對廣西城市公共服務設施配置標準設置的思考

□ 李 霞 劉峻宇

1 引言

城市公共服務設施是城市存在和發展的物質基礎，其配置建設是完善城市功能、滿足居民需求的重要內容。黨的十九大報告明確提出，要“完善公共服務體系，保障群眾基本生活，不斷滿足人民日益增長的美好生活需要”“按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成多層次社會保障體系”。而廣西地屬于經濟欠發達的少數民族山區，在城市公共服務設施配置上存在“歷史欠賬較多”“當前建設滯后”等問題，導致廣西公共服務設施供給水平已明顯落后于全國平均水平。因此，加快加強全區的城市公共服務設施建設成為當前廣西城市發展重中之重和當務之急。從廣西當前的規劃建設來看，城市公共服務設施規劃建設仍缺乏系統有效的指導依據。設區市層面，部分城市以城市規劃管理技術規定作為公共服務設施規劃建設的指導依據，但由于其中涉及公共服務設施規劃方面的內容較少、體系不完善，導致指導性不強；縣級及以下層面，關于城市公共服務規劃指導性依據則基本處于空白狀態。在此基礎上，本文結合《廣西城市公共服務設施體系規劃》的編制工作，對廣西的城市公共服務設施配置標準要求進行一些思考。

2 城市公共服務設施配置標準的基本要點

（1）本次研究的城市包括廣西內的設區市和縣（市）兩大部分。將公共服務設施界定為與居民生活密切相關的設施，共涉及公共教育設施、公共文化設施、醫療衛生設施、公共體育設施、社會福利設施、商業服務業設施、市政公用設施、交通場站設施、社區服務設施、便民服務設施、綠地廣場設施等11大類公共服務設施。設施大類別下細分的主要類型，與城市用地分類標準的中小類及新《城市居住區規劃設計標準》中所提及的15分鐘生活圈、10分鐘生活圈、5分鐘生活圈、居住街坊幾個層級相對應（見表1）。

（2）配置標準的制訂基于扎實的數據研究、現狀調查、意見征詢和訪談工作，突出因地制宜、切實可行。一是開展廣泛扎實的理論、政策、規范和案例研究等前期基礎工作；二是對全區14個城市的公共服務設施進行多次的現狀調研，全面深入分析全區各城市公共服務設施存在的共性與個性問題；三是通過書面、問卷、電話、訪談等多種方式開展了多輪的專家、部門和公眾意見征詢，充分聽取多方意見，最大限度達成各方的共識；四是重點選取代表不同經濟水平、不同城市規模、不同自然特征的城市進行深入訪談，充分考慮廣西各城市自然人文的差異性與不平衡性。

（3）本次研究的方法采用參考類比法、多規合一法、推導分析法和校核分析法，綜合推導各類公共服務設施的技術指標，盡可能避免因單種研究方法帶來的偏離性，從而形成更為可靠全面的研究結論。首先，通過采用參考類比法、多規合一法等完成“落實相關政策”“協調現有標準及規范規劃”“借鑒先進城市案例經驗”“進行實地現狀調研”等工作內容和要求，選取指標體系的核心內容并形成初級指標；其次，利用校核分析法對初級指標進行校核，形成可試行的成果；最后，綜合推導分析法構建完整的配置標準體系。

表1 城市公共服務設施分類表

3 城市公共服務設施配置標準的技術思路

3.1 符合廣西發展階段的“底線+彈性”策略

“底線策略”從廣西作為經濟發展水平落后、山多地少建設條件差的基本區情出發，明確各類公共服務設施配置的最低要求，強調保障性；“彈性策略”則從區域差異出發，各類公共服務設施配置在底線基礎之上給予浮動空間，強調針對性與提升性（見圖1）。

圖1 “底線+彈性”配套策略示意圖

3.2 適應規劃與行政層級的“梯度”策略

規劃體系方面，各類設施的等級與總體規劃、分區規劃、專項規劃、控制性詳細規劃、修建性詳細規劃（建設工程設計方案）等規劃層級對應；行政層級方面，設施等級與市級、城區、街道辦、居委會等行政事權對應（見圖2）。

