韓國公共衛生應急管理與國家安全整體管理能動分析

2020-06-08 04:34:20羅梓超

天津科技 2020年5期

余蕾，羅梓超

(1.欽州市衛生學校廣西欽州535099；2.北京市科學技術情報研究所北京100044)

公共衛生突發事件具有較強的空間擴散性、未知性、不確定性，且此類事件的爆發往往伴隨著“新型未知”“醫學領域短期內無法形成直接有效的救治方案”兩大前提，這直接導致政府在這類事件處理過程中十分被動，也使得公共衛生突發事件的危害性和緊迫性要遠超出其他類事件。因此，研究如何提升公共衛生突發事件應急管理能力，是保護人民健康、保障國家安全、維護國家長治久安的重要課題。2019年底，“新型冠狀病毒肺炎”爆發，隨后海外大面積擴散，韓國政府在疫情初期，采取快速調查中韓貿易、交通、人才交流等領域狀況后，以“中央先行，地方配合”“全國一體式疫情防控”為策略，高效保障了“新型冠狀病毒”防控。但是，隨著韓國社會類突發事件應急管理能力的不足，導致后期疫情擴散蔓延[1]。

1 韓國突發事件應急管理制度與體系特點

1.1 韓國“中央式災害、突發事件管理”制度體系

韓國應急管理建設相對較晚，但發展較快，形成了以中央法案、國務總理命令、不同災難、突發事件應對策略為主體的應急處置制度體系，同時，韓國市、道也制定了相應的制度。

1948年，根據25號總統令，韓國成立“社會福址制秘書處”下設衛生局、厚生局、勞動局、住房局、婦女局。次年“社會福址制秘書處”改名為“社會福址部”，成為最初突發事件應急管理負責單位。同時，衛生局、厚生局合并，增設疾病科，附有公共衛生突發事件應急管理職能。1967年韓國擬定《風、水災害對策法案》，形成以應對自然災害為主的體系框架。此后，韓國又發布3837號總統令，韓國所有公共職能部門均設立“緊急安全企劃”職務，負責本部門職能范圍內相關的突發事件應急管理，以保證國家面臨不同災難、突發事件時能夠維持穩定，1991年，自然災害應急管理職能轉移至建設部。

1995年，鑒于大型事故(圣水大橋，三豐事故等)頻繁發生，韓國首先對《風、水災害對策法案》進行擴充修訂，提出《自然災害應對法》，配套出臺《災難管理法》《設施安全管理特別法》，同時成立“中央安全管理委員會(國務總理負責)”“中央災難安全對策本部(行政安全部次官負責)”“中央事故處理本部(災害及突發事件所涉公共職能部門長官擔任)及中央緊急救助團(公共職能部門下屬研究單位)”。通過此次改革，韓國首先完成了災害及突發事件進一步細化分類。其次，改變了此前“分災害、分部門”應急管理模式，將分散、混亂的突發事件管理權集中到中央政府統籌管理，形成了跨部門協同應對體系，專屬性及綜合性職能凸顯[2-3]。

2004年，韓國政府廢除《災難管理法》《自然災害對策法》，出臺《災難與安全管理基本法》以及《消防防災修訂案》，“二元化災難應對體系”轉變為“一元化災害應對體系”。公共衛生方面，原“國立保健院”改為“疾病管理本部”，分管全國13個國立檢疫所，與健康福祉部共同承擔公共衛生管理，加強公共衛生領域疾病防控。此后，韓國陸續對大類目下災難及突發事件進行再次細化修訂，以提升國家應急管理體系的能力建設，例如：2006年《洪水災害保險法》；2007年《企業減災自治活動法律》《山體災害預防法》《水庫、大壩安全管理與災難預防法》《災害風險改善項目和搬遷措施特別法》；2008年《地震災害對策法》等[4]。

2014年，“歲月號沉船事件”后，韓國重新修訂《危機管理手冊》，將原27種事故條例增加至33種，強化安全管理部門在災難和安全情況下的信息鏈建設[5]。2015年，“中東呼吸綜合征”爆發后，韓國政府先后實施“增加疾病預防和研發經費預算”“公共衛生風險溝通操作標準”方面的修訂，“傳染病風險管理標準手冊”方面的修訂等。建設傳染病防治體系，并確立了“技術防御、溝通策略、心理保護”的傳染病應對原則。

韓國16個市、道地區，根據自身實際情況，制定了區域突發事件應急管理方案，如：《2019年首爾特別市傳染病危機管理對策》[6]《京畿道冬季災害對策》等[7]，并由“區域自制公團”“志愿者”組成社會組織，參與應急管理實施體系。

