增強集體經濟活力發展新型集體經濟

2020-06-06 08:40:20南京市農村集體經濟發展調研組

江蘇農村經濟 2020年4期

南京市農村集體經濟發展調研組

（調研組成員：蔣曉平湛中林趙云翔汪宸楓萬志海張榮顏華生劉忠勉）

發展壯大農村集體經濟是推進鄉村振興的重要途徑，是全面建成小康社會的重要保障，是夯實農村執政基礎的重要舉措。2019年，南京市農業農村局結合“不忘初心、牢記使命”主題教育活動，以“為民服務解難題、鄉村振興村村行”為主題，以促進全市集體經濟發展為突破口，深入全市691個村（社區）開展專題調研，著力摸清農村集體經濟發展情況，檢視發展問題，總結做法經驗，尋求發展對策，創新謀劃推動全市新型農村集體經濟高質量發展。

南京市農村集體經濟發展總體情況

黨的十八大以來，南京市委市政府高度重視集體經濟發展，強化政策扶持力度，深化農村產權制度改革，不斷探索集體經濟在社會主義市場經濟條件下的有效實現形式，農村集體經濟煥發新的生機和活力。

資產總量不斷做大。2019年全市鎮村組三級擁有資源性資產592.72萬畝（集體土地總面積），賬面認定較清產核資前凈增94.44萬畝，增幅18%。全市村集體資產總額317億元，較2012年增加1倍。全市集體經營性資產總額84.19億元（其中村級集體經營性資產77.94億元），較2012年增加近40億元。

村級收入逐年提高。2012年至2019年村級收入呈現遞增趨勢，2019年達到51.58億元，較2012年提高22.74億元，年均增長率12.41%。2019年全市村級經營收入10.23億元，較2012年實現翻番，年均增長率10.68%。全市村集體平均收入746萬元、村集體平均經營收入148萬元，分別是2012年的1.79倍和2.59倍。全市村集體總收入超過1000萬元以上的村社有146個，收入最高的為高淳區古柏鎮武家嘴村，達6424萬元。全市村集體經營性收入超過50萬元的村社有674個，占比達97.5%。

收入結構持續優化。2019年村級集體經營收入、發包及上交收入、上級財政轉移性收入3項穩定性收入來源共實現收入42.07億元，占總收入的比重達81.56%，較2012年提高近17個百分點。隨著各級政府政策、資金扶持力度的加大以及集體經營性資產盤活做強、資產投資運作，2012年至2019年轉移收入增長2.62倍、經營收入增長2.2倍、投資收入增長4.64倍。

收支狀況保持良好。2012年至2019年，全市村集體村級總收入均高于村級總支出，農村集體收支總體保持盈余；村集體總收入和總支出均呈增長趨勢，且總收入增幅均高于總支出增幅，年度收益盈余呈不斷擴大趨勢。2019年全市村組總負債92.7億元，資產負債率34%，較2012年下降8個百分點，優于全國40.3%的平均水平。

作用發揮更加明顯。2019年全市村級集體經濟組織承擔了財政預算外20億元的公共事業發展支出（修建道路、整治環境等），承擔了34%的村組織正常運轉費用，農村社區股份合作社年人均現金分紅和福利分配280元，有效促進鄉村產業和農村公共事業發展，帶動了集體和農民增收，保障了村級組織正常運轉。

南京市農村集體經濟發展主要模式

近年來，南京市各郊區立足自身資源稟賦，搶抓城鄉融合發展新機遇，因地制宜創新發展集體經濟，形成了各具特色的有效模式。

資產租賃型。村集體使用自有資金、政府扶持資金或者征地拆遷補償資金，建設或購買標準廠房、商鋪、辦公樓宇，發展經營性資產租賃經濟，獲取穩定的經營性收入。靠近中心城區、已實施拆遷安置的社區大部分選擇這種模式，全市有190多個村社屬于這種類型，占比28%。該模式以江寧區東山街道的章村社區及浦口區江浦街道老虎橋社區等為代表，年經營性收入相對穩定，且占總收入的比重一般超過50%。以章村社區為例，該社區近年來先后投資2.68億元建成2.3萬㎡的總部經濟研發大樓、4.2萬㎡的標準廠房和1.3萬㎡的東山國際企業研發園總部大樓。2019年社區資產總額6.9億元，實現總收入5127萬元，其中經營性收入4100萬元，占比達80%。

