可持續發展視角下旅游資源開發的法律保障

關鍵詞 可持續發展 旅游資源開發 法律保障

基金項目：本文獲杭州市哲學社會科學規劃課題基地項目“可持續發展視角下旅游資源開發的法律保障”（2019JD42）資助。

作者簡介：范莉，浙江大學城市學院法學院。

中圖分類號：D922.29 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.04.276

一、旅游資源是旅游業可持續發展的物質基礎

隨著人們生活水平提高和旅游產品質量的提升，我國旅游業發展迅速，已發展為國際旅游大國，在國家經濟發展中占據更加重要的地位。2019年，我國旅游經濟繼續保持高于GDP增速的較快增長，全年國內旅游人數60.06億人次，比上年同期增長8.4%;入出境旅游總人數3.0億人次，同比增長3.1%;全年實現旅游總收入6.63萬億元，同比增長11%。旅游業對GDP的綜合貢獻為10.94萬億元，占GDP總量的11.05%。

旅游業由旅游資源、旅游設施、旅游服務三大要素組成，三者缺一不可。旅游行業只有在合理開發利用旅游資源的基礎上，加強旅游設施建設，才能向旅游者提供具有吸引力的旅游產品。優質的旅游資源推動旅游業的健康可持續發展，如果強調短期利益，過度開發利用，則將成為阻礙旅游業發展的障礙。因此加強旅游資源開發和保護立法，規范旅游資源開發過程中的規劃、環評、監測等制度，進而協調旅游資源保護和開發的關系，實現旅游資源的可持續利用是非常值得我們關注和研究的問題。

二、我國旅游資源開發法律保障的現狀

（一）我國旅游資源開發立法概況

旅游業的健康發展需要綜合運用政策、法律、經濟、科技等手段，要實現旅游資源的健康可持續利用，法律手段是最主要的保障措施。總體來看，我國旅游資源立法沒有得到充分重視，起步較晚，數量較少。從法律淵源上看，與旅游資源有關的專項立法只有2007年的《旅游資源保護暫行辦法》，相關的法律法規有環境保護方面的法律、法規、部門規章和地方立法。例如《環境保護法》第二條明確指出，環境法所稱的“環境”為“各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體”，這些自然因素當然包括各類旅游資源。《文物保護法》《森林法》《草原法》《風景名勝區條例》等根據各類資源的特性，以單一環境要素為調整對象，這些自然資源與旅游資源是交叉或重合的，并且較《環境保護法》有更詳盡的規定。

從立法內容上看，現有的旅游資源有關法律法規可分為兩個方面，一類是規范旅游資源開發與保護，主要包括《野生動物保護法》《文物保護法》《草原法》等;一類是規范旅游資源污染防治和環境保護，主要包括：《環境保護法》《環境影響評價法》《噪聲污染防治法》《大氣污染防治法》 等。

（二）我國旅游資源開發法律保障存在的不足

如前所述，我國關于旅游資源開發立法起步較晚，數量不足。總體來看規范旅游資源開發與保護的法治供給不能滿足客觀需要，使旅游資源甚至生態系統存在嚴重生態風險。具體表現為以下三個方面：

1.旅游資源開發法律規范缺乏系統性和協調性

（1）《旅游法》針對旅游資源開發僅有原則性規定。2013年《中華人民共和國旅游法》（以下簡稱《旅游法》）頒布實施，在立法目的中提及“保護和合理利用旅游資源，促進旅游業持續健康發展”，提出了對旅游環境依法保護的原則和總體要求，但關于旅游資源的規定僅涉及四個條文，涉及旅游設施、資源及旅游者三方面的規定僅為全文的7%。在法律責任方面《旅游法》主要規定了旅行社、旅游經營者和導游的法律責任，在旅游資源方面缺乏可操作的處罰條款。可見《旅游法》關于旅游資源開發利用僅有原則性規定，無法有效凸顯環境保護在旅游發展中的重要地位。

（2）環境保護方面的立法未能充分體現對旅游資源的保護。在《環境保護法》第二十九條提到，各級人民政府對人文遺跡、古樹名木、具有重大科學文化價值的地質構造、溫泉等自然遺跡、著名溶洞和化石分布區應予以嚴格保護，嚴禁破壞。雖然強調對這些具有旅游開發價值的自然資源應加強保護，但顯然環境保護法的規定不能涵蓋旅游資源的所有內容。同樣，其他環境保護法律法規，如《森林法》《野生動物保護法》《風景名勝區條例》等涉及旅游資源保護的內容較少且分散于各條款之中，缺乏系統性。因此，我國環境保護方面的立法涉及旅游資源保護的雖然有一定數量，但因缺乏系統性，只能對部分旅游資源加以保護，而且重保護輕開發，不能滿足旅游業發展的需要。

（3）旅游資源專項立法未在旅游資源保護方面顯示出應有作用。在我國目前旅游資源開發法律體系中，2007年國家旅游局出臺的《旅游資源保護暫行辦法》可以視為是專項立法，但是作為國家旅游局發布的部門規章，法律位階較低，顯然不能作為旅游資源保護的基本法。該暫行辦法共二十五條，在加強旅游資源和生態環境保護方面發揮了積極作用，但受旅游管理部門執法權限的影響，執行效果并不令人滿意，自頒布以來沒有在旅游資源開發保護方面發揮應有作用。

