試論我國公務員工傷保險法律制度的完善

趙倩

摘 要：工傷保險制度是保障公務員工傷保險權利的重要法律規范。基于當前人權保障的需要以及公務員群體的特殊性，公務員工傷保險制度有其設立的必要性。當前，我國公務員工傷保險制度還存在諸如：法律規范適用主體不兼容，工傷保險承辦單位及待遇標準存在差異，缺乏必要的工傷保險費率機制等弊端。未來應當在實行社會化的公務員工傷保險制度的前提下，統一公務員工傷保險承辦單位及待遇標準，確定合理具體的工傷保險費率機制，通過完善公務員工傷保險制度來保障該類群體的合法利益。

關鍵詞：公務員;工傷保險制度;社會化

一、公務員工傷保險法律制度設立的必要性

工傷保險制度作為一項事后救濟法律制度，其在保障職工群體合法權益方面發揮著關鍵作用。公務員群體相較于一般職工而言有其特殊性，再加上工傷保障關系到人權的實現，因此設立公務員工傷保險制度有潛在的必要性。

（一）人權保障的需要

工傷保險制度雖作為一項事后救濟法律制度存在，但是基于其作為社會保障法的一部分，保障職工的生存權與健康權仍然是其存在的重要意義，同時，這也是憲法中有關人權保障的要求。《中華人民共和國憲法》中明確規定，中華人民共和國公民的人權受到保護，有勞動的權利和義務以及在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，從國家和社會獲得物質幫助的權利。

保障公務員群體的健康權是人權保障的具體表現形式。健康權是建立在生存權基礎之上的，是指用人單位有義務保證勞動者享有健全的身體機能以及安全的工作環境。學者郭曉宏曾提出“企業與勞動者之間是雇傭與被雇傭的關系，或者說只是勞動力買賣關系，而非生命權、健康權買賣。”因此，各單位有義務保證勞動者在參與乃至結束該項勞務后持續性的具備健康的身體條件，就公務員群體而言亦是如此。

（二）公務員群體的特殊性

工傷保險制度的設立是為了保障那些與用人單位之間存在勞動合同關系（包括事實勞動關系）的職工群體在遭受工傷侵害時及時獲得補償與救濟的法律制度。相較于一般企業職工，公務員群體在享受工傷保險待遇方面有其自身的特殊性與必要性。

一方面，公務員是典型的公法主體。該種身份要求其在日常工作過程中比一般企業職工肩負更多的責任與義務，從而亦是決定了其在享受工傷等社會保障方面應當比一般職工更具正當性。另一方面，從公務員類型上考慮，行政執法類公務員基于其工作性質的特殊性，理應享受工傷保險待遇。首先，該類公務員工作時間不受限制，且愈是節假日期間，愈是其工作繁忙之時。其次，該類公務員工作風險高，如公安執法人員、消防工作人員等工作對象是現實的風險。

綜上所言，為了保障公務員群體的健康安全，有必要發揮工傷保險制度應有的優勢，有必要將公務員群體納入工傷保險制度當中。

二、我國公務員工傷保險法律制度的現狀及存在的問題

我國工傷保險制度在法律規范層面上的最高表現形式為國務院在2003年4月27日頒布、2010年12月27日重新修訂并于2011年1月1日開始實施的《工傷保險條例》，該條例為一般職工提供了較為完善的工傷保險保障;但是另一方面，條例第六十五條規定卻排除了公務員群體在其規范上的適用。目前，有關國家公務員工傷保險政策主要是2004年12月24日民政部發布的《關于國家機關工作人員、人民警察傷亡撫恤有關問題的通知》（以下簡稱《通知》）。

根據該《通知》，有關公務員工傷保險的現狀具體體現在：第一，法律規范適用對象上：學者張軍提出“國家機關公務員現從政策上規定仍參照軍人撫恤辦法解決工傷保障問題。”第二，承辦單位方面：國務院民政部門負責全國國家機關工作人員的工傷保險問題，地方各級政府民政部門負責各個區域范圍內的公務員工傷保險問題。第三，工傷認定標準上：《軍人撫恤優待條例》第九條、第十條以及第二十二條規定了因公犧牲、病故以及因公、因病致殘的認定情形。第四：工傷待遇標準方面，公務員群體因公犧牲，其家屬享受的一次性撫恤金標準為本人40個月工資。另外，有關殘疾撫恤方面，公務員因公致殘，一至十級傷殘均可享受殘疾撫恤;因病致殘的，傷殘等級在一至六級的可享受殘疾撫恤，而七至十級傷殘無殘疾撫恤。第五，關于公務員工傷保險費繳納標準：公務員工傷保險費直接由國家財政負擔，缺乏費用繳納的具體費率機制。

