南京江寧高質(zhì)量發(fā)展動力機制構建研究

黃體允　李英艷

[提要] 作為大城市的新城區(qū)，南京市江寧區(qū)具有明顯不同于傳統(tǒng)老城區(qū)以及偏遠縣城的經(jīng)濟發(fā)展特征。在經(jīng)歷改革開放和快速城市化帶來的高速發(fā)展階段之后，江寧區(qū)如何在高質(zhì)量發(fā)展的政策理念和時代背景下，完成新舊動能轉(zhuǎn)換和可持續(xù)發(fā)展的動力機制構建呢？本文在剖析江寧區(qū)經(jīng)濟發(fā)展指標基礎上，提出優(yōu)化營商環(huán)境、升級現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)、培育內(nèi)生動力、創(chuàng)新鄉(xiāng)村振興、勇于制度創(chuàng)新等具體路徑。

關鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟;高質(zhì)量發(fā)展;營商環(huán)境;數(shù)字經(jīng)濟

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

收錄日期：2020年3月17日

一、時代背景下問題的提出

隨著大城市城區(qū)的不斷拓展和各地城鎮(zhèn)化水平的加快，各大城市涌現(xiàn)出一批既具有相對發(fā)展獨立性、又包含相當數(shù)量農(nóng)村區(qū)域的非主城區(qū)。這類新城區(qū)通常是由中心城市原來的郊區(qū)、或者是由近郊縣通過撤縣設區(qū)轉(zhuǎn)變而來，區(qū)域上是具有典型縣域特征的區(qū)域單元。由于這類區(qū)域與老城區(qū)相比，往往土地面積較大、發(fā)展空間相對較大，因此各大城市也將其作為重點發(fā)展的區(qū)域。它們的經(jīng)濟、社會發(fā)展既不同于第三產(chǎn)業(yè)占據(jù)重要地位、土地極其稀缺的老城區(qū)，又區(qū)別于傳統(tǒng)的、遠離中心城市的農(nóng)業(yè)縣城。目前，在經(jīng)歷改革開放帶來的經(jīng)濟高速發(fā)展的第一階段之后，如何在“高質(zhì)量發(fā)展”理念指導下，加快建立現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、推動經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展，在新舊動能轉(zhuǎn)換過程中構建新的動力機制就成為重要的研究課題。

二、南京市江寧區(qū)發(fā)展概況

（一）江寧區(qū)自然與區(qū)位概況。江寧區(qū)位于南京的中南部，從東、南、西三面呈半環(huán)狀圍繞南京傳統(tǒng)主城，東、東南、南、西南、西這幾個方向分別是鎮(zhèn)江的句容市、南京溧水區(qū)、安徽省馬鞍山市、安徽和縣等，境內(nèi)主要有長江、秦淮河兩大水系，地形地貌上素有“六山一水三平原”之稱。它是2002年由原來的郊縣江寧縣撤縣建區(qū)轉(zhuǎn)隸而來，與原來鼓樓、玄武等老城區(qū)相比，江寧區(qū)具有現(xiàn)代大城市新城區(qū)的特點，現(xiàn)轄10個街道、3個開發(fā)園區(qū)、129個社區(qū)居民委、72個社區(qū)村民委。截至2018年末全區(qū)常住人口128.77萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口94.16 萬人。江寧區(qū)城鎮(zhèn)化率從2001年的26.17%、2005年的56.76%已經(jīng)提升至2018年的73.12%。據(jù)工業(yè)和信息化部賽迪顧問公司研究數(shù)據(jù)，江寧在全國百強新區(qū)榜單（2019）中位列第4名。相關研究表明，城鎮(zhèn)化率達到70%以上時速度就會明顯放慢，此時以城鎮(zhèn)化作為經(jīng)濟社會發(fā)展的動能也逐漸減弱。

（二）江寧區(qū)經(jīng)濟指標描述。為了更好地描述江寧區(qū)的經(jīng)濟概況，我們從縱向比較、橫向比較、典型對比三個側(cè)面進行數(shù)據(jù)分析和描述。從表1的橫向比較來看，江寧區(qū)經(jīng)濟增長速度分別比全國、江蘇省、南京市高出2.7、2.6、0.3個百分點，增長勢頭看起來不錯;其固定資產(chǎn)投資增速與南京全市、全國百強區(qū)平均水平持平，分別高于全國和全省平均水平3.5、3.9個百分點。但這樣的增速能否一直持續(xù)顯然是不確定的，依賴投資拉動的經(jīng)濟外延式增長難以持續(xù)。（表1）

