鄉村振興背景下的超大城市近郊鄉村規劃實踐
——以上海唐鎮郊野單元規劃為例

□ 王 奕

2017年，習近平總書記在黨的十九大報告中提出鄉村振興戰略，指出農業農村農民問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略。

作為超大城市，上海鄉村有其獨特特征。為了探索適合超大城市的鄉村振興之路，2018年底，上海出臺《上海市鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》和《上海市鄉村振興戰略實施方案（2018—2022年）》，緊緊圍繞強村、富民、美環境，做實做好鄉村振興這篇大文章，加快打造具有江南水鄉特征和大都市郊區特色的上海農業農村新風貌。

郊野單元規劃是上海針對鄉村地區制定的規劃類型。城市開發邊界外的區域均需編制郊野單元規劃作為鄉村地區規劃建設的法定依據，也是上海落實鄉村振興的重要抓手。

1 超大城市近郊鄉村發展概況

由于我國城鄉土地長期以來實行的是二元公有制，即城鎮的土地屬國有，農村的土地屬集體所有。而傳統城市規劃的關注對象是被劃入城市規劃區范圍的區域，城市規劃區范圍之外的鄉村地區則往往被忽視，造成鄉村發展建設缺乏有效指導。作為超大城市（根據國務院發布《關于調整城市規模劃分標準的通知》，城區常住人口1000萬以上的城市為超大城市），上海城鄉二元制差異尤為突出。在6340平方千米的行政面積中，二分之一仍然是半城市化或鄉村地帶。上海鄉村地區存在現狀建設用地使用低效粗放、耕地生態用地等非建設用地被蠶食；基礎設施和公共服務設施配套不齊全、環境污染嚴重等問題。

大城市近郊是一個介于城市和鄉村之間錯綜復雜的區域，城鄉接合部即是對這類區域的通俗稱謂。正是由于鄉村發展建設的薄弱，導致城鄉接合部成為二元公有制矛盾最為突出的地方，往往給人留下難以管理、城鄉環境面貌“臟亂差”等印象。從城鄉規劃角度，大城市近郊鄉村普遍存在著景觀資源豐富、自然資源敏感；交通結構差、交通秩序混亂；建筑風貌良莠不齊，空間布局混亂；基礎設施不完善，缺乏規范管理問題。

2 唐鎮鄉村發展特征與問題

唐鎮地處浦東新區中部，東與合慶鎮毗鄰，西與張江、金橋鎮接壤，南至川沙新鎮，北接曹路鎮，是浦東新區中部“唐鎮—曹路—合慶”提升型城鎮圈的核心城鎮。唐鎮緊鄰浦東中心城區，是典型的近郊型城鎮（見圖1），毗鄰張江、金橋和川沙3個城市副中心，區位極佳。

圖1 唐鎮區位圖

唐鎮鎮域面積32.32平方千米。唐鎮郊野單元為城市開發邊界外的區域，也就是鄉村地區部分，主要位于鎮域西側和北側，面積8.93平方千米，僅占鎮域總面積的四分之一。唐鎮下轄17個村、13個居民委員會、3個產業區片，截至2017年末，全鎮常住人口約15萬人。其中，唐鎮鄉村地區涉及13個村，人口約5萬人，占總人口三分之一。作為近郊型城鎮，無論從人口比例或是面積比例，唐鎮鄉村地區都僅占到全鎮域的一小部分，是一個“以城為主，以鄉為輔”的城鎮，相較于遠郊城鎮“以鄉為主，以城為輔”的特征是截然相反。

自1995年成立以來，唐鎮居住、產業和生態各大功能板塊逐步形成（見圖2）。居住功能包括唐鎮新市鎮、王港社區和曹路新市鎮3個板塊。產業園區集聚，張江集電港是張江科學城重要產業基地之一；金橋南區、銀行卡產業園是區級產業園區；唐鎮工業小區則是鎮級個產業園區。生態功能由外環綠帶、碧云楔形綠地和張家浜生態間隔帶構成的“十字綠軸”。此外，浦東運河、川楊河、張家浜繞鎮而過，水綠環抱，生態品質卓越。

