的工作還沒有上軌道，甚至許多工業陷于停頓狀態，引起工人失業，工人生活降低，不滿意共產黨”。④

對城市人口失業高度關注的同時，中共對鄉村失業人口的態度卻有所區別，“農村中大量剩余勞動力不同于城市的失業半失業人員，他們是有飯吃有地種的。但他們有大量的潛在勞動力的沒有發揮出來，應該積極設法使之發揮到生產上來”。⑤這種城鄉分類的失業治理思路，必然會吸引非城市人口向城市的流動和聚集，而新中國成立初期連續的自然災害，給鄉村社會的生產生活帶來了極大影響，造成一定范圍饑荒出現，人口流動與逃亡隨之而來，⑥逃荒目的地就是能夠保證供應的城市。所以，新中國成立初期，中共及其新政權管理城市的挑戰之一就是如何應對因自然災害和饑荒而涌入城市的鄉村人口。特別是在南方人口基數較大、災害又嚴重的省份，如河南、安徽等省，人口向周邊大中城市的流動數量大幅度增長。因此中央要求“必須大力說服農民，以克服農民盲目地向城市流動的情緒。”①

如果是在城鄉治理理念與政策一致的前提下，鄉村人口流入城市之后，會有一個自動退出機制。由于新流入人口沒有就業和居住的保障，就很有可能自動退出城市而回到鄉村，或者在城市低水平地生活下去（比如貧民窟的形式）。但新中國成立之后的城市供給理念和政策，就使得這種傳統的局面難以出現，要么留在城市包起來，要么就必須退出城市。這就給新生的中共政權出了兩難的選擇題，即以現有資源根本不可能對新入城人口包起來、養起來，但又沒有制度和政策阻止鄉村人口特別是饑荒人口入城。可以說，這是中共及其新政權在城市管理中遇到的第一個難題。這一難題解決方案的尋求，把中共及其新政權的理念引向城鄉分類治理方向。這就是新中國城鄉二元社會結構的歷史起點和邏輯起點。

具有臨時憲法性質的《共同綱領》明確規定，中華人民共和國人口管理的基本理念是自由流動和遷徙，沒有體現將兩類不同人口進行分類治理的指導思想和理念。②但嚴酷的現實，馬上讓中共及其新政權開始局部調整這種理想化的管理理念和政策，要求“各省災區人民應就地設法組織生產和分別安插，切勿使之再流向城市，或組織逃荒隊由政府發放護照到處乞食，增加各地的混亂”。③這就透示著中共及其新政權，已經將鄉村救災問題與城鄉分類治理的理念聯系在一起，鄉村救災不能增加已經不堪重負的城市供給體制。雖然不能以今天的眼光，苛求中共決策層調整城市全包的供給體制，但當時的新政權沒有及時反思城市供給體制的不足而加以適當調整，應該說在指導思想和社會治理理論基礎上，存在著一定邏輯起點的誤差。正因為這種誤差，使得中共及其新政權沒有從城市管理體制和政策上進行修正，反而以強化鄉村人口的流動限制為城市優先理念和體制提供支持。

城市全包供給和城市優先理念在國家預算與財政政策上比較突出地體現出來。薄一波在1950年的財政預算說明中強調，鄉村災情比較嚴重，導致鄉村人口向城市的流動，給國家城市全包供給體制下的財政安排帶來了巨大壓力。他在報告中提出了兩個方面的對策選項：一是如果城市人口繼續擴張，就必然要增加農村糧食的征集數量，否則就很難保證城市的正常供給;二是加強城市人口的管理和控制。在當時鄉村人口控制還無法嚴格實施的情況下，薄一波將第一選項轉化為政策，在1950年的國家預算案中，將農村糧食征集安排在一個較高的水平，以至于引起了毛澤東的關注。但經過主管財政經濟的陳云說明之后，毛澤東也無法改變這種預算安排。因為當時的城市供給體制，必須要有最基本的糧食供應，任何道義上對鄉村的同情，都不能不面對這一嚴峻的客觀現實。雖然毛澤東也想降低對農村的糧食征集，也想對鄉村施“仁政”，但處于當時城市全包供給體制之下，毛澤東也沒有辦法。④毛澤東曾經陷入深思之中，曾批示大幅度減免受災地區的征糧數量。他要求“應當大批減，大批免，不應再有猶豫”。⑤毛澤東在財政部農業稅報告中嚴厲批示：“征糧中的社會減免問題，關系極大，全國大約有百分之十的農戶要遭春荒夏荒，缺乏口糧，甚至斷炊，必須認真減免農業稅，望經此次農業稅會議擬出具體可行辦法，并望多注意對窮困的偏僻山區加以特殊照顧。對約百分之十的農戶實行減稅免稅問題是整個農業稅政策中的極端嚴重問題，過去幾年都做得不好，今年一定要做好。”①但這種感情并不能改變新中國成立初期的客觀困難現實。也許正因為如此，當并不在決策層中的梁漱溟代表農民和鄉村對中共城鄉政策進行質詢時，處在兩難選擇矛盾甚至痛苦之中的毛澤東懊惱甚至憤怒，也就是人之常情。②