從表2江寧區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值的數(shù)據(jù)進行縱向比較可以看出，近五年GDP平均增速為9.6%，但增速從2014年的10.9%逐步放緩到2018年的8.3%;從內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結構來看，第三產(chǎn)業(yè)所占比重在緩慢上升，從五年前的40.8%提升到44.9%。結合表3中各次產(chǎn)業(yè)所占比重指標，江寧區(qū)作為經(jīng)濟強省的省會城市的市轄區(qū)，第三產(chǎn)業(yè)所占比重尚不及縣級市的昆山市，與深圳市南山區(qū)有14.1%的差距。江寧區(qū)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構、大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、提升第三產(chǎn)業(yè)所占比重空間巨大。（表2）

通過表3可以測算，江寧區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值分別相當于全國百強縣第一名的昆山市的0.5646、全國百強區(qū)第一名的南山區(qū)的0.4320;人均產(chǎn)出能力分別相當于其0.741、0.496。這個比較指標啟示我們，江寧區(qū)升級現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)以強化優(yōu)勢、倡導全民創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)以補齊短板仍有較大的騰挪空間，可持續(xù)發(fā)展的任務任重而道遠，需要凝心聚力、持之以恒。（表3）

三、構建江寧區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的動力機制

經(jīng)濟學投入產(chǎn)出理論中的邊際收益遞減規(guī)律告訴我們，當擴大投資、增加產(chǎn)能等外延式發(fā)展將近飽和時，當生態(tài)環(huán)境承受、土地開發(fā)承接達到基本紅線時，粗放的發(fā)展必須向和諧、協(xié)調(diào)、綠色的高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。那么，建立在江寧區(qū)現(xiàn)有資源稟賦、環(huán)境保護等約束條件下，如何構建高質(zhì)量發(fā)展的動力機制呢？

（一）優(yōu)化營商環(huán)境，改善區(qū)域發(fā)展小氣候。世界銀行在《營商環(huán)境報告》中指出，某經(jīng)濟區(qū)域的政府與執(zhí)政黨治理的透明度和便利度越高，企業(yè)的準入率就越高，世行的研究用數(shù)據(jù)證明，良好的營商治理環(huán)境使開辦企業(yè)需要的時間每減少10天，就可以促使投資率增長0.3個百分點、GDP增長率增加0.36個百分點。我國改革開放初期，基礎設施很差、營商環(huán)境不好，為了尋求經(jīng)濟發(fā)展的突破，于是設立了經(jīng)濟特區(qū)、加工出口區(qū)等，在園區(qū)里改善基礎設施，實行一站式服務，創(chuàng)造局部有利條件來克服基礎設施和營商環(huán)境的瓶頸限制 。這為我們提供了一個改善區(qū)域小氣候的可資借鑒的操作辦法，在區(qū)域范圍內(nèi)，把營商環(huán)境、治理環(huán)境提升到極致。要結合具體區(qū)域，從硬環(huán)境、軟環(huán)境兩方面入手進行優(yōu)化完善。

