監察委與檢察院辦案銜接問題探討

韋興順　謝德祿　馬院花

關鍵詞 監察委 檢察院 辦案銜接

基金項目：本文系甘肅省人民檢察院檢察理論研究課題成果。

作者簡介：韋興順，甘肅省金昌市金川區人民檢察院黨組成員、副檢察長;謝德祿，甘肅省金昌市金川區人民檢察院第一檢察部檢察官;馬院花，甘肅省金昌市金川區人民檢察院檢委會委員、第三檢察部負責人。

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.278

2018年3月20日，十三屆全國人大一次會議審議通過了《中華人民共和國憲法修正案》（以下簡稱《憲法》）和《中華人民共和國監察法》（以下簡稱《監察法》）。為實現法法銜接，提升查辦職務犯罪工作合力，2018年4月16日，中共中央紀委、國家監察委員會與最高人民檢察院聯合制定下發了《辦理職務犯罪案件工作銜接辦法》（以下簡稱《銜接辦法》）《國家監察委員會移送最高人民檢察院職務犯罪案件證據收集審查基本要求與案件材料移送清單》（以下簡稱《證據收集審查基本要求與案件材料移送清單》）。2018年10月26日，十三屆全國人大六次會議對《中華人民共和國刑事訴訟法》（以下簡稱《刑事訴訟法》）進行了修正，從法律制度上為檢察機關與監察委辦案工作銜接構建了框架，理順了關系。但由于法律制度設置的宏觀性，在具體案件辦理中，監察委與檢察機關之間在案件管轄、證據審查、漏罪漏犯追加、贓款贓物移送方面的協調銜接上，還存在一些需要亟待厘清的困惑與疑問。

一、案件管轄中的銜接問題

《監察法》第16條第2款規定：“上級監察機關可以辦理下一級監察機關管轄范圍內的監察事項，必要時也可以辦理所轄各級監察機關管轄范圍內的監察事項。”第17條第1款規定：“上級監察機關可以將其所管轄的監察事項指定下級監察機關管轄，也可以將下級監察機關有管轄權的監察事項指定給其他監察機關管轄。”以上規定與《刑事訴訟法》規定的級別管轄不同，進而也影響地域管轄。對按照《監察法》規定進行提級管轄或者指定管轄的案件，如何確定刑事訴訟法上的級別管轄、地域管轄的檢察機關？相關法律、修訂后的《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱《刑事訴訟規則》）及規范性文件均無明確規定，在實踐中不無爭議。

對于監察機關調查的職務犯罪案件，提級管轄或者指定異地管轄的情況較多，在移送審查起訴時，應當按照調查與起訴、審判相稱原則，確定接受案件的檢察機關，以保證起訴機關與審判機關級別管轄相一致。具體來說：

1.如果是上級監察機關直接調查的下級監察機關有權管轄的案件，一般應當向同級檢察機關移送，受理案件的檢察機關認為需要將案件交由下一級檢察機關審查起訴的，應逐級移送或者指定管轄。

2.如果是下級監察機關經指定調查上級監察機關管轄的案件，應當經指定管轄的監察機關同意后，向調查案件的監察機關所在地的同級檢察機關移送審查起訴。

3.對于上級監察機關參與調查的由下級監察機關管轄的案件，應當由下級監察機關按照屬地、級別管轄原則，移送同級檢察機關審查起訴。

4.對于“指定給其他監察機關管轄”的案件，應當移送“其他監察機關”所在地的同級檢察機關審查起訴。當然，為防止出現管轄爭議問題，有關機關應當作出更為具體的制度安排，以便于一體遵守。

二、證據審查中的銜接問題

（一）檢察機關是否有權調取或者要求監察機關提供證據

《刑事訴訟法》第175條第1款規定：“人民檢察院審查案件，可以要求公安機關提供法庭審判所必需的證據材料。”《證據收集審查基本要求與案件材料移送清單》規定：“涉及職務犯罪多次訊問產生的多份調查筆錄，一般應當全部入卷。案件移送審查起訴時，一般應當全部移送，未入卷的，應當出具書面說明。”那么，如果監察機關對有關材料未入卷移送，或者出具的書面說明反映不清時，檢察機關是否有權調取或者要求監察機關提供該證據？《監察法》《刑事訴訟法》《刑事訴訟規則》及《證據收集審查基本要求與案件材料移送清單》對該問題均未明確涉及，實際工作中分歧較大。

鑒于監察機關的性質和所調查對象、調查活動的特殊性，對檢察機關在審查起訴中，是否可以直接調取證據，應當區別情況對待。對于不涉及保密事項的，監察機關應當配合檢察機關，予以調取;對于涉及保密事項的，則不宜直接調取，應當由監察機關通過一定方式的轉化方式予以提供。如果出具的情況說明存在疑問，應當通過協商溝通等方式解決。對于涉及罪與非罪、罪重與罪輕等重大問題的證據，監察機關無正當理由不予配合的，檢察機關應當通過退回補查或者通過上一級檢察機關與同級監察機關溝通協調等方式解決證據調取問題。

