向高校派駐紀檢監察機構的必要性及規范完善路徑
——以深化國家監察體制改革為背景

李 雷

（蘇州大學 王健法學院，江蘇 蘇州 215006）

國家監察體制改革是黨的十八大以來最為重要的政治體制改革之一，2018年監察法的頒布不應是國家監察體制改革的終結，而是監察體制改革走向深化的新起點。監察委員會（以下簡稱“監委”）派駐監察制度是監察法在總結黨內派駐監察制度基礎之上進行的一項重要制度創新，是黨內派駐監察制度的規范化、法制化。2018年10月中辦印發的《關于深化中央紀委國家監委派駐機構改革的意見》要求推進中管高校紀檢監察體制改革。[1]2018年11月中紀委趙樂際書記對此亦作出重點強調。[2]2019年初以來，一些省份也已經展開了派駐試點工作。①貴州省出臺了《關于推進貴州省高等院校紀檢監察體制改革的實施意見》，由省監委向省屬高校派駐監察專員，參見許邵庭：《省紀律檢查體制改革專項小組召開2019年第一次會議》，《貴州日報》2019年4月29日第4版。四川省出臺了《關于深入推進紀檢監察體制改革開展向省管企業、省屬高校派駐紀檢監察組試點的實施意見》，由省紀委監委向省屬高校派駐紀檢監察組，參見中紀委監委網址：http：／www．ccdi．gov．cn／yaowen／201901／t20190129＿187936．html，2019－10－26．可以預見，向高校派駐紀檢監察機構（包括監察專員）將是深化監察體制改革的一個重要側面。理論界對該問題的研究也已經初步展開，有的學者提出向高校派駐監察專員的設想，②該學者認為向高校派駐監察專員是增強高校紀檢監察獨立性和權威性的重要途徑。參見劉金芝．高校派駐監察專員芻論[J]．求索，2017（6）．也有的學者認為向高校派駐紀檢監察機構是黨建理論的重要創新。③該學者著重論述了紀委監委與駐在高校黨委的關系、派駐紀檢監察組和駐在高校紀委的權責、如何保持高校派駐紀檢監察組獨立性和權威性等問題。參見吳健強：《全面從嚴治黨新常態下省屬高校派駐紀檢監察機構改革之應然性思考[J]．四川警察學院學報，2019（1）．但既有的研究尚未能系統論證向高校派駐紀檢監察機構的必要性，且對向高校派駐紀檢監察機構的規范依據及其完善問題的探討更是少有涉獵，研究成果難以滿足國家監察體制改革深化的需要，仍有進一步研究的必要。本文擬嘗試對以上問題展開探討。

一、向高校派駐紀檢監察機構的必要性

紀委監委作為承擔黨和國家監察職能的專責機關，是否需要向高校派駐紀檢監察機構通常需要考量以下幾項關鍵因素：一是監察對象的群體規模，如果監察對象群體規模較小、數量較少，則沒有必要派駐紀檢監察機構；二是監察對象腐敗發生情況，如果監察對象清廉，鮮有腐敗行為發生，則沒有必要派駐紀檢監察機構；三是監察力量及監察效能狀況，如果監察機關人力資源充分、監察效能較高，則沒有必要派駐紀檢監察機構。

（一）我國高校監察對象群體規模龐大。根據教育部2018年數據，我國公辦普通高校共計2631所，教職工人數近250萬，其中1／3為各類管理人員。①教育部關于各級各類學校校數、教職工、專任教師情況統計，網址：http：／www．moe．gov．cn／s78／A03／moe＿560／jytjsj＿2017／qg／201808／t20180808＿344699．html，2019－10－25．監察體制改革之前，行政監察法并未把教工群體納入監察對象，②1990年《行政監察條例》規定事業單位可以參照本條例對本單位非國家行政機關任命的工作人員進行監察；1992年國家教委《關于國家教委直屬高等學校監察工作若干問題的意見》對其直屬高校及其他高校行政監察問題作出規范；1997年制定的《行政監察法》刪除了《行政監察條例》規定的關于事業單位參照適用條款；2012年教育部廢止《關于國家教委直屬高校監察工作若干問題的意見》。至此，高校被置于行政監察法調整之外。監察法秉持“強化全體公職人員監督、實現國家監察全面覆蓋”的立法理念，將數量龐大的教工群體納入到國家監察范圍。高校中未擔任行政職務的普通教師是否屬于監察對象尚存爭議，有一種意見認為：這些人員需在一定條件下方能轉化為動態監察對象——當其從事與職權相聯系的管理事務，比如采購、基建、招生、發放學生補貼等工作時才屬于監察對象。[3]筆者對這種“轉化論”的觀點持質疑態度，由于實踐中無法精準區分普通老師是否在行使職權，也就很難把普通教師從管理人員中精準剔除，比如教師收受學生財物、侵占科研經費等，就很難說與職權無關，這些普通教師理應屬于監察對象的范圍。