1、優(yōu)化營商軟環(huán)境，完善政府治理。萊索托經(jīng)濟學實驗的結果表明，在無限政府的經(jīng)濟環(huán)境中，制度性的交易成本要遠高于契約經(jīng)濟社會同，因此應注重提升管理的軟實力，樹立“軟環(huán)境就是硬實力”的現(xiàn)代管理與服務理念，增強區(qū)域管理服務的吸引力、區(qū)域發(fā)展的競爭力。中國國際經(jīng)濟交流中心副理事長黃奇帆認為，應從政策與機制上著力解決政府機構重疊、職能交叉和公共管理“九龍治水”、政出多門的問題，健全部門協(xié)調(diào)配合機制，加強政策制定協(xié)調(diào)，力爭各部門協(xié)調(diào)一致并達成共識，避免政策沖突、政策疊加，使區(qū)內(nèi)企業(yè)和潛在投資者預期明確，降低對區(qū)域服務、治理方面的顧慮。例如，在江蘇省營商環(huán)境評比中蟬聯(lián)第一名的如皋市（南通市代管的縣級市）深化“不見面審批”和“證照分離”等改革，打造企業(yè)開辦一網(wǎng)通辦平臺，在南通首創(chuàng)網(wǎng)上中介服務超市，1日辦結率達62.9%，優(yōu)化的營商環(huán)境、政府治理已成為驅(qū)動當?shù)貐^(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的“金招牌”和“強引擎”。再如重慶市璧山區(qū)民營企業(yè)53，500多戶（占市場主體比例達95%以上，納稅占比75%，解決就業(yè)95%以上），區(qū)政府創(chuàng)新地創(chuàng)建了為企業(yè)解難的“企業(yè)之家”。企業(yè)之家是璧山區(qū)實施“企業(yè)吹哨，部門報到”機制的一個重要線下平臺，改變常見的政企溝通八股氣息，通過“環(huán)境改變語境”;將這一平臺構建成“問題反映、按責轉(zhuǎn)辦、限時辦結、統(tǒng)一督辦、評價反饋”的閉環(huán)控制的管理機制;璧山區(qū)領導每周到企業(yè)之家“坐班”，傾聽民營企業(yè)家吐苦水、談發(fā)展，璧山區(qū)工商聯(lián)等相關部門則會每天到企業(yè)之家“做客”，并邀請專家學者、政商屆精英、優(yōu)秀企業(yè)家等不定期來到企業(yè)之家，為本地企業(yè)發(fā)展“把脈問診”，使得民營企業(yè)成為璧山經(jīng)濟建設的主力軍。

2、完善營商硬環(huán)境，設身處地服務高質(zhì)量企業(yè)。在日新月異、迭代更新迅速的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟領域，如果同一領域的A產(chǎn)品比B產(chǎn)品早三個月上市，往往意味著B產(chǎn)品失去了追趕的可能性。從美國硅谷、北京中關村、上海浦東等地體現(xiàn)出來的現(xiàn)象，用制度經(jīng)濟學的眼光分析，目前的產(chǎn)品創(chuàng)新不僅關乎創(chuàng)新本身，更受制于“監(jiān)管規(guī)則”、“營商環(huán)境”，建設好投資營商的軟環(huán)境，實際上就是增強了發(fā)展的“硬實力”。上海市在不斷反思“我們?yōu)槭裁礇]能留住馬云”的過程中，盡心盡力為攜程、閱文集團、拚多多等新經(jīng)濟服務，用優(yōu)質(zhì)的服務、高效的服務吸引了馬斯克的特斯拉超級工廠在上海落地。

高質(zhì)量發(fā)展主體是企業(yè)，沒有一批高質(zhì)量的企業(yè)，高質(zhì)量發(fā)展只是一句空話，所以要大力培育高質(zhì)量企業(yè)，而人才又是高質(zhì)量企業(yè)、高新技術企業(yè)的核心競爭力，要留住人才，除了企業(yè)的薪資待遇外，企業(yè)所在區(qū)域的人才政策、生活環(huán)境等都是重要因素。例如上海楊浦區(qū)為了留住一家名為千尋位置的高新技術企業(yè)（由阿里巴巴集團和中國兵器集團共同發(fā)起成立），不僅從該企業(yè)的開辦的特殊名稱注冊開始進行協(xié)調(diào)，而且專門為千尋位置的員工提供人才公寓入住補貼，為其高管和骨干人才解決子女就學問題;在園區(qū)已有2條公交線路基礎上，專門設置了園區(qū)短泊巴士，將園區(qū)與地鐵3號線和10號線站點進行接駁，為千尋位置提供保姆式的全方位服務，楊浦區(qū)對于千尋位置這種創(chuàng)新業(yè)態(tài)，政府提供的不僅是資金、政策上的扶持，更是“全鏈全域”的創(chuàng)新服務，非常值得江寧區(qū)學習。

（二）升級現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)，獲取更大的競爭優(yōu)勢。江寧作為傳統(tǒng)的制造業(yè)大區(qū)（第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重近五年一直維持在50%～55%），規(guī)上企業(yè)產(chǎn)值占比較高。現(xiàn)代經(jīng)濟的“高質(zhì)量發(fā)展”呼喚傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的升級換代。國務院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部江宇研究員認為“滿足人民群眾全面發(fā)展的真實需要，就是今天最大的經(jīng)濟增長動力。供給側(cè)結構性改革，就是要解決由于過程追逐利潤而導致的產(chǎn)能過剩、生態(tài)破壞、社會矛盾和公共服務商業(yè)化等問題”。

