人民政協基層協商的現實困境與價值耦合探析

徐艷秋　許明　姜偉強

關鍵詞 政協協商 基層協商 價值耦合

基金項目：2019年度濰坊市人民政協理論與實踐研究會課題《建構有時代氣息的人民政協基層“多維議政”模式》。

作者簡介：徐艷秋，濰坊職業學院副教授，博士;許明、姜偉強，濰坊職業學院。

中圖分類號：D616 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.292

人民政協是中國特色社會主義國家治理體系的重要組成部分，建構并完善人民政協基層協商機制是完善我國政府治理能力現代化的重要任務之一。人民政協聯系群眾的基層協商職能和人民政協的使命和責任形成了多場域價值耦合，聯系群眾開展基層協商工作是人民政協作為中國共產黨領導下的多黨合作的政治組織科學履職的重要方向，是實現社會主義人民民主的重要渠道。黨的十九屆四中全會的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中指出要“完善人民政協專門協商機構制度，豐富協商形式，健全協商規則，優化界別設置，健全發揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發力的程序機制。”在此前提下，辨識清楚人民政協基層協商的多場域價值耦合至關重要。

一、人民政協基層協商的現實困境

基層協商的價值和人民政協的三大職能高度耦合，本就生活在基層的政協委員日常工作也是面向具體工作，具有基層協商開展活動的天然條件。中國共產黨十八大以來，各地政協紛紛設立鄉鎮（街道）政協工作委員會，山東省壽光市在下轄的14鎮（街道）均設置政協工作室，工作室主任由鎮長（街道辦事處主任）兼任，各鎮（街道）黨（工）委宣傳統戰委員具體協助做政協工作。雖然各地在體制機制方面為人民政協的基層協商工作做了大量實質工作，但是現階段的協商民主形式實際發展，還存在著很多問題。

（一）包容性失靈

基層協商主體是普通群眾，他們利益主體多元，利益關系復雜，但是基層協商需要在多元化主體中實現群眾的積極參與和自由表達，實現公正和明智的解決各自的利益沖突。 人民政協基層協商體制機制的建設較為落后，政協基層協商常見的履職方式是政協委員去基層調研，召集對口群眾協商，政協鎮（街道）主任由鎮長（街道辦事處主任）兼任，協商的議題設置采取自上而下的方式，由基層政府主導設置，基層群眾被動參與。協商機制建設的失落導致協商包容性的欠缺，協商參與的主體主要是基層精英、先賢等群眾代表人物，而普通群眾、外來務工人員等參與不足。

（二）平等性失真

我國是人人平等的社會主義國家，在社會主義初期階段，由于財富、權力和其他因素分配的問題，導致社會中依然存在富裕階層、中產階層、貧困階層的分類，在中國共產黨的領導下社會的發展最終將消滅人民群眾中階層差異。但是現階段人民政協基層協商參與成員存在平等性失真的問題。

（三）收益性失效

由于各地的具體情況各異和參與者復雜性，基層協商存在形式化的趨向。人民政協基層協商的最初目的是通過政協委員履職實現聯系群眾，組織群眾協商，把協商的問題和結果通過參政議政的多種形式向行政部門反饋，通過政協委員雙向溝通組織讓基層群眾參與公共決策。基層群眾和政協委員在參政議政過程中會監督基層協商的成果，從而改善政府管理，提升行政執行的效率。但在實際運行中，基層協商的監督作用受到很大限制，收益性較差。基層群眾和政協委員都不是問責主體，基層協商的監督同樣沒有法制的保障，基層協商的結果收益缺乏強制力和約束力。

二、人民政協基層協商的價值耦合

（一）建構基層協商機制和廣泛政治協商的目標耦合

中國共產黨在長期領導革命和建設中一直高度重視基層協商民主的建設，2015年2月中共中央《關于加強社會主義協商民主建設的意見》和2015年6月中共中央辦公廳《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》兩個重要文件都提出了要建設科學的基層協商協調機制，同時健全社會主義協商民主制度，最終推進協商民主廣泛多層制度化發展。 黨的十八大以來，習近平同志多次指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。” 社會主義廣泛政治協商是國家治理能力現代化的重要內容，廣泛政治協商的基礎是基層協商，在改革開放進入攻堅克難的關鍵階段，我們的事業面臨更復雜的環境和更多的利益訴求，必須通過科學的基層協商機制，統一思想形成合力，將基層人民的力量和意志集中到黨的領導下的新時代社會主義現代化建設中來，通過基層民主協商搭建廣泛政治協商的通道和橋梁。

基層協商是人民政協重要的履職渠道，人民政協日常履職工作范疇的提案辦理協商、對口協商、界別協商、雙周協商座談、專題協商等多種協商履職手段都需要最為根本的基層協商。通過基層協商解決人民群眾關注問題，疏導社會基層矛盾;通過基層協商發揮政協委員聯系群眾的紐帶作用，為基層群眾提供表達個人訴求的渠道;通過基層協商能幫助人民政協及時的收集基層群眾意見，堅持協商于決策之前和決策實施之中的原則，切實提高政治協商實效。