（二）檢察機關是否可以建議調查人員出庭作證

《監察法》《刑事訴訟法》《刑事訴訟規則》和《證據收集審查基本要求與案件材料移送清單》規定不明確，實踐中有障礙。

監察機關雖不是偵查機關、司法機關，但其對職務犯罪的調查活動不能游離于“以審判為中心”的法治時代背景之外。《憲法》和《監察法》規定：“監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約。”證人和調查人員出庭作證是貫徹落實直接言詞證據規則基本要求，是實現庭審實質化從而推動以審判為中心改革的重要舉措。《刑事訴訟法》第59條第2款規定：“現有證據材料不能證明證據收集的合法性的，人民檢察院可以提請人民法院通知有關偵查人員或者其他人員出庭說明情況。”對于監察機關調查的職務犯罪案件，當涉及證據合法性、真實性問題時，在符合法律規定的情況下，監察人員也應當和鑒定人、偵查人員一樣，遵循證人出庭制度，出庭作證說明情況 。此時，可將監察人員納入《刑事訴訟法》第59條第2款中“其他人員”的范圍。

三、追加漏罪漏犯中的銜接問題

在審查起訴中，發現漏罪、漏犯時，檢察機關是否可以直接追加起訴？《監察法》《刑事訴訟法》《刑事訴訟規則》和《證據收集審查基本要求與案件材料移送清單》對該問題都沒有具體規定，也是實踐中的一個難點問題。

對于審查起訴中針對漏罪、漏犯的處理問題，首先應當明確，監察機關對職務犯罪調查的非刑事訴訟性，并不等于案件移送起訴后也不適用《刑事訴訟法》。按照《刑事訴訟法》第171條規定，“有無遺漏罪行和其他應當追究刑事責任的人”是審查起訴必須查明的事項，《銜接辦法》對此亦有相同的規定，這說明檢察機關對監察機關移送的案件，應當對程序性問題和實體性問題進行全面審查，這也是檢察機關審查起訴權獨立性、完整性的內在要求。其次，監察機關對職務犯罪案件的調查與刑事訴訟偵查的同質性，決定了適用《監察法》與《刑事訴訟法》上的互補性。在審查起訴中對漏罪、漏犯的追訴問題，應當兼顧《監察法》與《刑事訴訟法》的價值意蘊。對于事實清楚、證據確實充分的漏罪、漏犯，且屬于監察機關管轄的，檢察機關應與監察機關協商溝通后決定是否追加;若不屬于監察機關管轄的漏罪、漏犯，檢察機關應按照《刑事訴訟法》《刑事訴訟規則》的規定，直接決定是否追加。對于事實尚不完全清楚、證據有待補充完善的漏罪、漏犯，無論是否屬于監察機關管轄，檢察機關都應當將案件退回監察機關，由監察機關根據管轄規定，決定如何補充完善證據。檢察機關再根據補查情況、管轄規定，決定是否追加。

四、贓款贓物移送的銜接問題

《監察法》第46條規定：“對違法取得的財物，依法予以沒收、追繳或者責令退賠;對涉嫌犯罪取得的財物，應當隨案移送人民檢察院。”但是，監察機關的調查活動，通常是黨紀調查、政紀調查與刑事調查的綜合體。在被調查人退繳的款物數額少于違法所得和犯罪所得數額，又難以查明其中的違法所得和犯罪所得份額的情形下，是作為違法所得沒收還是作為犯罪所得隨案移送？實踐中認識不同，做法各異。

按照《監察法》的規定，沒收、追繳或者責令退賠的前提是違法所得，隨案移送的前提是犯罪所得。在退繳的款物屬于違法所得還是犯罪所得無法區分的情況下，應當優先保障刑事追訴的需要。即視為犯罪所得，隨案移送檢察機關。

首先，這是刑訴追訴的內在邏輯。若以違法所得對待，就有可能會出現“以罰代刑”的問題或者以違法事實否定犯罪事實的“怪像”，這與監察機關將案件移送檢察機關進行刑事追訴的目標大相徑庭。特別是在一些案件中，涉案款物往往是指控犯罪的證據，作為證據應當隨案移送。

其次，“有利于被追訴人”是訴訟的基本原則，對于移送檢察機關審查起訴的案件，顯然，對退繳的款項作為犯罪所得比作為違法所得，對被調查人更為有利。若按照違法所得予以沒收或者追繳，往往會影響退贓情節的認定，進而影響量刑。被調查人之所以退繳，更多是期望在刑罰上得到一定程度的寬恕，對這種功利追求應予鼓勵而不是否定。

最后，當退繳的贓款是違法所得還是犯罪所得性質不明時，在有被害人的案件中，推定為犯罪所得更有利于保護被害人的利益。因為《刑法》對處理贓款贓物處理的原則是優先“返還合法所有的被害人”，沒有被害人的則“沒收上繳國庫”。如果優先認定為違法所得，則將被沒收上繳國庫，這樣對被害人的損失就得不到有效救濟。因此，當涉及的款物屬于違法所得還是犯罪所得無法區分時，在處理的思路方法上“返還合法所有的被害人”應優先于“沒收上繳國庫”。即首先應當推定為犯罪所得隨案移交，其余部分才可視為違法所得沒收上繳，而不是相反。

注釋：

李麒，常曉甜.監察體制與刑事訴訟銜接問題探討[C].司法改革背景下刑事訴訟制度的完善——中國刑事訴訟法學研究會2017年年會論文集，2017年11月，第28頁.