城市供給體制和政策已經受到了資源匱乏的嚴重約束，鄉村自然災害的出現使得這一體制和政策承受著巨大壓力，城市供應只能勉強維持脆弱平衡，如果大量的鄉村災民涌入城市，必然沖擊這種脆弱的平衡。正因為如此，中共及其新政權必然會選擇阻止鄉村災民進城的制度安排和政策措施。

二、生產自救理念與政策要求鄉村人口固化在耕地上

在中國歷史上，鄉村自然災害比較頻繁，鄉村社會救濟歷來都是國家行政行為和社會治理的重要內容，“開倉放糧、賑災救荒”是各級政府特別是地方政府的主要職責之一。中國傳統救濟方式是比較被動的，是一種簡單由國家發放救濟物資，通常是以工代賑式勞務與資源交換。正如有的學者指出：“消極救濟思想是指遇災治標和災后補救的救濟，具體可分為賑濟、調粟、養恤、安輯、蠲緩、放貸等。”③這種被動的鄉村社會救濟方式是國家職能象征意義的表達，是災害期間保證國家在鄉村社會中正面形象被認同的舉措。實際上，由于國家資源短缺和各級政府官員貪腐，微薄資源根本無法應對大量鄉村受災人口。所以，在新中國成立前，雖然國家政權在鄉村社會救濟中的聲勢很大，宣傳也很到位，但實際效果并不理想，大災之年往往伴隨嚴重饑荒和大量鄉村人口減少。

鑒于傳統國家鄉村救濟的被動性及其后果，面對極為嚴重的鄉村自然災害，中共及其新政權決定摒棄傳統鄉村社會救濟理念和模式，轉而采用一種全新政策和行動，那就是將國家發放救濟物資為主，改為以國家動員和組織鄉村民眾自救為主、發放救濟物資為輔的理念和政策，將鄉村民眾由社會救濟的客體，變為生產自救的主體。這種救濟理念的實施，必然要伴隨著相應的動員與控制過程。

（一）生產自救必須立足于生產勞動

生產勞動是馬克思主義理論的重要范疇，以馬克思主義為理論基礎的中國共產黨在新中國成立初期的鄉村社會救濟中，對這一范疇的實踐是非常積極的。毛澤東歷來十分重視勞動的作用，指出“一切軍民人等凡不注意生產反而好吃懶做的，不算好軍人、好公民”，④將農民在本地的生產勞動當成是戰勝自然災害、維持生存的根本前提條件。其決策思維和實踐邏輯體現為：在當時全國物資都十分短缺的大環境下，任何分配制度的調整都是無法解決鄉村饑荒問題的，必須通過增加物資的產量才能實現這一目的，總量增加了，合理的分配才會有前提。所以，鄉村社會救濟的根本途徑就是提高物資產量，要提高產量，就必須投入生產勞動，只有生產勞動才能增加產量。要生產勞動就必須把勞動力和勞動對象——土地結合在一起，要在土地上進行勞動，就是要把勞動力留在本地。最終得出結論：鄉村社會救濟的方法和途徑就是把農民留在本地生產勞動。正是基于這一邏輯，中共在新中國成立初期確立的鄉村社會救濟的最基本方針和口號就是“生產自救”。從城鄉社會治理的角度來看，這一方針和口號從兩個層面體現了城鄉分治的涵義：

一是鄉村救濟只能通過本地的生產勞動投入來解決，而不能通過物資發放來實現。這是對傳統被動救濟理念的修正，同時也是基于維持城市供給體制的巨大壓力。生產勞動有兩個方面的意義：一是可以增加鄉村自身的物資總量，減輕國家對鄉村救濟的資源投入，也為國家對鄉村物資的提取擴大基礎，不至于因為國家高比例的糧食征收，造成鄉村社會的反彈和中共自身的道義壓力;二是能夠將農村勞動力較好的結合在本鄉的土地上，避免了因災害問題而引發的大規模鄉村人口的無序流動，特別是流入實現了供給制的城市，從而給中共及其新政權帶來巨大的物資供應壓力。