（二）建構基層協商機制和全面民主監督的功能耦合

人民群眾的監督是最廣泛的監督形式，基層協商機制側重于保障人民群眾的知情權和監督權，通過有效基層協商機制構建人民政協全面民主監督，幫助政府在陽光下行使公共權力。基層協商主要在基層社會組織、自治組織和自身組織等行為主體中開展，政協各級委員和政協基層組織深入到這些組織中開展協商履職，把人民群眾關切的問題和訴求傳遞給政府行政、立法、司法機構，豐富人民群眾民主監督的途徑，幫助政府科學決策和文明施政。人民政協基層協商是典型的雙向發力的政協民主監督履職方式，是在廣泛民主協商之上的有力約束功能建構。

通過基層協商的民主監督，有利于化解不斷累積的社會矛盾。從“十二五”開始，我國的經濟進入新常態發展模式，從總體上看，國民經濟和個人收入都得到了巨大發展，社會主義核心價值觀得到廣泛認同，黨的領導的基石得到鞏固加強，各級政府的行政效能快速提升。但是社會生活的各方面依然存在著利益分配不均衡、部分經濟實體發展受約束、部分群眾矛盾未解決的種種基層社會矛盾和群眾抱怨。通過人民政協基層協商，實現群眾和政府的雙向溝通，監督政府執行，既有利于化解基層社會矛盾，又可以銜接自上而下政府治理和自下而上民眾訴求，提高社會治理效果。

（三）建構基層協商機制和深度參政議政的價值耦合

社會主義民主是讓人民當家做主，提高人民參政議政意識、能力和水平的真正民主。基層協商具有強大的人民參與性、主體平等性、議題包容性和形式公開性的優秀特征，這些特征為人民政協深度參政議政履職建構了功能耦合。人民政協參政議政多是關注國家和地區的重大政治、經濟、文化和社會生活中的問題，多是宏觀問題，通過基層協商，在參政議政時能更多地關注涉及人民群眾切身利益的實際問題，使參政議政更接地氣。

建構良性的基層協商機制以“保證人民在日常政治生活中有廣泛持續深入參與的權利” ，是人民政協在發展過程中對于習近平總書記“廣泛商量”思想的貫徹和不打折扣執行的體現。基層協商機制同人民政協三大職能的價值耦合，就要求我們在履職過程中既要“涉及全國各族人民利益的事情，要在全體人民和全社會中廣泛商量; 也要在涉及基層群眾的事情，要在基層群眾中廣泛商量”。通過基層協商，做到知曉民意民情，解決民憂民困，團結民心民氣，通過完善人民政協專門協商機構制度，豐富協商形式，健全協商規則，健全發揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發力的程序機制。

三、人民政協基層協商的機制建構

基層治理是政府服務民眾的“最后一公里”，也是國家治理能力最為關鍵的部分，它的好壞直接關系到民眾的感受。人民政協基層協商是基層治理的重要組成部分，由于缺乏頂層設計，制度體系協調不足，由于協商民主發展的時間短和深度不夠，協商文化尚未形成，指令式行政行為仍然有較大用武之地，這些現實因素使得基層協商民主的發展和公民有序政治參與的實現面臨著不小的困境。中國共產黨十九屆四中全會提出“構建程序合理、環節完整的協商民主體系，完善協商于決策之前和決策實施之中的落實機制，豐富有事好商量、眾人的事情由眾人商量的制度化實踐。”人民政協基層協商要加強“黨委領導、政協搭臺、服務群眾、各方保障”的大家來商量的機制建設，從實際成效出發，人民政協基層協商要從制度、形式、內容、效果四個方面來下功夫。

正如習近平總書記11月2日在上海考察時指出的“我們走的是一條中國特色社會主義政治發展道路，人民民主是一種全過程的民主” 。人民政協基層協商工作就是全過程民主的真正體現和實踐。人民政協基層協商機制的建設是現階段更好地發揮人民政協在國家治理體系中的重要作用的重要路徑，只有通過基層協商，才能下情上達，只有協商成果轉化為可行政策，才能下情得治，才能最終健全人民政協這一發揚民主和增進團結相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發力的程序機制。

注釋：

陳家剛.協商民主與當代中國政治[M].北京：中國人民大學出版社，2009：32.

中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見[EB/OL].http：//www.bjzx.gov.cn/ztzl/ztxx/bwhzcxgdsdsm/xxzywjjs/201807/t20180712_14283.html.

房寧.我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢[N].人民日報，2018-11-25（05）.

習近平.習近平在慶祝中國人民政治協商會議成立 65 周年大會上的講話[N].人民日報，2014-09-22（02）.

習近平：中國的民主是一種全過程的民主[EB/OL].http：//www.qstheory.cn/yaowen/ 2019-11/03/c_1125186727.htm.