2.旅游資源管理機構權責不清、監管困難

目前，涉及旅游資源管理的有文旅、環保、林業、水利、國土等多個部門，譬如文化旅游局負責旅游業的管理，林業、水利、國土部門負責旅游資源開發、景區建設審批和管理，環保部門負責環境影響報告的審批和環保監察。各部門職責存在交叉，當發生管理權限的重合或空白時，沒有統管部門進行協調，缺乏權威性、一致性，使得管理難以實施。旅游資源作為具有豐富生態價值和經濟價值的稀缺資源，在開發利用中部門化傾向仍然存在，極易形成過度開發或絕對保護兩種認識，使區域生態環境難以得到合理開發和有效保護。同時在管理和執法中，執法者也因環保意識薄弱等原因，重視地區、部門利益，忽略了生態環境的整體性和環境利益，過度追求短期經濟收益，忽略了可持續發展。

2017年甘肅祁連山國家自然保護區存在違法建設、違反排污等問題，導致植被破壞、水土流失等一系列生態損害。2017年一組名為“八達嶺長城遭刻字”的照片在微博流傳，同時北京的慕田峪長城、八達嶺長城等也出現刻字涂鴉者。2018年丹霞地貌踩踏事件、甘肅文縣天池景區內戲水事件，2019年越野車隊輾軋內蒙古錫林郭勒草原事件，均導致旅游資源遭受嚴重破壞，雖然相關責任人被依法問責，但是生態損害的恢復卻需要數十年的時間，甚至可能永遠無法恢復。這些事件警示著我們在旅游資源開發建設過程中必須明晰管理機構權責，嚴格監管，把旅游資源開發利用納入到法治軌道。

3.有關旅游資源開發的具體制度規定不足

從旅游資源到旅游產品，是一個較長的開發利用過程，涉及規劃、分類、監測、環評、公眾參與等一系列相關法律制度，這些制度環環相扣，互相配合，保障旅游資源開發利用的合法性和科學性。從我國的現狀來看，旅游資源開發的具體制度規定不足或實施不力，例如區域旅游開發缺乏全面規劃，對旅游資源承載量缺乏評估預測，沒有根據區域旅游資源特點進行統籌安排，盲目跟熱點，導致眾多低水平重復開發項目的出現。旅游資源開發審批的實質條件不統一，對開發主體資質認定、開發項目的評估、開發程度的限制沒有做出具體規定，導致責、權、利關系不清。項目開工前的環境影響評價違反法定程序，為了通過環評審批，部分環評結論違反缺乏科學性、客觀性和中立性。旅游資源開發與當地百姓的環境權利密切相關，但實踐中往往征求公眾意見流于形式，或者對公眾意見置之不理。

三、加強旅游資源開發法律保障的建議

（一）完善旅游資源開發的法律體系

1.以可持續發展作為旅游資源立法指導思想

構建旅游資源開發法律保障體系希望是通過法治方式保證資源開發的有序性和長期性，并不是對旅游經濟的約束和藩籬。因此，旅游資源開發法律保障體系應堅持可持續發展的立法指導思想，使社會經濟活動與資源保護相協調，在發展過程中盡可能減少對環境的消極影響，實現資源有序利用和旅游業可持續發展。

以可持續發展作為指導思想，應在立法中堅持保護優先、預防為主等基本原則，將旅游資源保護作為旅游法的重中之重。世界旅游組織及國際教科文組織為保護旅游資源和環境，制定了《可持續旅游發展》（1995）、《可持續旅游發展行動規劃》（1995）等一系列國際文件，這些文件為各國保護旅游資源與環境提供了有效的法律依據，我國在具體制度設計中可以加以借鑒。

2.制定旅游資源保護基本法

如前所述，我國關于旅游資源開發立法缺少系統性。因此應盡快出臺《中華人民共和國旅游資源法》作為旅游資源保護的基本法。首先應確定調整對象和范圍，可以借鑒環境法中關于“環境”的界定，采取概括加列舉的方式確定“旅游資源”的內涵和外延。其次應規定旅游資源開發堅持生態優先原則，充分考慮生態環境的承受能力，將其作為審批旅游資源開發的底線。同時也應明確旅游資源開發者、管理者、旅游者的權利義務和所應承擔的法律責任。

3.逐步形成與基本法相配合的旅游資源法律體系

旅游資源作為一種自然要素，具有區域性和地方特色，應鼓勵各地制定旅游資源開發的地方法規，因地制宜，對癥施治。同時整合旅游資源方面的行政法規和部門規章，逐步形成與基本法相配合的旅游資源法律體系。