二是必須以自救為主。如果說生產勞動是從生產力角度來考慮，那么自救則主要是從生產關系特別是分配體制上來強調。關鍵是在一個“自”字上，這既是對傳統國家救濟理念與模式的修正，也是城鄉分治理念和政策的具體反映。就是通過生產增加自身的救濟能力，減輕國家在鄉村社會救濟上的資源投入，同時，又能破除通過流浪乞討的捷徑獲得救濟的思想觀念，從而避免因災民流浪觀念而導致的大量人口進入城市的局面出現。

（二）生產自救必須破除依賴國家思想

在新中國初期鄉村救濟宣傳動員中，中共及其新政權特別強調要破除農民的“等、靠、要”依賴思想，因為只有破除了依賴思想，才能真正落實“生產自救”的基本方針。由于城市實行了供給體制，龐大的鄉村人口再要實現這種體制顯然是不可能的。但中共及其新政權對鄉村社會承載著巨大的道德責任和義務，這種道德責任和義務由兩個方面的邏輯生成：一是歷史唯物主義的理論邏輯。人民群眾特別是勞動群眾是歷史的主人，共產黨政權是以歷史唯物主義為基礎的，是代表和維護廣大勞動群眾利益的。中國農民是人口最大的勞動群體，中共及其新政權必須維護他們的利益，當他們遇到災荒而陷入困境的時候，就有責任和義務來幫助他們渡過難關。二是中國農村革命的實踐邏輯。中國革命走的是農村包圍城市、武裝奪取政權的道路。這一長期而艱巨的過程與廣大農民的支持是分不開的。農民為中國革命勝利做出了巨大貢獻，付出了巨大犧牲，革命勝利之后，中共及其新政權有責任和義務回饋與感恩中國農民，為他們的幸福生活創造條件與環境。當農民遇到自然災害和發生饑荒時，中共及其新政權就有義務救濟和幫助他們。客觀物資的短缺與主觀義務的沉重，使新生的中共政權陷入了兩難選擇之中。解決的辦法只能發揮中共特有的優勢：動員和組織效能，最大限度激活農民自身的力量。這種選擇并不是放棄中共及其新政權對鄉村的義務，更不是負恩于廣大農民，而是在資源約束下的另外一種主動選擇，從長期的角度和廣大農民自身的思想實際來看，可能是一種不得已但更為積極的方法。如果沒有農民自身力量的激活，被動發放物資式的救濟是不可能根本解決農村自救能力脆弱的問題。新中國政權第一份關于鄉村救災的文件要求“必須克服單純靠救濟的恩賜觀點”。①

新中國成立初期鄉村救濟觀念和政策的選擇，決定了中共及其新政權對鄉村社會治理的制度安排，就是要最大限度發揮自身勞動能力和效果，解決自然災害問題，因為國家在一個較短的時期內不可能有太多資源配置在鄉村地區。這就導致了鄉村與城市在經濟環境與物質生活上產生較大的差異，在這種差異下，必然會引起鄉村民眾向城市的流動。而這種流動所導致的城市供應緊張，迫使中共及其新政權選擇了截斷鄉村人口向城市流動渠道、政策，②不僅不讓鄉村人口向城市流動，還有組織或者強制性安排城市人口向鄉村流動，如干部和職工下放、知識青年上山下鄉運動，就是這種政策的體現。為了保證這一政策的有效實施，城鄉分類治理的理念和體制需要不斷強化和完善，最終形成了城鄉分割式治理的二元結構。

三、集體救濟理念與政策強化鄉村人口的地域約束

如何才能激活農民自我救濟的意識與能力，提高鄉村救災濟荒的有效性，中共及其新政權理所當然地選擇了集體化道路和體制。這種選擇是由新中國初期兩個方面因素所決定：

一是馬克思主義公有制理論的要求。實現生產資料公有制，通過集體勞動能夠大力提高生產力水平，同時還能夠解決生產關系不平等問題，這是馬克思主義政治經濟學原理的基本預設。在當時中共對馬克思主義基本原理的理解水平上，同時基于對蘇聯農村經濟發展道路的學習和模仿，中共及其新政權選擇集體化的農村經濟模式是必然的。《共同綱領》已經規定：“合作社經濟為半社會主義性質的經濟，為整個人民經濟的一個重要組成部分。人民政府應扶助其發展，并給以優待。”①無論新中國成立后農村經濟實際狀況如何，都不能改變中共及其新政權的選擇決心。新中國成立初期的嚴重自然災害，只是強化了中共決策層選擇農村集體化體制的決心，加快了農村集體化的進程。

