河長制治理現代化思考

[提要] 河長制作為中國水治理的機制創新成效顯著，但與治理現代化要求還有差距。本文分析河長制實施存在的不足，提出因河施策提高治理能力、系統梳理完善制度體系、多措并舉吸收社會力量、做實差異化考核等建議，以期推動河長制治理現代化。

關鍵詞：河長制;治理現代化;水治理;差異化

基金項目：江西省高校人文社科項目（項目編號：JJ17121、GL17249）;江西省水安全與可持續發展軟科學研究基地項目（項目編號：17JDZD03）

中圖分類號：C93 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年3月19日

一、我國河長制的實施

（一）河長制的演進過程。2007年無錫市為應對太湖藍藻事件將河流斷面水質納入地方主要負責人政績考核，提出實行屬地主要領導負責的“河（湖、庫、蕩、氿）長制”，成效顯著。開創我國河長制探索的先河。江蘇省2008年在太湖流域實施省、市兩級領導負責的雙河長制，將河長制實施納入流域治理考核;2010年在全省范圍推開河長制。其他省市紛紛借鑒，2010年昆明市將河長制納入地方法規;2014年浙江省推行省、市、縣、鄉、村五級河長聯動。2016年、2017年中央先后發文全面推行河長制和湖長制，2017年水污染防治法以法律形式明確建立河長制。河長制由地方探索為肇始，逐漸在全國推開，最終以國家法律形式確定下來，成為國家水治理體系的重要組成。

（二）河長制的主要措施和成效。河長制由地方黨政領導擔任河長，落實主體責任，組織領導整合上下游、左右岸、不同行政區域和行業各方力量，各負其責，開展水治理。各地從加強組織領導、健全工作機制、強化考核問責、加強社會監督等方面推行河長制。以黨政領導負責制為核心，黨政主要負責人擔任河長。設立河長制辦公室和河長會議協調有關部門落實治理措施，完成治理任務。針對河湖特點實行一河一策，壓實河長和有關部門責任，強化考核問責。建立信息發布平臺、公告公示河長名單，以強化社會監督。

河長制實施以來成效顯著。太湖流域2007年實施河長制，流域重點水功能區水質達標率逐年提高，2018年水質達標率達到66.7%，提高了兩倍。滇池流域2008年推行河長制，水質由劣V類逐漸好轉，2016年升至V類，2018年升至IV類。江西省2015年實施河長制，到2017年全省地表水質達標率提升至88.5%，提升了7.1%，重要江河湖泊水功能區水質達標率提升至99.1%，提升了5.3%。

二、治理現代化的基本要求

隨著國家治理現代化的研究不斷深入，治理現代化的基本要求逐漸清晰。

（一）治理體系和治理能力要相互協調。國家治理能力和國家治理體系相輔相成共同形成國家治理，治理體系是治理的制度基礎，治理能力是治理體系的執行保障和實效體現。水治理能力體現為河長制的實施效果，河長制體系建設和執行落實應相互協調，既要加強現有制度和措施落實，又要推廣成功經驗提高治理能力。

（二）治理現代化以制度化、法制化為基石。“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度”。治理現代化需要治理制度和法治的現代化。河長制應結合社會、經濟環境和技術發展及時修訂完善相關制度和法律法規，為依法治水提供制度基礎。

（三）治理現代化應注意民主化、多元化。隨著市場經濟發展，中國治理主體開始多元化，多元主體協商和合作日益重要。河湖治理涉及上下游、左右岸、不同行政區域、企業和居民等多個主體，實施過程中應該充分發揮民主，尊重不同涉水主體的利益訴求。

（四）治理現代化要提高治理績效。治理現代化要求降低治理成本，提高治理現代化收益。制度創新是否成功，關鍵在于成效。河流水治理具有多環節和跨區域特征，我國水資源管理地方分權和科層管理體制使水環境治理“碎片化”，河長制正是通過跨部門協作和公眾參與等創新，彌補現有不足，提高水治理績效。