總而言之，監察法實施后高校紀檢監察對象群體規模十分龐大，很多高校教職員工達數千人，③比如，南京師范大學現有教職工 3272 人，網址：http：／www．njnu．edu．cn／xxgk／xxjj．htm，2019－11－26．其監察對象數量已經遠遠超過某些國家機關的派駐紀檢監察機構的監察對象數量。④比如，江蘇高院在編人員 630 余人，網址：http：／www．jsfy．gov．cn／art／2017／10／19／16＿116．html，2019－11－26．顯見，向高校派駐紀檢監察機構具有客觀需求。

（二）高校監察對象存在一些腐敗現象。我國高校實行黨委領導下的校長負責制，領導班子成員均來自上級黨委和政府的任命，高校辦學資金主要來自政府的財政撥款，高校教職工與高校之間的關系雖經多輪改革，但并未徹底完成從身份到契約的轉變。[4]高校內部客觀上仍存在三種公權力——政黨權力、行政權力和學術權力，[5]這三種公權力全面掌控和支配著高校的人事、財政和學術資源。絕對的權力等同于絕對的腐敗，高校公權力必須關進制度籠子以使其受到有效監督、制衡和約束。但長期以來，我國高校實行的以內設紀檢監察機構為主要特征的同體監察模式，監察效能有待提高，腐敗現象時有發生，這一現象在近兩年來的中央和部分地方黨委對高校巡視反饋情況中可見（見表1）。

表1 近年來中央和部分地方黨委對高校巡視反饋情況

針對當前我國高校存在的腐敗問題，通過向高校派駐紀檢監察機構以“增強異體監察力量、克服同體監察之不足”的必要性日益凸顯。

（三）紀委監委監察力量短缺。雖然監察效能系由多種因素共同決定，但在其他因素不變的情況下，監察人員與監察對象數量的比例是影響監察效能的決定性因素。監察體制改革后，監察對象類數量呈急劇增加之勢，而轉隸人員數量嚴重不足（詳見表2），監察效能面臨嚴峻考驗。

表2 監察體制改革后部分省市監察對象數量變化及人員轉隸情況

從表2看，監察對象數量以成倍甚至數倍的趨勢增長，而同期轉隸人員數量與增加的監察對象數量相比則顯得微不足道。我們可以與以廉潔著稱于世的我國香港地區對比，香港廉政公署共有工作人員1300名，監察公務員數量約180555人，二者比例約為0．72%，[9]若依此比例類推，我國的轉隸人員數量則顯得嚴重短缺，大幅度增加的監察對象必將使數量極為有限的轉隸人員面臨嚴峻考驗，更何況我國監察機關的職責范圍和負擔程度遠大于香港廉政公署，僅以調查權為例，香港廉政公署的調查權主要針對貪污犯罪，極少涉及其他犯罪，[10]而依據《國家監察委員會管轄規定》，⑥該規定由中紀委、國家監委于2018年4月聯合制定。我國監察機關調查權的范圍涵蓋88個職務犯罪；同時，我國監察機關的調查權還具復合性權力特征——對黨員行使違紀調查權、對全體公職人員行使違法調查權和職務犯罪調查權。[11]由此可見，我國紀委監委的職責范圍和負擔程度遠超香港廉政公署。

監察對象數量的急劇膨脹讓原本就已經十分緊張的紀檢監察力量變得更加捉襟見肘，為構建權威高效的監察體制，理應及時為紀委監委補充人力資源，但這一外延式的增強反腐效能的方法嚴重受制于各地區的人事編制、財政負擔等主客觀因素；探索一條內涵式的增強反腐效能的新路徑就顯得極為迫切——向監察對象（包括高校）派駐紀檢監察機構便是一種符合要求的新途徑，它可以有效紓緩紀委監委人力資源短缺之壓力，理由如下：