（一）法律規范適用主體不兼容

2004年12月24日民政部發布的《關于國家機關工作人員、人民警察傷亡撫恤有關問題的通知》。該通知規定，當前公務員群體工傷保險參照適用《軍人撫恤優待條例》，從如今的法制視野來看，該種規定有不合時宜之處。

首先，公務員與軍人之間存在顯著差別。相較于公務員群體，軍人有幾項關鍵性的特征。一是更為鮮明的政治性。馬克思主義國家學說曾闡明軍隊是國家機器，是鞏固政權的重要支柱。在我國，黨的意志即為軍隊的意志。但是，公務員群體相較于軍人而言，其政治性特征微乎其微。二是工作性質上的差異。在我國，軍人實行的是軍隊編制，公務員實行的是國家行政編制。編制上的差異決定了對兩類群體在管理上的差別。三是顯著的社會性特征。所謂“國無防不穩，民無兵不安”，軍隊存在的根本意義在于維護國家政權，維護社會公共安全。即軍人作為軍隊里個體的存在，其存在意義并非基于個人私益，保家衛國是每個軍人最崇高的追求與信仰。公務員群體在社會性特征方面遠不如軍人。客觀地講，每位公務員的該種職業選擇更多的是基于私人利益。綜上所言，由于軍人群體更為鮮明的政治性、工作性質上的嚴謹性以及自身顯著的社會性特征決定了對該類群體予以專門性保障的需要。而公務員群體較之軍人群體更具一般性與普遍性，因此將其納入《軍人撫恤優待條例》甚為不妥。

其次，從工傷保險法律制度保障的群體特征看，《工傷保險條例》第二條明確了該條例保障的主體范圍，即“職工”。筆者認為，該類職工群體最為顯著而普遍的特征在于其私益性，即通過出賣個人勞務來獲取個人利益。據前文所言，公務員盡管是公法主體，但是其職業選擇更多的是基于個人私益。而軍人本身鮮明的政治性以及職業選擇明確了該類群體典型的社會性特征。因此將公務員群體工傷保障納入《軍人撫恤優待條例》不具有針對性，亦不利于對公務員群體遭受工傷的保障。

（二）工傷保險的承辦單位及待遇標準存在差異

由于公務員群體與一般企業職工的工傷保險制度適用的法律規范不同，因此這兩類主體在遭受工傷損害時享受的工傷保險待遇存在差異，現實中的“同命不同價”現象亦由此產生。

首先，公務員工傷保險工作的承辦單位為民政部門，不同于《工傷保險條例》中規定的社會保險行政部門。民政部門主要工作內容是處理各項民政事務，而社會保險行政部門是專門處理社會保險工作的部門。公務員工傷保險制度歸根究底是屬于社會保險事務，讓民政部門處理該項事務，在專業性上有所欠缺。以勞動能力鑒定為例，鄭尚元教授提出“勞動能力鑒定不僅是確定勞動者傷殘等級、確定當事人享受保險給付標準的衡量依據，亦是勞動者能夠重返工作崗位、回歸職業社會的基礎。”由此可見，專業性在工傷認定當中占據重要地位。

其次，公務員工傷保險待遇標準存在差異。一方面是工亡補助金存在差異。《工傷保險條例》中規定一次性工亡補助金標準為上一年度全國城鎮居民人均可支配收入的20倍。而《軍人撫恤優待條例》中規定，因公犧牲的，一次性撫恤金為本人40個月工資。對比來看，顯然，該種情形下公務員享受的待遇過低。該種差異直接引發的就是現實中存在的“同命不同價”問題。正如學者馬三套所言“維護法律、法規的權威，重在公平執行”。因此，工傷保險制度的運行應當建立在平等的基礎之上。另一方面是傷殘待遇存在差異。《工傷保險條例》規定，一般職工傷殘等級分為十級，每一級別均對應各自的傷殘待遇標準。而根據《軍人撫恤優待條例》第二十三條之規定，因公致殘的，殘疾等級被評定為一級至十級的，享受撫恤;因病致殘，殘疾等級被評定為一級至六級的，享受撫恤。由此總結來看，公務員因病致殘，只有一至六級傷殘可享受撫恤，七至十級傷殘無撫恤。二者對比來看，顯然一般職工傷殘待遇相較于公務員群體更為完善。綜上所言，該種不完善的工傷保險制度將會影響到公務員隊伍的建設與發展。