南京市江寧區(qū)2018年工業(yè)生產(chǎn)中傳統(tǒng)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)方便面、塑料制品、人造裝飾板表面板分別增長13.75%、10.23%、8.20%，而高新技術類的智能手機、元器件、光伏電池分別增長0.74%、-18.53%、-84.84%，對于江寧這樣的傳統(tǒng)制造業(yè)強區(qū)，智能化、高端化的轉(zhuǎn)型依然任重道遠。在面向未來的六大主導產(chǎn)業(yè)中，有四個產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)集群，即生物醫(yī)藥和高性能醫(yī)療器械增長25.9%、高端智能裝備增長14.8%、節(jié)能環(huán)保和新材料增長12.7%、智能電網(wǎng)實現(xiàn)產(chǎn)值增長11.2%增長速度較快，而綠色智能汽車增長4.4%、新一代信息技術增長4.5%，增速較慢，需要強化引導、引進、推動。學習借鑒深圳市南山區(qū)“問計于企、問需于企”，“筑巢引鳳、放水養(yǎng)魚”等發(fā)展民營經(jīng)濟的經(jīng)驗，提升本區(qū)域民營經(jīng)濟產(chǎn)值的比重，使各種所有制的相互協(xié)調(diào)的經(jīng)濟發(fā)展更加具有活力，全區(qū)進行接力式、管家式服務，在高端裝備制造（如航空發(fā)動機等）、智能電網(wǎng)、生物醫(yī)藥等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)方面培育出全國的“單項冠軍”、獨角獸企業(yè)，走“專精特新”的發(fā)展之路。通過對現(xiàn)有的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級，使企業(yè)煥發(fā)新動能，使實體經(jīng)濟作為國民經(jīng)濟的支柱更穩(wěn)更強。

（三）培育內(nèi)生動力，推動數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展。高質(zhì)量發(fā)展需要重視新經(jīng)濟、激活培育新經(jīng)濟。因為新經(jīng)濟具有輕資產(chǎn)、重知識產(chǎn)權的屬性特征，可以在更大程度上發(fā)揮“互聯(lián)網(wǎng)+”的優(yōu)勢。互聯(lián)網(wǎng)和相關的服務性產(chǎn)業(yè)、軟件與信息技術服務業(yè)、服務于電商網(wǎng)購的相關產(chǎn)業(yè)，在全國不同地區(qū)都表現(xiàn)出發(fā)展迅猛的趨勢;另一方面，數(shù)字經(jīng)濟形式多樣、波動較大、政策規(guī)范相對較小、國家相關的法制規(guī)范往往尚未出臺，就如剛剛降生的“瞪羚”，必須盡心呵護，才有可能將其培養(yǎng)創(chuàng)新能力強、發(fā)展速度快的“瞪羚企業(yè)”。充分利用紫金創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)園江寧片區(qū)的政策優(yōu)勢，發(fā)揮各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化器的作用，在風險投資、創(chuàng)業(yè)補貼、資金籌集等方面服務新經(jīng)濟創(chuàng)業(yè)者。

利用“互聯(lián)網(wǎng)+”的數(shù)字經(jīng)濟模式發(fā)展而來的“零工經(jīng)濟”，就是共享經(jīng)濟在人才市場上的體現(xiàn)。江寧區(qū)內(nèi)有近20萬在校大學生，這是一個蓬勃向上、青春涌動的兼職群體，也是一筆巨大的人力資源和人才寶藏，可以更好地促進本區(qū)域零工經(jīng)濟的發(fā)展。他們當中的許多人有課余兼職的需求和時間保障，尤其是在設計、培訓、廣告、攝影、翻譯、小型編程、外賣騎手等多個專業(yè)領域，與零工經(jīng)濟的發(fā)展相當匹配，政府不妨多加引導，使之有序發(fā)展，成為區(qū)域經(jīng)濟的有益補充和新鮮血液。

政府可以利用區(qū)內(nèi)人力資源豐富的特征，發(fā)展和運用好“共享員工”，既可以提升人力資源使用效率，又能降低企業(yè)用工成本，一舉多得，可以設立相應的平臺，將員工需求、員工共享、政府監(jiān)管集于一體，當然，把區(qū)域內(nèi)的“未來小鎮(zhèn)”、“江蘇軟件園”等已經(jīng)具有一定基礎的新經(jīng)濟企業(yè)做大做強，則是可行的另一條路。