1．派駐制度有利于盤活紀委監委人力資源存量，提高監察效能。派駐制度起到重組、盤活紀檢監察機構人力資源存量的作用，其本質是組織和制度創新——派駐機構負責“前臺”，充當探頭作用，紀委監委各室負責“后臺”，強化統籌協調功能，達到1＋1＞2的效果。從部分省市派駐實踐看，效果顯著，浙江紀委監委就認為：“監督效率顯著提升，直接得益于執紀監督與派駐監督的密切協作”。[12]這是紀檢監察機關內部良性分工的結果。

2．派駐制度有利于提高紀檢監察干部專業化水平，增強監察效能。專業化水平不應局限于紀檢監察干部的法律水平，而應包括發現腐敗線索、查辦腐敗案件的綜合能力，這種能力的培養需要長期貼身某一行業深耕，從而成為某一行業的專家，而派駐制度恰好能夠發揮“駐”的優勢，有利于行業專家的培養。干部隊伍專業化可以實現以較少人力資源成本達至預防腐敗犯罪、發現腐敗線索、查處腐敗案件之目標，從而破解人力資源短缺之困局。長遠看，專業化是紀檢監察制度改革的必由之路。

綜上所述，監察對象群體規模、監察對象腐敗程度以及監察力量狀況等因素應成為紀委監委向外派駐紀委監察機構的關鍵性衡量指標。以前述指標衡量，紀委監委向高校派駐紀委監察機構確具必要性。

二、向高校派駐紀檢監察機構的規范依據現狀

向高校派駐紀檢監察機構具有客觀必要性，但作為派駐支撐的規范依據是否充分呢？現狀如何？有必要先做實證考察。本文所探討的規范依據包括黨內法規規范和國家法律規范兩個層面。

（一）黨內法規規范依據現狀。雖然中紀委國家監委已經出臺了向中管高校派駐紀檢監察機構的指導意見，貴州、四川等省份也已經開展了向省屬高校派駐紀檢監察機構的試點，開弓沒有回頭箭，初步積累派駐試點經驗后，向高校派駐紀檢機構的改革將會全面鋪開，但對改革造成制約的客觀事實是——向高校派駐紀檢監察機構的規范依據并不充分。

1．考察《黨章》。黨章是黨內法規中的“憲法”，效力最高，《黨章》第四十五條第四款規定：“黨的中央和地方紀律檢查委員會向同級黨和國家機關全面派駐黨的紀律檢查組。紀律檢查組組長參加駐在部門黨的領導組織的有關會議。他們的工作必須受到該機關黨的領導組織的支持。”這一規范通過演繹推理，至少可以得出以下結論：中央紀委應當向中央黨和國家機關派駐紀檢組，受派機關不得拒絕；地方紀委應當向同級別的黨和國家機關派駐紀檢組，受派機關不得拒絕。但從這一規范卻無法推導出如下結論：中央、地方紀委應當向相應級別的高校派駐紀檢組。

2．考察《黨內監督條例》（簡稱監督條例）。作為黨內關于監督監察問題的專門性立法，該條例第二十八條第二款規定：“紀委派駐紀檢組對派出機關負責，加強對被監督單位領導班子及其成員、其他領導干部的監督，發現問題應當及時向派出機關和被監督單位黨組織報告，認真負責調查處置，對需要問責的提出建議。”除此之外，關于派駐問題，監督條例并無其他任何規定，可見，就紀委是否應當向高校派駐紀檢組這一問題，監督條例第二十八條與黨章第四十五條相比并未作出更為詳細的規定。

3．考察位階較低的黨內規范性文件。無論是2014年制定的《關于加強中央紀委派駐機構建設的意見》、《黨的紀律檢查體制改革實施方案》，還是2015年發布的《第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議公報》，均只強調“中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構，實現全覆蓋。”[13]并未進一步明確紀委向高校派駐紀檢組的問題。

