基于受益性原則的地方主體稅種體系建設

王余

[提要] 基于受益性原則方向構建地方主體稅體系，不僅契合當前財稅制度改革的重要內容，同時也為當前地方稅種體系存在的矛盾和重建提出新思路。因此，在地方稅系建設問題上，應重點強調受益性原則，將主要稅種劃分到受益的地方不同層級政府。采取這種劃分方式能夠提升地方政府的稅收征管質量，有動力提高轄區內公共服務供給效率和質量，有利于地方政府現代化管理水平的提高。

關鍵詞：地方稅體系;受益原則;稅源歸屬

中圖分類號：F810.42 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年3月31日

一、引言

早期的經典財政分權理論認為，地方稅體系之所以能夠存在并不斷補充完善是因為地方政府具有信息優勢，能夠對居民需求和偏好更好的回應和可問責性。這一理論成為西方多級政府體制的國家實施分稅制和建立地方稅體系的基本理論依據。蒂布特（1956）“用腳投票”理論，認為地方政府分別提供公共服務和征稅措施時，當地居民作為“理性人”自然會比較各地方提供的公共服務，以自己偏好為導向選擇居住地，并自愿為這些公共產品和服務買單。從國外最初有關地方稅種選擇的相關研究來看，King（1984）提出地方稅種選擇的“三不原則”，即不應該選取那些稅基流動性相對過大的稅種，如商品的增值稅; 不能讓本地稅收負擔轉移給到本轄區之外的居民;地方政府不宜選取本地居民不易察覺到的稅種、應增強地方稅制的透明度。呂冰洋（2019）認為不管是中央和地方政府，還是地方各級政府間的稅種劃分都應該遵循三個原則，即：經濟效率原則、受益性原則、有效激原則。

綜合來看，我國目前地方稅體系建設應該重點體現受益性原則，堅持以受益性原則為導向為地方各級政府重新確定稅種，只要收益性原則能夠實現，自然會帶動另外兩個原則的實現。

二、地方稅體系建設需要以受益性原則為導向

（一）受益稅體系有助于地方各層級政府提升公共服務的質量和管理水平。從1994年我國財政體制改革的實踐看，本文認為我國分稅改革在注重經濟目標的時期早已遠去。在正式推行“營改增”之前，營業稅收的收入一直都是地方政府主要財源之一。從以往經驗來看，地方政府為了穩定、擴大這部分財源。通常會不斷地招商引資，只注重企業效益不顧質量，甚至會包庇那些對環境和資源消耗巨大的企業。“營改增”之后地方政府的稅源主要為增值稅分成以及來自轄區內企業的生產活動和商品流通。地方政府為了增加本級政府稅收收入，會鼓勵地方企業發展生產，對轄區內民生公共服務關注不足。

如果將受益稅作為地方政府的主體稅，取代原有的生產性稅基，那么地方政府只要想增加稅收收入， 就必須保護、開發稅基。就討論已久的房地產稅而言， 地方政府通常會在地塊周邊提供優質教育、醫療和公園等公共資源來增加土地未來評估價值。優質的公共資源會吸引更多的居民，甚至是轄區以外的居民入住，無形中擴大了房地產稅的稅源，這也印證了“用腳投票”原理。

（二）符合我國目前經濟發展規律和解決社會主要矛盾的現實需求。羅斯托 （1988） 在研究世界各個國家的財政支出結構變化歷程時，提出了能夠解釋國家財政支出結構變化的“經濟發展階段論”，對經濟發展不同階段的內容進行了闡述。該理論指出在一個國家經濟發展的初期， 政府最主要的目標是實現經濟和居民收入持續增長，主要職能是提供經濟性基礎設施，加大政府購買和投資，為經濟注入活力。但多數發達國家經驗表明，經濟水平發展到一定程度，居民對收入問題不再那么敏感，反而是對環境、文化等精神層面提出了更高的要求。我國現實情況亦是如此，依據習近平對當前社會主要矛盾論斷，老百姓提高了對自身生活質量的關注，尤其是對公共服務的數量和質量的要求。因此，建立受益性的地方稅體系不僅促使地方政府轉變發展觀念，同時也體現了我國當前經濟發展規律。