（三）缺乏必要的工傷保險費率機制

所謂工傷保險費率是指工傷保險費的具體繳納標準。2003年勞社部發布了《關于工傷保險費率問題的通知》。該《通知》將行業按照風險程度劃分為風險較小行業、中等風險行業和風險較大行業，繼而據此確定工傷保險費率。工傷保險費率的確定直接與行業風險程度掛鉤，這有利于經濟資源的合理利用，同時有利于加強對高風險行業員工的人身健康安全保護。

一方面，缺乏必要的工傷保險費率會造成財政支出增多，資源浪費。正如學者向軍所言“在資金方面，中國公務員現行的社會保障資金大部分來自國家財政，國家承擔的社保壓力較大”。據前文所述，盡管我國三類公務員中綜合管理類和專業技術類行業風險較低，即該類公務員遭遇工傷的可能性很低。但是，在我國公務員工傷保險待遇由國家財政直接負擔的背景之下，假設以風險較高行業為參照系，則對風險較低行業的待遇投入就顯得過多，更進一步講，不必要的財政支出亦是一種明顯的資源浪費。另一方面，缺乏必要的工傷保險費率也不利于對行政執法類公務員的保障。三類公務員中行政執法類屬于風險程度最高的公務員類型，理論上相較于其他兩種類型的公務員理應享受更高的工傷保險待遇，這樣才能夠從心理上給行政執法類公務員以慰藉，同時亦符合工傷保險制度設立的宗旨。

三、我國公務員工傷保險法律制度的完善路徑

公務員作為管理國家事務的群體，是當今社會主義現代化建設過程中不可缺少的一環，提供完善的社會保障是建設公務員隊伍的重要手段。當前，公務員醫療保險已經進入社會化軌道，有關公務員工傷保險制度的構建與完善亦應順應我國《社會保險法》保障對象“公民化”趨勢。

（一）實行社會化的公務員工傷保險制度

首先，實行社會化的公務員工傷保險制度在法律意義上具有可行性。筆者認為，公務員群體與《工傷保險條例》中規定的“職工”群體在本質上具有一致性，即均是通過出賣個人勞務來獲取勞動報酬。盡管公務員群體的工資福利待遇由國家財政直接負擔，但是，究其根本，公務員的工資報酬等仍然是通過提供個人勞務換取的，即公務員所在單位仍然必須對公務員人身健康安全予以保障。從該種意義分析，公務員群體與其所在單位之間的法律關系更接近于一般企業職工與其用人單位之間的雇傭與被雇傭的關系，所以，將公務員群體納入《工傷保險條例》范圍有其可行之處。而且，2018年8月人社部發布的其對相關問題的回復當中也提出，未來《工傷保險條例》的修訂工作應著眼于繼續擴大該條例的適用范圍，并鼓勵各地將公務員群體納入工傷保險制度范圍。另外，亦如學者周卉所言“公務員系統是社會大系統的一部分，公務員的社會保障體制必須與全社會的社會保障大系統相協調。”

綜上所述，擴大《工傷保險條例》的適用范圍，將公務員群體納入工傷保險制度，實現公務員工傷保險制度的社會化是接下來的發展方向。

（二）統一公務員工傷保險待遇認定單位及認定標準

實行社會化的公務員工傷保險制度是完善公務員工傷保險制度的前提性條件。在此基礎上，統一公務員工傷保險待遇的認定單位與認定標準是具體舉措。

首先，統一社會保險行政部門為主管全國及地方工傷保險工作的部門，取消民政部門在工傷保險工作的主管地位。其一，在實行社會化的工傷保險制度的前提下，統一一般企業職工與公務員群體在工傷保險領域的主管部門有其必要性。一方面順應了社會化的工傷保險趨勢，另一方面也有利于部門對工傷保險領域工作的集中統一管理。其二，社會保險行政部門為專門主管社會保險工作的部門，因此相較于民政職能部門而言在工傷保險領域更具專業性。

其次，明確公務員因工傷死亡、傷殘情形下的具體工傷保險待遇標準。一方面，公務員因公犧牲情形下獲得的一次性撫恤金可適用《工傷保險條例》中全國城鎮居民人民可支配收入的20倍，并在此基礎上適當增加。原因在于：根據最新的2019年社會保障部統計數據顯示，截止到2018年末，工傷保險基金累計結存1785億元（含儲備金294億元）。可見，該類基金結余數量過多。因此，為使得該部分閑置資金獲得充分利用，提高職工群體工傷保險待遇是關鍵目標。另一方面，公務員因工傷傷殘的情況下，無論因公傷殘，亦或是因病致殘均應享受工傷保險待遇，具體傷殘待遇標準參考《工傷保險條例》的相關規定，并在此基礎上全部予以適當提高，具體原因如前所述。