二是農村根據地時期經驗的繼承。中共在農村根據地時期曾經初步實踐過集體化模式，雖然這只是非常初級的農村集體化實踐，僅僅在簡單層面上的勞動交換甚至只是道義層面的相互幫助，但這是初級的農村集體化嘗試，而且產生了令人滿意的經濟和社會效果，使得中共對集體化的信心增加了。毛澤東在 《組織起來》一文中寫道：“在農民群眾方面，幾千年來都是個體經濟，一家一戶就是一個生產單位，這種分散的個體生產，就是封建統治的經濟基礎，而使農民自己陷于永遠的窮苦。克服這種狀況的唯一辦法，就是逐漸地集體化;而達到集體化的唯一道路，依據列寧所說，就是經過合作社。在邊區，我們現在已經組織了許多的農民合作社，不過這些在目前還是一種初級形式的合作社，還要經過若干發展階段，才會在將來發展為蘇聯式的被稱為集體農莊的那種合作社”，“所有二流子都要受到改造，參加生產，變成好人。在華北華中各抗日根據地內，都應該在群眾自愿的基礎上，廣泛組織這種集體互助的生產合作社”。②在毛澤東看來，農村集體化不僅僅只是一個經濟組織過程，還是一個社會組織結構建設和治理方式推行的過程，具有經濟、政治、社會等方面的綜合功能。毛澤東認為，農村集體化組織不僅能夠提高勞動生產率，增加農村物資總量，而且能夠對小農經濟產生的一些不良社會現象有醫治和矯正作用， ?能夠讓婦女解放，能夠將“二流子”之類的壞人變成好人。既然集體化有如此的效用，在新中國初期面對嚴重自然災害和鄉村饑荒的問題時，那就理所當然地要運用這一模式和體制。

集體與組織是緊密聯系在一起，而組織與穩定是相伴隨的。農村集體化的必然結果就是組織結構的完整和功能的穩定。由于農村集體組織的依據和紐帶是土地這一主要生產資料，土地的最大特點就是固定性，它的物理性能是不能移動的。以土地作為農村集體組織的前提和紐帶，最終帶來了鄉村人口以土地為中心的聚集和生活，形成了以土地為基本紐帶的集體組織，鄉村人口嵌入于集體組織之中，集體組織固化于土地之上。土地的不可移動性決定了鄉村人口的不可流動性。

基于新民主主義過渡階段的認知，中共及其新政權并沒有在新中國成立初期就立即啟動農村集體化的設想和計劃，但中共及其新政權中對這一組織形式在農村的實施充滿著期待與偏好。例如具有新民主主義社會總路線之稱的《共同綱領》只是在一個地方簡單抽象地提到了“要保護農民的土地所有權”，“實現耕者有其田”，但集體合作制度則多次反復出現，并強調重要意義，而且要求全社會予以重視和優待。 《共同綱領》提出“合作社經濟為半社會主義性質的經濟，為整個人民經濟的一個重要組成部分。人民政府應扶助其發展，并給以優待”，“并應引導農民逐步地按照自愿和互利的原則，組織各種形式的勞動互助和生產合作”，“鼓勵和扶助廣大勞動人民根據自愿原則，發展合作事業。在城鎮中和鄉村中組織供銷合作社、消費合作社、信用合作社、主產合作社和運輸合作社”。①在字數不多的《共同綱領》中，用如此的篇幅反復強調集體合作經濟的重要性及其發展方向，充分說明了中共決策層對集體合作組織在鄉村治理中的作用的高度重視，也奠定了實施這種形式的思想基礎。

新中國成立初期嚴重的自然災害，使已經深入中共高層思想的集體合作體制，出現了較為迫切的現實需要。要在不需要太多資源投入的前提下，履行中共及其新政權對鄉村的道義責任和政治承諾，必須要啟動集體合作的政策與行動。1949年12月政務院頒布的《關于生產救災的指示》強調：“幫助災區逐戶訂出生產自救的計劃，組織起來，取長補短，有無相濟。”②這是新中國成立后關于鄉村災害救濟的第一份全國性文件，它決定了關于鄉村救濟工作的基調和理念。在這份重要文件中關于集體組織起來的精神，貫穿于日后鄉村災害救濟的政策和行動，并且得到不斷的加強和深化。