通過以上黨內法規規范分析可知，紀委向高校派駐紀檢組的規范依據并不充分，派駐改革實踐面臨無規可依之窘境，完善規范依據的需求十分迫切。

（二）國家法律規范供給現狀。監委是依據監察法而存在的新生事物，我們的考察和分析須緊緊圍繞監察法條文進行，《監察法》第十二條規定：“各級監察委員會可以向本級中國共產黨機關、國家機關、法律法規授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區域、國有企業等派駐或者派出監察機構、監察專員。”如果將這一法律規范作為邏輯推理的大前提，那么我們可以直接推導出如下結論：各級監委有權向本級黨的機關、國家機關派駐監察機構（包括監察專員），各級監委有權向本級法律法規授權或者委托管理公共事務的組織和單位派駐監察機構，各級監委有權向所轄的國有企業派駐監察機構。但從這一法律規范能否推導出“各級監委有權向所轄的高校派駐監察機構（或監察專員）”的結論呢？答案顯然是否定的。

這里就涉及對“等”字的解釋問題。根據《現代漢語詞典》對“等”字的注釋：當“等”字置于列舉項之后時，其有兩種完全相反的含義：其一是“表示列舉未盡，如美國、日本等國。”其二是“表示列舉后煞尾，如泰山、黃山、衡山、嵩山等四大名山。”[14]《監察法》第十二條第一款中的“等”字到底是表示“列舉未盡”、還是“列舉后煞尾”呢？從字面文義解釋看，難免會出現兩種截然相反的解釋，無法得出統一的結論。因此可見，監察法并未就監委向高校派駐監察機構提供明確的規范依據。①早在2017年12月23日十二屆全國人大常委會審議監察法（草案）二審稿時，張云川委員就明確提出建議：應在《監察法》（草案）第十二條第一款“國有企業”后面加上“事業單位”一詞。但當時這一建議未被立法機關采納。現在看來，張云川委員的建議極富預見性。參見蒲曉磊．全國人大常委會組成人員審議監察法草案二審稿時建議[N]．法制日報，2017－12－26（10）．

有學者另辟蹊徑，不從對“等”字的解釋入手，而是認為我國高校屬于《監察法》第十二條規定的“管理公共事務的組織”，監委向高校派駐監察機構可以直接依此獲得監察法依據。[15]這種觀點是值得商榷的，一般認為高校只有在依據《教育法》、《高等教育法》、《學位條例》等法律、法規的明確授權從事學籍、學位等事項管理時才具有某些方面的行政主體的資格，[16]其并非完全意義上的“管理公共事務的組織”，不宜貿然將高校列入《監察法》第十二條規定的管理公共事務的組織。實際上《監察法》第十二條規定的管理公共事務的組織僅指參照《公務員法》管理的“管理公共事務的組織”，即指《中共中央國務院〈關于分類推進事業單位改革的指導意見〉》中規定的承擔行政職能事業單位，而非指高校類的從事公益服務事業單位。②根據《中共中央國務院〈關于分類推進事業單位改革的指導意見〉》（中發〔2011〕5號），事業單位分三類：承擔行政職能事業單位；從事公益服務事業單位；從事生產經營活動事業單位。因此，將高校列入《監察法》第十二條規定的“管理公共事務的組織”的觀點難以被接受。

通過以上對監察法條文的考察和分析可知，當下，監委向高校派駐監察機構改革也同樣面臨國家法律規范依據不足之困境。

三、向高校派駐紀檢監察機構的規范依據完善路徑

習近平總書記反復強調，凡屬重大改革都要于法有據。[17]向高校派駐紀檢監察機構的改革也理應獲得充分的規范支撐，否則，不僅改革難以有序推進，而且向高校派駐的紀檢監察機構的獨立性和權威性也難以得到保障。深入推進向高校派駐紀檢監察機構的改革須首先解決黨內法規規范和國家法律規范依據不足問題。

（一）黨內法規規范完善路徑。解決黨內法規規范依據不足問題，從技術操作層面而言，有兩種路徑可供選擇：一種是黨內法規解釋路徑，這里涉及借鑒法律解釋方法的問題，黨內法規解釋方法與法律解釋方法本質上并無二致。結合《黨章》第四十五條第四款的規定來看，無論是采取傳統意義上的文義解釋還是論理解釋方法，均難以將“高校”（哪怕是外延更大的“事業單位”）解釋到“黨和國家機關”之文義中來，顯然“高校”一詞確已然超越了“黨和國家機關”文義之“射程”，此種情況下，黨內法規解釋機關可以借助漏洞補充之法律解釋方法直接將包括高校在內的事業單位一詞解釋到紀檢派駐對象的范圍中來，從而完成黨內法規解釋任務。另一種路徑是黨內修法，這一路徑技術上較為簡單，黨內有權機關可以采取修改黨內法規的方法將包括高校在內的事業單位一詞直接寫入派駐對象的范圍。

