秦淮河水污染防治環境審計調查

姚欣玥　任怡蓉　趙嘉茜　熊秋菊

[提要] 黨的十八大以來，黨中央高度重視生態環境保護和生態文明建設。秦淮河作為南京市重要的風景區和居民區，更應加強生態環境建設和水污染治理。本文以現有水污染治理文獻為基礎，結合實地調研進行實證分析，收集目標水體長期治理狀況和居民對于秦淮河治理工程看法相關資料，從政府部門、社會和個人角度提出建設性建議。

關鍵詞：水環境審計;水污染防治;水體治理

本文為南京審計大學2019年度大學生創新創業訓練計劃項目資助（項目編號：201911287052Y）

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年3月24日

一、研究背景

當今隨著全球人口前期的迅速擴張與部分企業落后的生產工藝對環境的負面影響，水污染問題日益嚴重;另一方面，人類對于水資源的需求卻極具擴大。世界水資源狀況不容樂觀，“水危機”更是嚴重威脅人類的生死存亡。污染防治這一重大話題近年來得到熱議，隨著《“十三五”國家審計工作發展規劃》的頒布，為促進全面節約和高效利用資源、加快改善生態環境，對重大污染防治等項目實行審計全覆蓋，推動加快生態文明建設。

在水污染防治工作中，水資源環境審計發揮了重要的作用。從國際環境審計發展背景來看，審計首次作為一種規制工具介入水污染治理問題的代表性事件是美國國家審計署于1969年對水體污染項目進行的審計。1992年國際組織環境審計委員會成立后確定水環境審計是第一個環境審計主題，開創了以水資源為代表的環境審計的理論先河，目前美國等發達國家環境審計發展較為全面，逐步向績效審計發展。相比于國外其他國家而言，我國環境審計工作起步相對較晚，20世紀初早期環境審計以環境保護資金財務審計為主，黨的十八屆三中全會以來，環境審計積極服務生態文明建設，加強對土地、礦產等自然資源保護及大氣、水等污染治理的審計工作。水資源是現階段環境審計的主要對象，主要可以劃分為水環境真實性審計、水環境合規性審計、水環境績效審計等多個細分模塊。但目前的水環境審計實務中，多采用以項目為導向、資金審計為重點的審計模式，沒有突出流域水環境審計的整體效應，難以適應逐步向績效審計發展的需要。

二、文獻綜述

中國的水文環境較為復雜，全國僅江河水體監測站點就超過1，000個。所以，對水文環境錯綜復雜的不同水體進行監管和治理的工程量也相應較大。當下中國的水環境污染治理及水環境審計工作大多仍處在大而廣的宏觀層面。

由于水環境審計兼具公共性與商業性，各職能部門未達成良好協作機制、加上地方政府片面強調發展商業經濟，不顧對水環境造成污染，導致水環境治理過程中存在眾多問題。就目前我國水環境審計的現狀而言，我國水環境審計工作的進行并不充足，還需要進一步落實和加深。

一是我國水環境審計缺乏一套成體系的審計依據，具體而言就是缺乏專屬的水污染治理法律法規（陶媛婷，2018）。二是水環境審計專業人才的缺乏。我國大多數審計人員分布于財務審計，缺乏相關的環境科學知識。三是我國水環境審計的主體太過于單一。目前水環境審計的主體為各級審計機關，但審計機關能力有限，且更多的是事后審計，不能有效地對水環境問題防微杜漸。同時，韓杰等（2019）則認為當前的水環境審計項目僅限定在部分水污染整治績效項目以及資金績效，多采用以項目為導向、資金審計為重點的審計模式，缺乏對流域水環境整體全面評估和基層調研，尚未形成系統完整的水環境審計制度與理論框架。

同時，很多專家已經提出了一些針對水環境審計的合理建議。耿建新等（2018）指出可借鑒黨的十八屆三中全會中提出的對于領導干部實行自然資源離任審計的方法與聯合國統計委員會通過的《水環境-經濟核算體系》，建立水資源資產負債表，如實反映水資源的治理質量與效率情況。

然而，對于小型湖泊或大河支流等城市內小型具體水體的監管和治理卻缺乏相應的管理措施和審計方法。因此，本文以秦淮河水體為調查對象，對南京市內秦淮河重點流域進行專項審計調查，對高效的工作措施進行經驗提煉和結構建設，對存在的問題提出建設性意見以彌補相關理論空缺。

三、關于政府治理措施及居民意見的社會調研

為了解秦淮河近年來政府已實施的治理措施及其成效，我們和環境審計人員進行了實地訪談和溝通。此外，為收集居民對于秦淮河治理項目的意見和看法，我們針對城區秦淮河流域段周邊居民進行了線上及線下問卷調查并匯總分析其結果，為建議提供合理依據。

（一）實地訪談。在與資源環境審計人員訪談中我們了解到南京市政府從20世紀80年代就開始投入巨資，對內秦淮河水系和河道進行了清淤駁岸、污水截流、管徑改造、引水沖洗等工程，全面對秦淮河進行環境治理，改善生態環境。據統計，2001～2005年期間，秦淮河治理工程累計投入1，250億元，2006～2008年又陸續投入940億元，數十年來對秦淮河污染進行持續治理及水環境修復，治理范圍廣，投入資金大，治理過程復雜。但由于秦淮河污染情況嚴重，治理效果有限，河道的整體景觀形象及存在的問題無法滿足城市規劃及人民對文化生活和生態環境的要求，于是在2017年對于南京市城區段秦淮河水環境問題進行了綜合整治項目，主要包括以下四個工程項目：

1、分水工程。重建泄洪排沙和主河槽分水閘，非汛期降低主河槽蓄水壩泄放概率，有利于渾水沉淀;汛期采取泄洪排沙槽和主河槽聯合泄洪的方式。

2、主河槽及泄洪排沙槽續建工程。修建蓄水建筑物和河道疏浚形成城市主河槽連續水面。

3、句容河導流工程。在左岸泄洪排沙槽導入排水涵雨水及句容河退水，集水槽修建于句容河出口，采取倒虹吸連接箱涵與集水槽，汛期時可直接將句容河水排入下游。

4、景觀工程。使河水整治工程與當地景觀設計結合，因地制宜。例如：設計生態浮島、花箱結構，種植景觀植物，展現優美景觀帶;在重要景觀界面增加北岸綠地空間，增加泄洪渠林草覆蓋率等。