資源發包型。村集體利用自有的、未承包到戶的集體資源性資產，如集體土地、四荒地、山林、經濟林果等資源性資產，對外出租發包，賺取承包租金；或者受農戶委托統一對外流轉土地資源，賺取流轉交易管理服務費用等。該模式主要集中在農業主導型鎮街的村社，村集體手中一般掌握較多的資源性資產，承包租金收入占總收入比重在30%以上，全市有40多個村社屬于這種類型。以浦口區星甸街道后圩村為例，全村集體水面發包和農戶土地委托發包面積超過1萬畝，村級發包收入約561萬元，占村級總收入的82%。

產業帶動型。村集體依托本村資源優勢，選定某些特色明顯的強村富民產業作為主攻方向，并逐漸發展形成優勢產業或主導產業，成為村級集體經濟重要支柱。產業帶動型的村社一般原有產業基礎較好或在某段時間取得先發優勢，并在后期不斷做大做強、形成特色。該模式以江北新區盤城街道落橋社區發展葡萄產業，浦口區湯泉街道前陳莊村發展溫泉民宿，高淳區固城鎮義保社區發展螃蟹養殖產業等為代表。以江北新區盤城街道落橋社區為例，該社區聯合鄰村渡橋社區建成全市最大的葡萄生產基地，占地面積近萬畝，核心區面積3000畝；葡萄采摘節年吸引游客超90萬人次，為村集體創收超過80萬元。

服務輸出型。村集體利用靠近開發區、農業園區、大型居住小區的優勢，成立服務團隊或公司，為企業、園區、居民小區提供各種生產性、生活性有償服務。該模式的村社以江寧區麒麟街道泉水社區（組建拆遷公司服務園區）、溧水區石湫鎮社東村（組建勞務公司服務園區企業）等為代表。以溧水區石湫鎮社東村為例，該村組建勞務公司為村內11家企業做好招工服務，既幫助本地村民實現就地就業，每年又獲得10多萬元的企業服務費。

扶貧開發型。村集體經營性收入主要依靠政府幫扶資金建設或購買的標準廠房、門面房或其他能產生經營性收入的項目，獲取一定的穩定性經營性收入。該模式村社主要集中在全市脫貧攻堅行動中的200個經濟薄弱村和經濟欠發達村。這類村社的主要特點是村級穩定性收入來源較少，大多缺乏資產資源，需要政府政策資金扶持。以六合區北部山區冶山鎮、竹鎮等5個鎮的41個經濟薄弱村為例，新一輪脫貧攻堅行動開展以來，市區鎮三級財政共投入資金1.56億元，為41個經濟薄弱村集中在六合新城購置了122間門面房，村均223㎡，年可獲取20萬元以上穩定性的租金收入。

公司發展型。村集體利用自有資金或資產（土地、廠房等）入股，投資組建企業或公司直接進行生產經營，以獲取經營利潤。該模式的特點是村社直接從事生產經營，且一般組建專業化團隊，實行公司化運作。該模式以高淳區古柏鎮武家嘴村、溧水區白馬鎮浮山村為代表，目前這種類型村社較少，但一般經濟實力都較強。以高淳區古柏鎮武家嘴村為例，村集體出資成立南京武家嘴集團，集團經營范圍覆蓋內河沿海運輸、船舶制造與維修、生態休閑農業、酒店金融、養老醫療等多個領域，擁有15家全資子公司、2家控股子公司和5家參股子公司，2019年村級總收入6424萬元，其中企業上繳利潤3494萬元。

抱團發展型。引導集體經濟實力不強的村社改變“單打獨斗”經營方式，通過采取鎮村聯合、村村聯合或村級投資入股等聯合抱團發展方式，共同建造標準廠房、物業用房或投資購買門面房、優質辦公房，發展壯大集體經濟。以六合區龍池街道四柳社區為例，該社區花園片區16個組聯合組建組級集體股份經濟合作社，將5000萬生態補償資金確權量化，聯合投資實現托底保障、按股分紅。