總體來看，韓國災難及突發事件應急管理體系具有兩大特點：第一，韓國對災難及突發事件劃分遵循“大分類、細分化”，韓國將災難及突發事件劃分為自然災害、人類災難、社會災難(傳染病，牲畜流行病等)3類。在大分類下，針對不同災害、突發事件完成細化，如，社會災難對應《災難與安全管理基本法》《國家危機管理基本準則》，針對疾病類型又制定《呼吸道感染癥疫情應對》《傳染病風險管理標準手冊》《公共衛生風險溝通操作標準》等，可有效節約面對突發事件發生時政府反應時間，促進救援效率。第二，韓國應急體系凸出“全國一體性”理念，中央政府為主應急管理體系，集中了國家醫療、建設、警力等各方資源，面對突發事件能夠快速協調統籌，完成全方位防御救助，避免地方單一救助的資源不足、能力不足等問題。

1.2 韓國“應急管理政府及地方交叉式”執行體系

韓國應急管理能力快速提升，同時也形成了中央及地方組成的“雙路徑、交叉式”應急管理執行體系(圖1)?！半p路徑應”即無論發生何種突發事件，中央與地方共同展開協同應急管理，中央遵守“中央安全管理委員會——中央災難安全對策本部——中央事故處理本部(公共職能單位)、中央緊急救助控制團(消防廳)”三級管理體系，地方應對遵守“區域災難安全對策本部——區域晉級救援與控制團隊、救災志愿者”二級管理體系。

圖1韓國應急管理運行圖Fig.1 Operational chart of emergency management in South Korea

中央應急管理體系是韓國突發事件應對主系統(縱向中央主系統)，包括：第一，韓國中央管理委員會；第二，中央災難安全對策本部，該部門負責大規模災難預防、應對以及災后恢復工作事項，由韓國行政安全部次官負責；第三，中央事故處理本部以及中央緊急救援控制團，兩部門共同負責實施突發事件安全應對。作為中央應急管理體系主要應對環節，這一層級負責人由突發事件性質關聯的相關部委及系統內重點研究單位共同擔當。在韓國應急管理體系中，市、道、郡作為第一反應者，構成了一個兩級應急管理體系：一是區域安全災難應對本部，主要統籌協調轄區內救災管理事項，由區域第一領導擔任；二是區域緊急救助控制團以及由地方志愿者組織公益性社會團體，主要負責救援實施工作。

2 “新冠肺炎”疫情初期韓國公共衛生應急管理舉措

鑒于中韓密切交流而產生的“潛在傳播隱患”，韓國政府在2020年1月3日啟動以《防疫法》《傳染病預防和管理法》為基礎的“中國武漢市不明原因肺炎應急策略”，由健康福祉部擔任中央事故處理本部職責，以疾病管理本部擔任中央防疫對策本部職責，設立24小時緊急狀況室。1月7日，中國籍游客在韓確診，1月8日，韓國中央應急管理體系發布應對升級公告：對患者救治接觸者實施隔離，加強出入境管制，啟動社區監督體系，啟動快速、透明信息平臺，基于中國公開病例信息制定了詳細治療、防疫流程等多項措施。此后，中央應急體系每日完成國內外防疫狀況公示，1月16日，鑒于日本、泰國“新冠肺炎”傳染情況，提出“加強新型肺炎區域應對措施”，第一，中央發布第3版“新冠肺炎”防疫程序；第二，地方政府橫向應急體系正式啟動。區域醫療體系完成應急響應；社會志愿者體系應對正式啟動。韓國傳染病學會、韓國傳染病管理學會、韓國結核與呼吸學會、韓國診斷醫學學會、韓國傳染病控制與護理學會等參與“新冠肺炎”防疫控制工作。隨后，韓國政府又多次提出中央-地方、政府-民營企業等聯合應急管理措施。

3 啟示

加強突發事件應急管理監測預防能力。傳染病公共衛生突發事件作為未知性、傳播性較強，潛在危害較大的不可預知事件，在對其的防疫控制過程中應充分重視預防監測環節的重要作用，完善傳染病監測與預警系統，力爭從源頭治理突發公共衛生事件；加強突發事件危害評級能力。鑒于病毒變異理論，政府應加強對公共衛生突發事件危機評級工作，加強疫情防控過程的“新危機”“次危機”的衍生控制預警，保證應急體系對突發事件發展的充分掌握。

加強突發事件應急管理中央主動性。面對重大疫情，秉承“全國一盤棋”理念，做到中央先行，地方配合，依托國家資源快速果決將危機消除；健全公共部門職責擔當，設立應急管理專職。完善應急管理體系機制，針對不同職能部門設立應急管理專職，保障專職人員長期了解關注國家災害、突發事件狀況，在面對危機時能科學高效完成決策部署。