（三）推動地方政府職能轉變。如果以地方GDP增長為政績的唯一考核標準，只要GDP增長能給地方政府帶來更多的效用， 那么政府官員的動機偏好則反映更多的是企業和企業家的偏好。這樣只會造成政府與企業互動關系，政府官員和企業家關系盤根錯節，后果可能只會帶來粗暴型GDP增長，同時會出現官私合謀、地方債盲目擴張等惡劣情況;相反，將居民需求納入政府績效考核之中，那么地方政府和官員自然會做到想人民所想，反映的自然是轄區內居民的偏好。如果地方政府主要稅源不是生產性稅種，而是零售稅或者消費稅等的流通稅，那么地方政府就沒有任何激勵去保護企業，重點是花精力去保護本轄區內的消費市場，保護消費者的利益。

三、不同受益性稅種的歸屬問題

（一）省級地方政府主體稅種選擇

1、企業所得稅。企業所得稅在再分配環節對納稅企業進行征稅，具有充沛的稅源，流動性相對較高的稅基和一定的稅收收入彈性等特點。適合作為省一級政府地方稅的原因是企業不同于其他集體，具有很強的趨利性，一旦地方企業所得稅政策損害企業的利益，企業資本勢必會流向對其有利的地區。因此，將企業所得稅收入控制在省級層面不僅可以避免二三級政府間稅基爭奪，省級政府還可以利用稅收政策對全省企業資源進行調度，使得資源得到合理配置。

2、一般性消費稅。目前，在世界各國中開征一般性消費稅的國家并不多見，且叫法不一，例如美國將一般性消費稅稱之為零售稅，固定的比例稅率為主，并將該項稅收收入作為州政府的主體稅源。消費者繳納的稅款附加在商品價格之外，各州之間在稅率上存在著差異。就我國現實情況來看，“營改增”之前我國對生活性服務業所征收的營業稅具有一般性消費稅的性質。該稅稅基大，用來籌集財政收入，其作為受益性稅種存在。地方政府出于完善消費基礎設施或者改善消費環境等目的提高滿足居民消費的公共服務水平。簡單來說，選擇性與一般性消費稅的差異在于：選擇性消費稅重在調節，適用多檔稅率，適合在生產環節征收;后者則強調籌集財政收入，適用統一稅率，適合在零售環節征收前者。前者適合作為中央稅，后者適合作為地方稅。

（二）縣市級地方政府主體稅種選擇

1、個人所得稅。和企業所得稅相同，個人所得稅在再分配環節對納稅人進行征稅，具有充沛的稅源、流動性強的稅基和相應的收入彈性。不同之處在于個人所得稅收益性較強。公共服務的提供和享受具有屬地原則，即公共服務水平的提高可以聚集更多高收入人群，服務的水平和個人所得稅稅源是密切相關的。作為地方稅存在的個人所得稅會導致地區之間的稅基差異，經濟發展水平較高地區往往會有更多高收入群體聚集，其納稅能力明顯高于發展落后地區;其次個人較強的流動性會使得對流動性稅基造成扭曲，導致個人避開高稅率地區實現少繳稅目的。

2、房地產稅。另一個具有代表性的稅種就是眾多學者討論已久的房地產稅。房地產稅的稅基不具有流動性，地區之間稅率不同或者實行不同程度的征收管理對稅源流動影響較小。房地產稅的征收是根據對房地產價值的評估，價而值的高低與地方公共服務水平密切相關，這就激勵地方政府提高區域基礎設施等建設的完善度;房地產稅收入具有一定的穩定性和可預測性，對政府支出計劃的影響較小。正因為房產稅這些特點，許多學者主張將其作為地方政府主體稅種。但同國外房產稅相比，我國目前開征房地產稅會有兩個不足之處：一是征管成本很高;二是稅收規模很小。

四、結論

總結本文可以得出的結論有：（一）在重新構建地方稅體系的過程中要堅持以受益性原則導向。堅持該原則的優點在于：第一，有助于地方政府提升公共服務的質量和水平;第二，符合我國現階段經濟發展和解決社會主要矛盾的需求;第三，能夠幫助地方政府加快職能轉變。（二）通過文獻分析法總結出具有代表性的受益稅主要有：個人所得稅、企業所得稅、一般性消費稅和房地產稅。我國地方稅建設以受益性原則導向，可采取的辦法：一是將個人所得稅和房地產稅收入納入縣市級地方政府稅收征管體系中;二是將企業所得稅和一般性消費稅收入納入省級地方政府稅收征管體系內。

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