混改發展型。一些村社由村集體經濟組織牽頭，通過吸納集體股份、合作社股份、募資股份等形式，組建農民專業合作社綜合社，發展混合型經濟，帶動做強村級集體經濟。以高淳區和睦澗農民專業合作社綜合社為例，該社以高淳區淳和水稻專業合作社為載體，采取村級領辦形式組建農民專業合作社綜合社，出資主體包括村集體經濟組織、以土地承包權作價出資的農戶和以貨幣形式出資的本村農戶。目前全市已創建混改綜合社20家。

南京市農村集體經濟發展主要措施

加強基層組織建設，增強村級發展引力。發展集體經濟，基層黨組織是關鍵。一是強化基層黨組織建設。通過每個村設立30萬元為民服務專項資金、推進村級“四有一責”建設等工作舉措，提高基層黨組織為民辦實事能力和發展集體經濟能力。二是選優配強基層干部。將鎮街事業編制人員、優秀村干部、大學生村官這“三類人員”作為基層干部新進人選的重要來源，選優配強基層黨組織“領頭雁”。分批從市區兩級機關遴選各200名優秀年輕干部到全市200個經濟薄弱村和欠發達村任“第一書記”（其中，70個經濟薄弱村均為正處級干部），加強幫扶和指導。三是提升干部帶頭致富本領。組織開展集體經濟發展專題培訓，每2年對全市1300多名村、街鎮、社區黨組織書記集中輪訓一遍，提升當好“領頭雁”“帶頭人”本領。四是深化農村基層民主建設。全面建立村務監督委員會，積極推廣黨群議事會制度和“四議兩公開”工作法，提高集體經濟發展的民主議事、民主決策、民主監督能力與水平。

深化產權制度改革，增強村級發展動力。全市先后出臺了《關于深化農村集體產權制度改革的實施意見》等系列文件，著力在“建組織、定成員、量資產、強管理、促發展”上下功夫。一是建組織。完善集體經濟組織章程和制度，健全成員大會、成員代表會議、理事機構、監事機構等組織架構，保障農村集體經濟組織特別法人地位。全市共有689個村（社區）成立了農村股份經濟合作社，占郊區總村數99.7%；有468家農村集體經濟組織完成登記賦碼；一些經濟條件較好的村探索開展村社分設試點。二是定成員。因村開展農村集體經濟組織成員身份界定工作，完善集體成員公示、登記制度，已確認集體經濟組織成員240萬人。三是量資產。構建集體經濟組織與成員之間的利益聯結機制，全市村（社區）共量化集體經營性資產57.1億元，為成員帶來現金分紅和福利分配6.2億元。四是強管理。所有涉農村社實現集體財務網上做賬、村務公開，“三資”管理全部納入全市平臺，統一實施財務、資產、合同、審批等規范化管理。

盤活農村集體資源，增強村級發展活力。盤活用好農村集體資源資產，鼓勵多種形式開發。一是全面摸清家底。全市鎮村組三級累計清核資源性資產592.72萬畝（集體土地總面積）；核實資產總額317億元，其中經營性資產84.19億元、非經營性資產232.81億元，為盤活用好農村集體資產、促進集體經濟發展奠定堅實基礎。二是加強流轉交易。健全完善農村產權流轉交易市場體系，落實農村集體資產流轉交易“應進必進”機制，全市共建立1個市級、8個區級、46個鎮街級農村產權交易中心，累計標段數13300多宗，交易金額突破50億元；流轉交易品種涉及村集體的有養殖水面、四荒地、林權、經營性資產等品種，累計為村集體帶來收入超過15億元。三是多種形式開發。積極引導村集體利用沒有承包到戶的集體“四荒”地、果園、養殖水面等資源，集中開發或者通過公開招標等方式發展現代農業項目；引入社會資本發展休閑農業和鄉村旅游，帶動集體和農民增收；積極盤活閑置宅基地、閑置農房等，以自主開發、合資合作等方式來發展“農村房地產”。如溧水區共收儲30個村莊2966戶農房面積337229平方米，流轉土地18270畝，開發了石湫漁歌、無想山南、紅色李巷、天生橋風景區4個農業旅游資源品牌，取得了良好的經濟和社會效益。