集體合作體制和政策一旦實施，必然要對對鄉村人口流動特別是向城市流動采取嚴厲限制措施。從現有文獻材料看，自從中共及其新政權推行救濟總體工作行動之后，對鄉村人口的流動就實行了限制政策。中央人民政府內務部在1950年發出《關于繼續防備災荒的指示》，對于流浪逃荒人員的處理做出了專門的規定：“據各地報告，有些逃荒災民，因為無領導無組織，得不到照顧，致餓病死的不少。今后必須停止這樣的現象發生。目前尚未回家及流落他鄉的災民，應幫助他們回家或想法安置。”③這一指示，蘊涵了三個層面的意義：一是對受災害影響的流動人口的現狀進行了描述，即情況非常悲慘，不少人餓死病死，為阻止鄉村人口流動提供背景支持。二是對流動人口悲慘狀況的原因分析，鄉村人口的流動會導致脫離集體的組織和正確的領導。三是在前兩點的基礎之上，進一步要求各級黨政部門必須盡快制止鄉村人口因災害而引發的流動。處理方法有兩條：一是將其勸回到原籍，參加生產勞動;二是可以適當就地安置。無論如何就是要盡快解決鄉村人口的流動問題。

在遭受鄉村自然災害與嚴重饑荒的情況下，一般性號召根本無法阻止鄉村人口的流動。各地特別是一些災害和饑荒嚴重程度較高的地區，如河南、安徽地區，鄉村人口流動特別是向城市流動的趨勢不斷加快。“入春以來，各地均不斷發生災民逃荒現象，特別是此次霜災后。逃荒現象更為嚴重”，④給城市供給帶來巨大壓力。在這種情況下，中共決策者必然要將一般性號召和勸說轉化為強制性的制度安排和政策實施，加強對鄉村人口管理和控制。1954年3月，中央人民政府內務部發出《關于勸止農民盲目流入城市的指示》，這是新中國成立后第一份關于城鄉人口流動管理的全國性政策文件，構建了城鄉人口流動通道阻斷機制的最早框架。這一指示在描述了當時鄉村人口流入城市的狀況和危害之后，重點對如何制止鄉村人口流入城市提出了政策性的強制要求。

首先是鄉村基層政權一定要做好勸止農民流入城市的教育工作，特別是不能為農民進入城市提供便利和支持。“各省、市人民政府立即通知縣、區、鄉人民政府、農會向準備或要求進城的農民耐心解釋，勸止其進城”，“今后縣、區、鄉政府對于要求進城找工作的農民，除有工礦企業或建筑公司正式文件證明其為預約工或合同者外，均不得開給介紹信”。①

其次，對城市單位和機構招收農民工嚴格限制，并附加行政責任。城市用工單位要按照有關規定，將用工計劃、數量、質量等方面的信息上報勞動管理部門，由勞動管理部門統一負責招收工人，再調劑到用工單位。政務院《關于勸止農民盲目流入城市的指示》提出：“未經勞動部門許可或介紹者，不得擅自到鄉村招收工人，更不得張貼布告，亂招工人。”②

再次，對已經流入城市的鄉村人口，不能讓其滯留在城市，必須采取多種措施讓他們回到原籍。在這項工作中，中共及其新政權首次將黨、政、社各方的資源整合利用起來，為達到城鄉人口分開管理的目標，進行了集中統一的協調和運用，并初次體驗到這一社會治理方式運作的順利性和便捷性，為中共下一步推行城鄉社會分割治理積累了經驗。政務院《關于勸止農民盲目流入城市的指示》中首次體現了這一指導思想和政策偏好：“現已進城的農民，除為施工單位所需要者外，應由所在地的人民政府勞動部門及民政部門會同工會和其他有關機關動員返鄉。在處理過程中應采取慎重態度，對返鄉路費確有困難者，可由民政部門適當予以補助，勸其迅速返鄉，對目前生活確有困難者，應適當予以解決。”③為了讓鄉村人口返鄉，中共動用的機構、部門和單位涉及各個方面和各個層次，所運用的手段和方法包括政治、經濟和文化等各個方面，從而推動城鄉人口分治格局的最終實現和不斷強化。