圖2 唐鎮功能板塊圖

2.1 功能定位不清晰

隨著城市化進程加快，唐鎮鄉村地區不斷被城市開發侵蝕，最終形成現在“以城為主，以鄉為輔”的空間格局。鄉村地區的功能也隨之不斷變化著。雖然《上海市浦東新區國土空間總體規劃（2017—2035）》（下稱“浦東2035總規”）將唐鎮鄉村劃入外環綠帶、碧云楔形綠地和張家浜生態間隔帶，明確了生態功能，但是具體功能定位尚不清晰。唐鎮鄉村未被納入農業“三區”，且僅涉及極少量基本農田保護區，現狀村莊也將全部撤并，意味著唐鎮鄉村不是一個以農業生產和居住為主要功能的區域，這與傳統鄉村的主要職能有所差異。因此，明確唐鎮鄉村的功能定位和其在城鎮發展中的作用是首要問題。

2.2 建設用地使用粗放

唐鎮鄉村土地利用現狀以建設用地為主，面積為642公頃，比例為71%；農用地次之，面積159公頃；水域和未利用地91公頃（見圖3）。但是現狀建設用地使用粗放，人均建設用地面積高達128平方米，到達了一般城市的人均建設用地水平。類型以宅基地和工業用地為主，其中工業用地大多是村級集體經濟組織和私人小型企業為主，利用效率低下。現狀建設用地總量與“浦東2035總規”確定的116公頃建設用地天花板更是相差甚遠，面臨巨大減量化壓力。

圖3 土地利用現狀圖

2.3 生態資源有待提升

鄉村地區是森林等生態資源的主要建設空間。唐鎮鄉村現狀林地83公頃，僅占鄉村總面積的9%，遠低于“浦東2035總規”中對于唐鎮森林覆蓋率16%的要求。根據地理國情普查數據，林草覆蓋面積也僅為227公頃，其中大部分為草地，林地僅占36%。因此，無論從生態資源總量還是從生態資源結構來看，都有待提升。張家浜生態間隔帶、外環綠帶和碧云楔形綠地三塊重要生態空間也仍需進一步建設和貫通，提高唐鎮生態基質。

2.4 鄉村風貌喪失特色

唐鎮有露德圣母大教堂、芳祭閣堂、小灣區公所、培德商業學校4處歷史建筑和重慶橋、報恩橋唐家橋等古橋，可謂江南水鄉和西方哥特式風格融合并存。但是鄉村地區大部分建筑的建筑風格、色彩、材質等都雜亂無章。這是由于我國政府對于鄉村地區的建設管控偏重以宅基地面積、建筑面積的定量控制，而缺乏建筑風格、色彩等定性引導，導致鄉村風貌長期缺乏有效指導，在農民自行新建改建自有住房的過程中，形成了大量風格各異、五花八門的鄉村建筑。

3 唐鎮鄉村振興的規劃策略

3.1 功能定位和產業發展策略

3.1.1 功能定位

唐鎮作為緊鄰浦東中心城區的城鎮，周邊有多個重要居住和產業板塊。而鄉村地區穿插在這些板塊中，這是中心城區缺乏而近郊區特有的生態優勢。一方面，隨著人們生活水平的提高，對于大自然的向往日益迫切，越來越多的郊野公園成為人們休憩的目的地；另一方面，鄉村地區的生態功能也需要服務于人，促進人與自然和諧。因此，適宜的功能定位是如何處理好唐鎮城鄉關系的突破口。因此，規劃提出“錯位發展、優勢互補、城鄉共生”，將唐鎮鄉村定位為生態唐鎮、活力郊野，發展成為城市生態保育重點區，上海東部郊野休閑游樂目的地。