發展農村特色產業，增強村級發展實力。圍繞發展都市現代綠色農業定位，鼓勵發展“一村一品”特色高效農業。一是做優傳統種植產業。深化農業供給側結構性改革，重點打造了高淳螃蟹、溧水“五莓（梅）”、江寧花卉園藝、浦口苗木、六合蔬果、“兩河兩湖”流域稻米等優質特色產業，全市共創建各類“寧”字號特色品牌210個，高淳螃蟹年產值達20億元，有效輻射帶動周邊集體經濟組織和農戶增收。二是發展農業新業態。將發展村集體經濟和農業新型業態有機結合，大力發展休閑農業、生物農業、農村電商等新興產業，擴寬農村租金、稅收、服務等收入來源。全市共建成創意休閑農業景點（區）500多個，年接待游客突破2800萬人次，實現綜合收入超過85億元；農村電商主體數量3500多個，年交易額超過80億元。三是三產融合發展。拓展農業多種功能，挖掘多重價值，延伸農業產業鏈，提升農業價值鏈，重點發展農產品貯藏、冷鏈物流、休閑農業、農業社會化服務等村集體可以直接參與的產業鏈條，讓村集體和農民合理分享全產業鏈增值收益。

實施精準脫貧攻堅，增強村級發展助力。先后開展多輪幫促提升工程，狠抓內生發展動力培育，經濟薄弱村集體經濟發展實力得到顯著增強，2019年全市所有村年穩定性收入均高于100萬元。一是厚植村級集體經濟基礎。先后實施村級能力建設、村級“四有一責”建設和新一輪脫貧攻堅工作，支持全市經濟薄弱村建設標準廠房、購買商鋪門面房等經營性資產，提升村集體經營性收入。2019年全市200個經濟薄弱村村均穩定性收入162萬元，其中經營性收入86萬元；所有經濟薄弱村全部實現脫貧摘帽。二是改善欠發達地區經濟發展條件。聚焦欠發達地區基礎設施、公共服務等薄弱環節，每年扶持片區實施一批關鍵工程。近3年共扶持實施項目28個，扶持資金7250萬元。三是加強財政直接轉移支付。“十三五”時期，南京設立經濟薄弱村扶貧開發專項資金，對村級集體經濟發展相對落后的村實行差別化扶持，2018年和2019年市財政共安排扶貧專項資金3.2億元。同時，探索建立基本公共事務財政保障制度、低保標準逐年增長和保障機制。四是開展聯村結對幫扶。實施“百企結對幫百村”行動，市級機關兩批次駐村書記累計協調融資近4億元，引進項目552個，70個經濟薄弱村村穩定性收入均達160萬元。

南京市農村集體經濟發展面臨問題和制約因素

整體發展水平不高。村級集體資產規模偏小，村均集體凈資產約3000萬元。村集體收入偏少，村均穩定性收入450萬元，有200個經濟薄弱村村級穩定性收入剛達到100萬元水平，與上海等先進地區的差距較大。內部地區發展不平衡，村級平均收入732萬元，最高的區村均達1607萬元，最低的區村均僅有319萬元。

內生發展動力不足。不少村社嚴重依賴各級財政補助或拆遷補償維持運轉，缺乏增收創收途徑。村級債務居高不下，2019年年末債務總額92.70億元，增幅18.7%，村均1341萬元，村級債務化解仍然任重道遠。缺乏獎勵激勵機制，農村集體經濟發展與基層干部收入、考核、提拔等機制不掛鉤或者掛鉤不明顯，發展村級集體經濟與他們切身利益關聯度不高，基層干部積極性、主動性不強。

發展制約因素較多。思想認識不到位，不少基層干部沒有將發展壯大集體經濟放在應有位置，仍然存在“多一事不如少一事”“不想發展、不敢發展、不會發展”的現象。整體規劃設計缺失，缺乏整體的、專門的政策支持文件或規劃設計方案，職能職責分散，工作舉措缺乏。經營管理人才缺乏，村集體經濟“行政化”管理嚴重，缺乏適應市場經濟的專業化經營管理隊伍。支持政策落地難，特別是集體經濟發展的稅收優惠政策、留用地政策等，難以落實到位。