最后，中央人民政府對勸止農民進城中態度不堅定、措施不得力、效果不明顯的單位和部門，提出了責任追究的警告：“凡亂寫介紹信的縣、區、鄉政府，應負責將其介紹到城市求職而找不到職業的農民動員還鄉。”④這一條規定看似平淡，但實際上蘊含了嚴格的內容。誰介紹農民進城而又找不到職業，誰就要負責將這些農民接回原籍，這一過程需要投入大量的人力和財力，而且還很難保證效果，所以，難度是很高的。這就從源頭上遏止鄉村基層政權將農民送入城市而降低救災濟荒責任的動機與行為，明確了鄉村基層政權在制止農民進城的主體責任。

如果把勸止受災荒影響的農民進入城市視角新中國初期中共對城鄉社會分類治理開端，那么，從勸止到禁止，最后到強制，中共關于城鄉社會的治理就由相對寬松的分類治理最終走向了嚴厲的分割治理。其根本原因在于，鄉村社會發生的嚴重災害和饑荒，使得寬松的勸止政策不足以阻止農民進城，這就使得中共決策層在城鄉分治政策上不斷收緊。中央人民政府內務部在政務院關于勸止農民進城的指示下達一年后，對全國各地執行效果描述是：“有些地區對政務院的指示沒有認真貫徹，一方面是我們的宣傳工作做得不夠，至有些農民對指示的精神不能夠很好的領會;另一方面是某些縣、區、鄉干部不認真執行指示，仍然不負責任地亂開介紹信。同時還有些用人單位不經過規定手續到農村私自招工，加上去年某些地區遭受災荒，由于生產自救工作未抓緊或救濟工作不及時，因而農民盲目流入城市的現象仍在繼續發生，有些地區甚至日趨嚴重。”⑤這種形勢的發展證明溫和勸止式方法不能有效遏止農民進城現象。因為城鄉不同供給體制所造成的城鄉差異是農民進城的巨大動力，既然不能從源頭上切斷這種動力（實行城鄉同等的供給制度），就必須加大中途攔截的力度。正是基于這種邏輯發展，中共由城鄉社會分類治理向分割治理加速前行。基于此目的，中央人民政府內務部發出了《關于勸止農民盲目流入城市的補充指示》。《補充指示》增加了兩個方面的嚴格規定：一是對招工單位私自招工行為的一般要求轉變為各級政府要嚴厲制止;二是對于已經入城的農民回鄉，路費原則上由個人自理，從而加大了農民入城的經濟成本。

在中央政府禁止農民進城的指示精神要求下，各地方政府特別是一些災民流動現象比較嚴重的地區，開始采取了強制性的政策與行動。安徽省人民政府于1953年5月發出了《關于收容遣送逃荒災民的指示》。文件題目措辭體現了地方政府對于中央指示精神的理解和對本地農民進城情況的研判，標志著新中國初期城鄉社會治理模式由分類向分割式轉變。這是一個具有標志意義的文件，是后來在新中國發展史上延續了近60年的收容遣送制度的一個原始框架和內容。文件在對安徽省內嚴重的受災農民逃荒現象進行了描述之后，提出了建立收容遣送制度的必要性，并對這一制度的基本內容和運行原則進行了詳細規定：“沿淮河之淮南市、蚌埠市、壽縣、鳳陽及滁縣設立收容站……負責收容本地及接收淮南各地遣送之災民，”①其他各地基本上按此要求執行和操作。收容遣送體系的結構和功能基本是二級結構和功能：一是直接的收容結構和功能，在有需要的縣設立一個，有需要的重點縣可設立多個收容站。主要是在所管轄范圍內，采取一切手段將盲目流動進入城市的農民集中到收容站，然后在達到一定數量之后，將這些收容人員轉送到更高級別的收容站。二是幾個縣設立一個中心收容站，流動人口較多的重點縣，也可以設立此類型的收容站。這是一種規模較大、功能更強的收容站。這類較大型的收容站主要功能是接收和遣送。所謂接收，就是接收下一級收容站轉送來的被收容人員;所謂遣送，就是將接收來的被收容人員送回原籍或指定的地方安置。這需要耗費大量的資源和成本，工作進程也非常復雜。中心收容站的主要任務是負責對接收的被收容人員進行戶籍的詢問、甄別和登記工作，待到收容人員達到一定數量之后，就通知被收容人員原籍所在的縣前來領回。“沿長江之蕪湖、安慶兩市亦設收容站負責收容本市及江南各地遣送之災民，并轉送至蚌埠收容站”，②從這里可以看出，安徽省兩級收容站的架構，收容和遣送相對分離的功能已經明顯形成。這為以后延續多年的收容遣送制度奠定了結構和功能性基礎。