以上兩個路徑均可為紀委向高校派駐紀檢監察機構的改革提供規范依據。但為穩妥起見，黨中央可以先行授權某些省份進行派駐試點，待試點取得經驗后，再依據完善后的規范依據向全國推廣。

（二）國家法律規范完善路徑。破解監委向高校派駐紀檢監察機構法律規范依據不足之困局，應優先采取由全國人大常委會法律解釋方法予以解決。根據法律解釋學的基本原理，“高校”一詞已經超越“中國共產黨機關、國家機關、法律法規授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區域、國有企業”之文義“預測之可能”，法律解釋機關無法通過傳統文義解釋以及論理解釋方法把“高校”一詞解釋到“中國共產黨機關、國家機關、法律法規授權或者委托管理公共事務的組織和單位以及所管轄的行政區域、國有企業”內涵中來。同前文關于黨內法規的解釋路徑類似，對監察法相關條文也須借助漏洞補充的法律解釋方法，將包含高校在內的事業單位一詞解釋到國家監察派駐對象的范圍中來，這一解釋方法及解釋結論亦符合監察法關于強化監督、監察全覆蓋以及深入開展反腐敗之立法目的。

出于維護新頒布的監察法的安定性考慮，不宜輕率地采取修法路徑；如果采取由國家監委或者其他有權機關出臺低位階的規范性文件的路徑解決派駐規范依據之不足，則又面臨權威性缺失難題。因此，訴諸法律解釋的方法解決規范依據不足問題，是一種兩全其美的路徑選擇。

（三）建立黨內法規規范與國家法律規范之間的銜接協調機制。十九大報告將“建設中國特色社會主義法治體系”和“完善黨內法規制度體系”置于同等重要地位，保持黨內法規規范與國家法律規范的銜接和協調，是實現依法治國和依規治黨有機統一的基礎性條件，在為高校派駐紀檢監察機構改革提供規范供給過程中，需要建立黨內法規規范與國家法律規范之間的銜接協調機制，以降低二者之間的張力，避免兩類規則之間形成內耗。

1．建立規范供給協商制度。有關向高校派駐紀檢監察機構的改革，國家有權機關在制定、修訂或者解釋法律規范時，須與《黨內法規制定條例》規定的有權機關協商，經協商一致后方可進行；黨內有權機關在制定、修訂或解釋黨內法規規范時，須與《憲法》、《立法法》規定的有權機關協商，經協商一致后方可進行。如無法取得一致意見，則應分別報請上一級有權機關協商。

2．建立聯合制定規范文件制度。除前述探討的狹義的黨內法規和國家法律規范供給之外，各級紀委、監委亦會不時制定一些用于指導和規范紀檢監察工作的規范性文件，這些規范性文件也是紀檢監察規范的載體。為確保紀檢、監察規范性文件之間的銜接和協調，應嘗試建立紀委和監委聯合起草、聯合頒布規范性文件制度。

四、結語

高校派駐紀檢監察機構是黨和國家紀委監委的重要組成部分，推進向高校派駐紀檢監察機構的改革具有現實必要性，這是國家監察體制改革走向深化的必然結果。這一改革有助于推進紀檢監察覆蓋廣度，有助于優化紀檢監察力量的內部組織結構，有助于實現紀檢監察干部隊伍的專業化，從而提高紀檢監察效能，早日達至強化高校反腐之目標。在依規治黨和依法治國有機統一背景下，推進向高校派駐紀檢監察機構改革須臾離不開黨內法規規范和國家法律規范的支撐，黨和國家有權機關須適時對相關黨內法規規范和國家法律規范做出必要修訂或解釋，以滿足國家監察體制改革走向深化之需要。限于本文篇幅，本文談及的規范依據僅限保障向高校派駐紀檢監察機構的基本規范依據問題，并未包含全部規范依據及其細節。