促進集體經濟發展的對策思考及建議

從思想認識上著眼，把準集體經濟發展方向。在新形勢下，必須重新認識“什么是集體經濟”“為什么要發展集體經濟”“如何發展集體經濟”。必須堅決破除兩種錯誤的思想認識：一些人認為只要讓一家一戶農民發展就行了，集體經濟可有可無、發展不發展沒有關系；一些人把鎮和村的關系看成“老子”和“兒子”的關系，認為鎮街財政可以支持村，村級資產也可以平調使用。必須切實提高新形勢下發展集體經濟對地方發展和農民增收致富重要性的認識，真正將發展集體經濟放在實施鄉村振興重要舉措、引領農民逐步實現共同富裕的戰略高度來看待，通過宣傳教育、培訓指導、考核督促等舉措，切實增強各級各部門特別是農村基層干群發展集體經濟的急迫感和責任感。

從組織領導上入手，加強黨對集體經濟領導。深入貫徹《中國共產黨農村工作條例》，加強黨對農村工作的全面領導，特別是對發展壯大農村集體經濟的領導，集體經濟組織重大事項決策堅持在黨組織領導下按照規范程序做出。提升黨組織帶頭人發展集體經濟能力，選用發展思路清晰、懂經營、善管理的“能人”擔任村黨組織書記，推行村組織書記、村民委員會主任、合作社理事長“一肩挑”。優化考核評估激勵機制，打消村干部求穩怕亂、不敢發展、不想發展的顧慮，增強主動擔當、主動發展意識，根據村干部帶領發展集體經濟的實際成效給予相應的獎懲激勵。

從戰略規劃上謀劃，走好城鄉融合發展道路。按照打造“都市型現代鄉村”方向，全力做好“三個融合”，推動新型集體經濟發展。一是規劃融合，優化郊區土地利用整體規劃，給村集體留足發展空間。二是產業融合，按照城市社區型、城郊結合型、園區帶動型、都市農業型、鄉村旅游型等類型，堅持宜農則農、宜工則工、宜商則商，分類指導、科學扶持，錯位發展特色優勢產業。三是資本融合，吸引社會資本參與集體經濟，創新鄉村資源經營模式和收益分配方式，讓企業留得住、集體有發展、農民得增收。

從產業振興上發力，探索集體經濟實現形式。抓住產業興旺這一根本，努力提升集體經濟發展質量。一是瞄準“一村一品”鮮明特色導向，結合各村產業發展優勢和特點，科學制定產業發展規劃，優化和調整產業結構，實施“一村一品、一鎮一業”戰略，把優勢變為特色、變成品牌，形成特色突出的村級主導產業。二是把更多產業鏈條留在村集體，大力發展設施農業、生態農業、休閑農業、智慧農業等新興業態，加快發展創意農業、鄉村旅游、農村電商等產業項目，培育更多的集體經濟增長極，拓展集體經濟發展空間。三是積極搭建產業發展載體，堅持“物業+產業”雙輪驅動發展，著力打造“三房一棚”（門面房、標準廠房、民宿客房、鋼架大棚）等集體經濟發展產業載體，借助美麗鄉村建設、精準扶貧等契機，統籌各方投入支持力度，實施抱團發展、異地發展，做實做強村級集體經營性資產，為村集體經濟長遠發展創造良好條件。

從管理機制上求變，持續深化農村綜合改革。抓住產權關鍵，突出土地主線，深化農村綜合改革，增強村集體發展內生動力。一是全面深化農村集體產權制度改革，健全“歸屬清晰、權責明確、利益共享、保護嚴格、流轉規范、監督有力”的產權制度，為集體經濟發展奠定扎實基礎。完善農村產權交易市場體系，規范農村集體資產流轉交易行為，打造農村集體資產資源市場化配置通道。強化農村集體“三資”運營的管理、監督和收益分配機制，促進集體資產保值增值。二是加強招商引資，強化政策引導和公共服務，建立激勵機制，支持村集體流轉交易、盤活用好山水土地資源和各類閑置建設用地、閑置房產，增強工商資本、社會資本和國有資本對集體經濟投資的吸引力。三是全面推進村民委員會與集體經濟組織事務分開、人員分開、財務分開，賦予村股份經濟合作社特別法人地位，更好地發揮好農村集體經濟組織在管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員方面的功能作用。鼓勵有條件的村集體經濟組織按照現代企業制度要求，探索建立具有法人治理結構的股份公司，提高集體資產經營水平。