四、戶籍管理雙軌制開啟城鄉二元結構

從勸止到收容遣送，對鄉村人口流入城市現象的治理都是主要以行政管理和經濟引導為主，其態度和政策都還是溫和或者處在溫和與強制之間。但隨著災情的不斷加重以及鄉村饑荒面積的擴大，保證供應的城市確實對鄉村人口有著很大的吸引力。鄉村人口因為災荒原因向城市流動的數量和規模不僅沒有因為溫和或者半強制的政策而減少，相反，一些地區特別是一些重災區鄉村人口流入城市的現象卻不斷加劇。在執行了中央政府勸止要求以及各省也下發了關于收容遣送流動農民指示半年之后，仍然出現了較大規模的農民進城現象以及“我省各級人民政府自執行一九五三年四月十七日《關于勸止農民盲目流入城市的指示》以來，對勸止農民盲目流入城市已獲得一定成績，但仍有不少地區農民外逃現象，迄未停止，最近接華東行政委員會通報及江蘇、江西、承德等省、市人民政府來函均系有關我省農民外逃問題”。③

這份文件與以往關于農民外逃文件的一個明顯的區別是，開始從政治的高度特別是階級斗爭的高度來看待和分析農民外逃問題。對于中共來說，問題一旦提到政治高度特別是階級斗爭高度，其嚴重性和敏感度就有了質的提升，社會對這一問題的認識以及應該采取的措施也隨之發生根本性變化。這一文件在分析農民外逃現象得不到制止的各種原因之后認為：“外逃農民中也有個別反革命分子帶頭煽動，因此各級人民政府除了教育農民提高警惕外，同時應加強對反革命分子的管制工作，嚴防其乘機潛逃和進行各種破壞活動。”①

將農民因災荒原因外逃現象政治化，在1954年下半年之后逐漸成為一種共識，在全國一些災害程度較高、農民外逃現象嚴重的地區尤其如此。比如，在江西省關于救災和防止農民外逃問題的一份材料通報中，對農民外逃現象政治化的描述和原因分析更為具體和詳細。通報中說“洪水災害發生后，放松了對敵斗爭，少城鄉民兵分隊長樊根印說：今年堤都倒了，大家遭了水災，還有什么哩地主、富農之分，大沙鄉長姜德年說，遭了災后，讓地主、富農外流去找生活出路，歇馬鄉竟公然出證明給地主外出渡荒，地主不法富農及反革命分子，他們原在群眾的管制強迫勞動生產下，本來就不愿進行勞動改造，因此，他們乘災害群眾輕敵之隙就毫無顧忌逃避管制改造。”②中共認為，逃避管制和改造、流入城市的敵對分子不僅本身給鄉村救災濟荒帶來了沖擊，而且產生了不好的示范效應，讓鄉村的一些好吃懶做的本來就有流浪習性的人也開始仿效。“在敵人逃避管制和不法富農抗拒改造的影響下，農村二流子也跟隨相繼籍逃荒為名外流不從事生產。南山鄉二流子李水才得了十多萬元救濟款也三番二次外逃。”③

將農民因災荒外逃與階級敵人掛鉤，并進一步分析其對另外一些農民外逃產生的負面影響，是新中國成立初期鄉村社會治理政治化、階級斗爭化的一個重要表現。如果在新中國成立初期上半段（1949—1952）的強制管理時期，強調政治化還有著穩定政權的作用、鞏固階級基礎需要，那么1953年經過土地改革和鎮壓反革命之后，中共及其新政權的鄉村社會職能已經由單純強制管理轉向了綜合性社會治理，政治性色彩和階級性觀念也有所下降。但由于城鄉供應體制的差異，綜合性、引導性社會治理模式無法阻止鄉村人口向城市流動，但中共又不能回到之前以軍管為基礎的強制管理模式之中去，于是只能采取措施強化鄉村社會治理中的政治色彩和階級意識。既然是由于政治需要和存在階級利益，就必須動用一切可能的手段來保證治理目標的實現，并進一步將這種意識擴展到整個鄉村人口管理過程中。當中形成的邏輯推理表現為：主要是階級敵人自身或煽動農民流入城市，流入城市的農民就是階級敵人或者受階級敵人影響，其政治立場不堅定，從而將一般社會意義（特別是經濟）的鄉村流動人口上升到敏感的政治和階級斗爭高度，給流動農民首先造成了思想壓力，對這些流動人口的強制措施就有了合理性和合法性。