三、河長制實施存在的不足

河長制通過機制創新提高了水治理水平，但在實施中與治理現代化的要求相比，仍有不足。

（一）河長制治理能力有待提高。部分地區河長制注重政策制定、機構設置等制度建設，治理體系完善，但治理能力略顯不足。河長制實施中較少考慮地區和河流具體情況，重政策制定，輕政策落實，難以實現一河一策、因河施策。不同河流河段治理重點不同，不考慮具體情況，照章執行上級政策，難以對癥下藥，不利于水治理能力的現代化。

（二）河長制治理體系法制化有待加強。根據水法和環境保護法，水污染防治和水環境治理是地方政府的責任，河長制由各級黨政主要領導擔任河長，承擔河流水環境的首要責任。新的水污染防治法為設置河長提供了法律依據，但河長并非黨政序列正式職務。河長和流域地方政府的水環境責任存在交叉和重疊，不利于責任落實和監督。治河事務需要現有體制發揮作用，但依靠河長個人權力而非正式制度調動行政資源，不利于河長制長效機制建立。

（三）河長制實施過程中多元化不足。社會公眾既是河流良好環境的受益者，也可能是河流環境污染的制造者和受害者，必須讓社會公眾參與河長制建設。河長制要求加強社會監督，及時發布相關信息，提高全社會的責任意識和參與意識。但經過多年的普及，群眾參與仍然有限，社會力量沒有充分發揮。各地河長辦對外披露信息有限，公共媒體對河長制實施的信息數量不夠和含量不足。多數以行政管理要求和向上級匯報的方式發布信息，難以吸引社會公眾，造成社會主體參與不足。

（四）河長制實施績效考核有待完善。績效考核是壓實責任的關鍵一招，要求差異化考核，量化考核指標。河長制實際執行過程中，普遍存在以一套標準考核所有河長，考核內容中重制度，輕落實;重痕跡，輕實績;重指標，輕效益。考核標準中水對于治水成本和水資源利用效率效益等指標的考核不足，難以適應不同地區的水資源保護和經濟發展需要。

四、河長制治理現代化的措施

治國先治水，河長制是水治理領域機制創新，是治理現代化不可或缺的一環。應從治理現代化要求出發，思考推動水治理現代化和河長制的完善。

（一）因河施策，提高河長制治理能力。因地制宜，解決突出問題是河長制實施的基本原則，也是提升河長制治理能力的途徑。不同的水功能區、不同類型的河流水資源保護面臨的突出問題不同，應根據河流所處水功能區、經濟社會發展規劃和河流水資源現狀，查找突出問題，采取針對性措施，提高治理能力。飲用水源區應嚴禁一切污染，保障水源水質;工業用水區應加強污水廢水處理，實現達標排放;農村河流河段，應加強農村小流域治理和生活污水處理。

（二）系統梳理，加快完善河長制制度體系。作為機制創新，河長制必然要突破現行制度和法律。當前，水利部門、生態環境部門和自然資源部門承擔著不同的水管理職責，部門之間、部門與河長之間的職責和權利存在重疊、交叉和沖突。隨著機構調整，相關法律法規有必要進行修訂，應系統梳理河長制有關規定，在修法中將不同部門與河長的法律責任加以明確，為河長制實施提供法律制度保障。

（三）多措并舉，吸收社會力量參與河長制。河長制實施主要依靠政府力量，社會力量參與不足。人民群眾是水資源的直接使用者，也是水環境污染的直接受害者，具有參與水治理的動力，能夠監督河長制實施。河長制實施中應該廣泛吸收上下游、左右岸群眾的意見，及時公開相關信息，接受群眾監督。利用新媒體通過公眾號、微視頻等及時發布每條河流治理計劃、舉措和成效信息，利用網絡及時收集群眾意見，集思廣益，推動社會力量參加水資源保護。

（四）差異考評，綜合評價河長制實施績效。差異化績效評價考核應根據不同河流、河段的水功能定位、經濟社會發展規劃設置不同的評價標準。水質考評指標應更加全面，加強水資源監控能力建設，突出對地方主要污染問題的檢測。吸收社會力量和行業專家參與考評，加大沿岸群眾的評價比重，防止上下級之間以文件考核文件。要對治理績效進行考評，避免只要結果不計成本，適當增加河長制的經濟績效和社會績效的考評，避免僅考慮環境績效。

主要參考文獻：

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