3.3 響應多重需要的“兼舊增新顯特”策略

筆者對本次規劃的公共服務設施類型的選擇遵循“便民利民”“兼顧傳統”“與時增新”“體現特色”的原則。“便民利民”以人民為出發點，只要是人民基本生活需求的，應控盡控；“兼顧傳統”是指設施類型選擇保留了一般常見且重要的傳統公共服務設施；“與時增新”是指結合時代發展需要新增部分新的設施類型，如公用wifi樁、充電基礎設施等；“體現特色”是指設施選擇要能體現廣西作為少數民族地區的特色，如民族博物館、民族體育館等，以延續不同城市的文脈。

3.4 切合規劃管理需要的“雙控”策略

對中小學、幼兒園、社區養老服務中心等部分供需矛盾較為突出、缺口較大、配套成效不盡理想的設施，采取在街道級與居住建設項目級同時提出配置標準，通過雙向動態調控來實現配置要求的“雙控”策略，突出與服務人口的匹配。“雙控”策略分為兩個階段：第一，需“雙控”的設施先按照控規（鄰里級）要求進行建設。第二，若已按照控規（鄰里級）要求建設并滿足實際需求的，服務半徑內的建設項目用地在出讓或劃撥時，無須再按照建設項目層級標準再進行控制。反之，則應按照建設項目層級標準進行控制，同時對相關控規進行動態校核，部分設施預留的原有用地可根據周邊實際需求，調整為其他公共服務設施（見圖3）。

圖3 “雙控”策略示意圖

3.5 集成集約化的“共建共享”策略

廣西作為典型的山區，建設用地資源相對稀缺，實行集成集約化的“共建共享”策略非常必要。因此，在指標體系構建中鼓勵功能和服務方式類似的公共服務設施共建共享，鼓勵各類不相互影響的公共服務設施集成化建設，以鄰里中心、社區服務中心等形式統籌合設，在指標上共享，從而提升設施的共建共享水平，達到節約集約用地的目的。同時，“共建共享”還能讓居民享受便利的一站式服務。

4 全區城市公共服務設施配置標準的核心要求

（1）廣西城市公共服務設施的配置標準按設區市和縣城分別提出指標體系的要求。其中，設區市按市級、城區級、街道級、居住建設項目級四級配置，縣按縣級、街道級、居住建設項目級三級配置。街道級與控規管理單元對應，滿足管理單元內居住人口需求的城市公共服務設施，街道的范圍一般由城市干路或自然分界線所圍合，對應15分鐘和10分鐘生活圈；居住建設項目級與住宅建筑集中設置的建設項目對應，滿足項目自身需求的城市公共服務設施，對應5分鐘生活圈和居住街坊。有條件的縣級市可參照設區的市的標準執行。

表2 居住建設項目級公共服務設施配置和建設標準表

（2）設置指標涉及設施規模、服務類型、設置形式控制和設置原則。其中，設施規模包括建筑面積和用地面積；服務類型包括服務半徑、服務人口規模；設置形式控制包括配置選擇和占地要求；設置原則有推薦性要求和強制性要求等內容（見表2）。

（3）設施的配置方式應結合其使用功能要求，采取集中與分散設置結合、獨立和混合建設兼顧的方式；除進行“雙控”配置的設施外，各級城市公共服務設施的配置指標均應為不包含關系。

（4）居住建設項目級城市公共服務設施作為配置標準的重點內容，對各類核準建設項目的居住人口規模分別進行設施建設要求，并對舊改建項目、共建共享設施、采用“雙控”配置的設施均提出詳細條款和標準表。

5 結語

由于省域層面開展城市公共服務設施體系規劃相關研究的省（自治區）并不多，本次規劃在參考云南、河北等外省經驗的基礎上，充分考慮了廣西不同發展階段的地域特點，形成推導過程更加全面、內容體系更加豐富的成果，并隨后完成了《廣西城市公共服務設施配置標準》地方標準的編制工作。一方面，編制成果成為自治區、各市縣開展規劃管理工作、指導公共服務設施規劃建設的重要技術依據；有效彌補了此類研究的空白，為同類項目開展提供了一定的借鑒。另一方面，在編制和意見征求過程中也得到了主管部門的指導，聽到很多來自地方政府部門以及設施管理者、使用者等不同的聲音。諸如對配置標準底線和彈性的行使權、與開發商的博弈等問題爭議最為激烈，還需要在試行期不斷地收集意見和使用成效，在未來的工作中進一步研究和完善，為廣西的城市公共服務設施建設提供更具有操作性的技術支撐。