對待鄉村人口向城市流動的態度轉變是在溫和措施沒有產生應有的遏止和攔截效果的基礎上產生的。從深層理念和邏輯來看，這體現了中國共產黨的思想優勢和行動特點。隨著鄉村人口流入城市的數量規模越來越大，中共及其新政權不得不改變政策和行動，這一改變最主要表現在城鄉戶籍管理體制上。

無論古今中外，戶籍的意義都是比較單純的，雖然與一定的資源分配和獲得機會相聯系，但總體來講還只是在民政意義存在。所以戶籍管理是民政管理的一項基本內容，主要是由民政部門來實施完成的。但在新中國成立之后，戶籍管理一開始就賦予了其超出民政的內容和職能，主要是在民政意義上增加了治安管理的意義，把戶籍管理作為社會治安穩定的一項重要手段和措施。隨著這一意義的不斷強化，民政層面的戶籍意義就相對弱化，因而其管理的主體就逐漸由原來的民政部門轉向了公安部門。在新中國成立初期的后半段，也就是1953年之后，在鄉村人口因災害和饑荒流入城市的現象得不到有效遏止的時候，強化戶籍管理中的治安職能被看成是一個值得考慮的選項。

城鄉不同戶籍管理體制最早是從1954年開始的。這年12月，中央人民政府內務部、公安部、國家統計局聯合發出通知，要求在原有城市戶口登記的基礎上，普遍建立農村戶口全面管理制度，并且將全國人口登記和管理職能分割在三個不同的部門，農村人口由內務部負責，城鎮人口由公安部負責，人口統計匯總業務由國家統計局負責。城鄉人口戶籍分開管理就是城鄉分治向城鄉分割的制度前提。在地方政府大力勸止鄉村人口因災害和饑荒大量流入城市之時，運用戶籍手段將城市和鄉村人口區分開來的色彩越來越明顯。其中具有起點標志意義的城鄉分割戶籍政策有三個方面內容：

一是將全部戶籍管理的職能和權限統一于公安部門，戶籍管理的一般社會性質和功能開始向治安取向與強制功能上轉換。由于收容遣送等相關政策和配套制度的出臺和實施，以戶籍為基本前提的身份甄別和出生地固化逐漸成為防止鄉村人口因災害和饑荒流入城市的最主要也是最有效的手段。

二是實行農村戶口遷移審批制度。在農村完善戶籍登記并全部移交給公安部門之后，為了控制鄉村人口向城市的流動，戶口遷移審批制度開始實施。1955年3月，內務部和公安部發出通知，其中有三個方面的內容對鄉村人口流動產生了決定性影響：其一，所有鄉村人口遷移都必須辦理遷移證，遷移證由公安部門審定和核發。無論是在本縣境內遷移還是跨縣的遷移，凡是沒有辦理遷移證的，任何地區都不能接受，更不能落戶。其二，所有遷移特別是農村向城市遷移必須具備嚴格的前提條件。例如城市單位和學校核發的招工、入學錄取等通知文件，可以作為申請遷移的證明材料。其三，賦予戶口遷移以政治條件。為了控制反革命分子、階級敵對分子以及一切嫌疑分子的遷移和便于材料的及時傳遞，除被管制的反革命分子、被剝奪政治權利的分子，應按照批準手續辦理，由城市遣返還鄉的治安危險分子，必須阻止其重新返回城市。①

三是將城鄉戶口與物資供應聯系起來。鄉村人口之所以在災害和饑荒時期大量流入城市，就是希望能夠從城市得到物資供應，這是流動人口無法徹底遏止的重要原因之一。在計劃經濟體制建立并不斷強化的基礎上，物資供應定點性就有了制度基礎，特別是糧食供應實現統購統銷之后，定向供應就更加有了制度性保證。將這種統購統銷制度與戶籍制度相結合，流入城市的人口就無法獲得城市居民所具有的物資供應，也就失去了他們在城市存在的物質基礎。這一制度的實施，開啟了城鄉物資供應與戶籍結合的差異政策，為城鄉社會的分割治理奠定了最后的經濟基礎。

（謝迪斌，法學博士，廣東外語外貿大學馬克思主義學院院長，教授，博士生導師）