具體功能分為三塊：生態優越的保育示范區、休閑特色的游憩觀光區、近郊特色的休閑農業區。首要功能是生態保育，唐鎮鄉村均位于三類生態空間，遠期將實現農民全部進鎮集中居住，工業全部減量，力求打造為生態優越的保育示范區。其次以休閑觀光、生態教育為特色，發展有利于體現區域風貌、提升市民生態保護意識的各類休閑游憩教育活動，為唐鎮乃至浦東市民提供休閑游樂的場所。此外，農業生產方面也突出近郊特色，結合基本農田和耕地保護，發展為鎮居民服務的、具有一定特色的近郊休閑農業，滿足人們日益增長的休閑需求。

3.1.2 產業發展策略

產業發展是地區發展的內生動力。規劃在功能定位基礎上，進一步提出產業發展策略。結合“浦東2035總規”要求以及唐鎮鄉村現有資源稟賦特征，依托自然林地、耕地、生態公園將農業生產與文化、科技、服務等要素有機結合，構筑三生融合的全景產業鏈，突破一產、二產、三產限制，實現傳統產業與文化創意的緊密融合，帶來產業融合的經濟乘數效益。以穩固農業生產功能、凸顯生態功能、創新服務功能、激活鄉村地區經濟活力為目標，提出“一田、一林、一水、一人文”4大產業發展引導策略（見圖4）。

“一田”是基于基本農田保護區，發展近郊特色休閑農業，特色農產品種植、生態菜園認領、有機蔬菜網上直賣等產業。“一林”是依托退建還林發展契機，利用碧云楔形綠地和外環綠帶，發展生態型游憩休閑、森林觀光、體育運動等產業。“一水”是利用豐富的水系，有機協調綠地、河湖、林地、耕地資源，打造水環綠繞的生態格局，重點是沿張家浜、外環運河沿線選擇性開展水上運動、休閑垂釣、水岸休閑等多方面活動，發展綜合性的、多行業參與的、有水域資源特色的旅游休閑產業鏈。“一人文”是依托唐鎮原生態的江南水鄉環境和深厚的人文積淀，以及鎮區生態休閑、文創產業以及歷史文化建筑等資源，充分發揮生態優勢、人文優勢和產業優勢，大力推動文化、教育、生態產業之間的融合，發展充滿活力和創新屬性的生態文化產業。

圖4 產業發展策略圖

3.2 空間布局策略

3.2.1 空間管制分區

根據上海“四線管控”要求，對唐鎮鄉村地區的生態保護類、文化保護類、鄰避防護類進行空間管制，并形成管理清單（見圖5）。生態保護類重點管控永久基本農田和生態空間。落實唐鎮鄉村永久基本農田保護任務26.31公頃。基本農田將發揮維護城市供應安全和生態安全的雙重作用，一經劃定不得隨意調整，促進基本農田耕地質量更高、局部更集中成片發展。生態空間則是推進外環綠帶、張家浜生態間隔帶和碧云楔形綠地的建設。保護林地資源，加強貫通建設，提升生態空間連通性和完整性。在生態間隔帶與外環綠帶中實施造林，提高生態空間的森林覆蓋率。文化保護類包括不可移動文物小灣區公所以及報恩橋、唐家橋和重慶橋3座古橋。鄰避防護類劃定“三高”沿線控制防護區和各類市政設施的鄰避控制防護區。

圖5 空間管制分區管理清單

3.2.2 建設用地

根據“浦東2035總規”要求，唐鎮鄉村減量化用地面積達5.37平方千米，占總用地面積的60%。建設用地指標極為緊張，僅有1.16平方千米。因此，如何合理安排建設用地，確定減量時序規劃，是規劃的重點之一。

在減量化要求下，唐鎮鄉村建設用地優先向公益類、基礎設施類用地傾斜，嚴控經營性設施用地。重點保障道路交通設施、市政設施、鄉村公共服務設施和文物古跡設施用地。現狀建設用地必須為合法用地，方可保留。對以往發展過程中不合法的建設用地統一減量清退，還鄉村原貌。

鎮村發展是唐鎮鄉村發展重點。綜合考慮上位規劃要求、村莊發展條件和鎮村意愿，優化完善村莊布局。至2035年，唐鎮鄉村地區村莊遠期全部撤并，撤并村農民全部向城鎮集中，妥善安置，形成“5E+0X+0Y”鎮村體系。5處城鎮集中安置區（E點）位于鎮域北部曹路新市鎮內，總用地面積18.71公頃。根據規劃地塊區位、設施配套條件等，適當調整容積率至2.0，以滿足安置需求，提高土地利用效率。