（二）構建權責分明的旅游資源監督管理體制

理順管理體制是實現旅游資源合理開發利用的關鍵，應根據部門主要職能實現單一劃歸。擴大旅游主管部門的職權，使其成為一個綜合性的統一監督管理部門。強化旅游管理部門對旅游資源開發、經營的監管職責，實施綜合執法和統一監管，消除多頭管理的弊病。環境保護的管理權限仍歸屬于環境保護部門，環境保護部門承擔對旅游資源保護的監管職責，負責監管生態保護、生態修復、生態游覽等措施的實施情況，檢查垃圾回收、污水排放等情況，發現問題及時解決，對造成旅游資源破壞或污染的違法行為予以監管和懲處。

明確了監管部門的職責后，還須構建考核評價機制和法律責任機制，促使監管部門積極履責，考核結果與干部任免、獎懲等直接掛鉤。從法律責任上應加強對地方政府違法行為的懲處，受區域經濟發展需求的驅動，他們對旅游資源開發中的違法行為采取放任態度， 減低投資門檻，甚至起到保護傘的作用。因此不僅對直接責任人、建設單位、監管部門要嚴格法律責任，對政府許可的“建設性破壞”也應強化監管，追究相應法律責任。

（三）規范保障旅游資源可持續利用的法律制度

1.旅游資源開發規劃制度

旅游資源開發規劃制度是預防原則的集中體現，對旅游資源有序利用和充分保護作用重大。它應該體現區域旅游發展目標和實現方式，從全局性和整體性出發，保障環境、自然、文化的統一性，以高屋建瓴的視角對中長期旅游資源開發進行統籌安排。同時制定規劃應堅持因地制宜的原則，在評估地方旅游資源儲備的基礎上走特色發展的道路，避免同質化建設，這樣的旅游產品才是有競爭力和生命力的。在旅游規劃制定中還應注意與旅游資源分類制度相結合，對旅游資源進行全面普查和科學分類，并在此基礎上采取對應的開發與保護是十分必要的。

2.環境影響評價制度

環境影響評價作為一種事先風險評價機制，對規劃和項目實施后可能發生的不良環境影響進行預測，并提出消除不良環境影響的對策措施，有利于旅游資源開發科學決策，避免損害發生后投入大量成本進行事后救濟，并且效果不佳。環境影響評價是環境法的基本制度之一，除了遵守《環境影響評價法》的一般規定外，還應根據旅游資源開發環境風險評估的特殊性，制定補充規定指導旅游環評的開展。建設單位進行旅游開發前應對環境容量等指標進行分析評價，使開發建設有科學依據。保證旅游開發的規模、數量是適度的，因開發造成的環境污染和生態破壞不能突破生態系統的自我凈化和自我更新能力。遵守生態損害最小化的要求。同時對現階段存在的未評先建、先評后建等違法行為應嚴格按照《環境影響評價法》的規定承擔法律責任，依法予以罰款、恢復原狀等處罰。

3.旅游資源開發監測制度

在旅游業發展中如果違反生態規律，超過生態系統承載力，雖然獲得了一定的經濟價值，但將對旅游資源造成不可逆轉的不利影響。因此應根據承載力原則，確立旅游資源開發監測制度，利用現代科學技術手段，對開發利用活動全過程進行動態監測， 監測獲得的數據可用于判斷相關行為的合法性，也是旅游主管部門、環境保護主管部門執法的依據。旅游資源監測具有科學技術性，因此，監測制度除了考慮旅游資源本身的特性，也必須注重環境科學、生物科學等知識的綜合運用，尤其在確定監測指標和檢測方法等方面。

4.特別區域特別保護制度

所謂特別區域特別保護制度是指對于生態系統脆弱、易受破壞的區域，應給予特別關注，實施更為嚴格的保護制度和措施。構建特別區域特別保護制度應明確特別區域的范圍、劃分標準、類型和等級評定，考慮物種生存狀態、自然與人文旅游資源價值、傳承可能性等因素，確立更嚴格的準入標準和保護措施，并可借鑒環境保護中的區域限批制度，在生態環境沒有恢復之前，暫停該區域所有旅游開發和建設項目的審批，目的在于迅速恢復易受破壞區域的生態和人文環境。

5.公眾參與制度

旅游資源開發與保護應形成合力，不僅需要各級政府、管理部門嚴格監管，建設單位依法開發建設，還應吸引公眾和旅游者的共同參與。因此，在對旅游資源進行開發利用活動時，必須保障公眾的知情權和參與權，鼓勵各方主體在事前、事中、事后以聽證會、座談會、個人反饋等形式參與到旅游資源開發利用活動中。地方政府、旅游主管部門、建設單位應在程序上給予公眾充分表達的機會，在實體上對公眾的建議形成反饋機制，及時告知意見采納或不采納的理由。充分的公眾參與減少了社會矛盾的發生也有利于提高決策的科學性，此外還應將加強公眾的環保教育，推廣旅游環保知識，倡導旅游者低碳出行、環保旅游，降低旅游活動中對旅游資源的破壞，減少不文明現象的發生。

四、結語

我們在推進旅游產業發展時，必須始終堅持生態優先的原則，對旅游資源的開發利用不得超出其生態負荷，不得減損其生態價值和旅游價值。通過不斷完善相關法律保障制度，采取有效措施預防和減少破壞與污染，保護生物多樣性，以期構建人與環境和諧統一的新型旅游模式。

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