3.3 生態提升策略

結合減量化后土地，對唐鎮鄉村生態系統進行提升。通過種林對土壤污染進行治理，逐年增加林地建設規模，推進生態系統的整體保護、系統修復和綜合治理。優先在外環綠帶、生態間隔帶等區域實施現狀建設用地減量和造林，提升生態空間連通性和完整性，提高森林覆蓋率，達到“浦東2035總規”要求的16%。

此外，改變農、林、水分離式發展模式，統籌優化唐鎮鄉村農、林、水空間布局，在增加林地、水域的同時，充分拓展耕地和糧食生產空間，體現農、林、水等各類空間要素的景觀性、生態性、生產性功能，豐富區域內的生物多樣性，建立農林水一體化生態屏障，改善區域生態環境自修復能力。在生態片林中建設發揮生態保育功能的生態生產區，通過片林建設促進區域空氣凈化，提高氧含量，改善區域農田小氣候。通過田塊布局、河流治理、生態護岸、林帶建設等，強化復合的景觀性，提升農田休閑、游憩功能，發揮多元目標。加大濕地生態修復，加強生態駁岸、農田緩沖帶等生態工程建設，提高農田的自然、生態價值。

3.4 風貌引導策略

唐鎮鄉村具有江南水鄉特點，河網密布，水環綠繞，建筑肌理保持了臨水而居，以水為路的布局，屬于濱海平原風貌特色區。與此同時，唐鎮是具有人文底蘊的城鎮，因此，規劃圍繞自然資源和人文要素的整合和特色挖掘，提煉總結鄉村風貌、色彩引導、元素符號等特征，繼承和發揚傳統文化，突出不同區域的特點，提出保護提升鄉村生態區風貌的景觀策略。

總體風貌格局為“兩帶串四區”，依托張家浜和外環運河兩條骨干河道，串聯起4個各具特色的風貌區。“兩帶”為依托外環綠地及其兩側的自然生態條件，打造外環綠廊風貌帶。沿張家浜水系，分段演繹不同沿河風景，打造濱水風貌帶。“四區”為城市綠地風貌區、沃野田園風貌區、森林風貌區以及濕地風貌區。

自然風貌依托鄉村自然肌理，以尊重自然、保護自然、順應自然為原則進行生態風貌的維護和重塑。對田、水、路、林、建筑等要素的形態、分布進行分類引導和有機組合，形成以田為底、以水為脈、以路為骨、以林為肌的風貌格局，凸顯鄉土景觀和自然風貌（見圖6）。鼓勵可持續、高標準的利用河道岸線的自然與人文資源、將水系兩岸的農村風貌與河道梳理相結合，提升景觀的可識別性、突出片區風貌特色。

圖6 鄉村風貌引導圖

由于唐鎮鄉村不保留宅基地，因此以公共建筑風貌引導為主，形成江南水鄉白墻黛瓦的總體風格，適當融合現代建筑元素。規劃對建筑高度、建筑材料、色彩、細部予以引導。確定建筑高度控制在不超過18米；色彩以白、灰，黑為主，適當點綴素雅的彩色，避免采用大面積高飽和度彩色；建筑材質以磚、瓦、木為主，避免使用大量金屬、玻璃材質。

4 結語

超大城市近郊區是城與鄉交匯處，也往往是最容易被忽視的區域，無序的用地、混亂面貌是以往“城鄉接合部”的印象。要實現鄉村振興，首要工作是突破原有鄉村規劃的局限，跳出城市規劃的邏輯，更多地關注鄉村發展的實際需要。此外，從城鄉關系入手，擯棄二元規劃的思維，從產業、用地、生態和風貌維度實現城鄉一體化發展。作為上海近郊鄉村規劃的一次實踐，唐鎮郊野單元規劃為超大城市近郊鄉村的規劃方法提供一些思考。