（四）推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，優(yōu)化新城區(qū)休閑旅游功能。作為城市的新城區(qū)，城鄉(xiāng)融合發(fā)展既是要求也是趨勢。江寧不僅有楊柳村、佘村兩大明清古村落，還有世凹桃園、湯山七坊、朱門人家、香樟花園、石塘人家等聲名鵲起的五朵金花。近兩年，黃龍峴茶文化村、大塘金香草谷、金陵水鄉(xiāng)錢家渡、南山湖影視基地、大峴生態(tài)區(qū)等新的休閑旅游度假景點，都有著不俗的表現(xiàn)。最新統(tǒng)計資料表明，江寧區(qū)2019年農(nóng)林牧漁總產(chǎn)值114.62億元，其中圍繞農(nóng)林牧漁的服務業(yè)產(chǎn)值8.48億元，同比增長了25.6%。因此，發(fā)展農(nóng)村新型服務業(yè)，依據(jù)各村現(xiàn)有特點，避免相互模仿、一種模式的單調(diào)，實行差異化發(fā)展，開發(fā)培育“一村一品”式的“美麗鄉(xiāng)村”，實現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明”目標，是江寧區(qū)鄉(xiāng)村振興的既有路徑選擇。具體措施上：一是在鄉(xiāng)村環(huán)境整治（開展廁所、污水、垃圾三大革命）、鄉(xiāng)村道路優(yōu)化、鄉(xiāng)村品牌培育方面，繼續(xù)下大力氣的同時不斷創(chuàng)新，比如，將鄉(xiāng)村整治與房車營地建設、鄉(xiāng)村電商培育等結合推進。二是培育區(qū)內(nèi)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，帶動橫溪西瓜、大塘熏衣草、湖熟板鴨、東山老鵝、周崗紅木等地理標志產(chǎn)品，延長產(chǎn)業(yè)鏈的同時，提升因產(chǎn)品地理標志產(chǎn)生的附加值。三是依托區(qū)內(nèi)華東區(qū)域最大的物流交易中心即南京農(nóng)產(chǎn)品物流中心的拓展功能，發(fā)展配套的農(nóng)產(chǎn)品服務業(yè)，如農(nóng)產(chǎn)品信息服務、生鮮產(chǎn)品短途配送、優(yōu)勢產(chǎn)品栽植等。

（五）實施制度創(chuàng)新，形成龍頭牽引下的多輪驅(qū)動總體架構。當經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，廠商的投資呈現(xiàn)出報酬遞減規(guī)律，國家甚至會出現(xiàn)“中等收入陷阱”。改革開放以來，依賴于最先的改革紅利的突飛猛進階段、粗放擴大生產(chǎn)的高速增長階段、快速城鎮(zhèn)化的土地經(jīng)濟支撐階段，土地承載、城市發(fā)展、生態(tài)支撐均已達到一定限制，必須進行制度創(chuàng)新，形成一個可持續(xù)的、生態(tài)健康的、內(nèi)生的高質(zhì)量發(fā)展模式。運動的物體要提升速度一樣，單引擎不如雙引擎，如果我們在發(fā)展中把雙引擎升級為多引擎，就能產(chǎn)生更大的動能。

江寧區(qū)的區(qū)域范圍較廣，區(qū)內(nèi)各地存在相當程度的差異性。因此，在優(yōu)化營商環(huán)境硬件的同時，注重有創(chuàng)新地進行區(qū)域制度優(yōu)化，把上級政策更有針對性地進行制度落地、制度細化、執(zhí)行創(chuàng)新，在企業(yè)、創(chuàng)業(yè)人士特別關注的市場環(huán)境、政務環(huán)境、社會環(huán)境、社區(qū)居住與治安等方面，進行制度創(chuàng)新。發(fā)揮江寧區(qū)工業(yè)制造業(yè)基礎雄厚的優(yōu)勢，奠定實體經(jīng)濟發(fā)展基礎。具體措施：一是統(tǒng)籌突顯江寧經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢、規(guī)模以上企業(yè)的競爭優(yōu)勢，尤其新能源汽車、智能電網(wǎng)在全省甚至全國的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。二是創(chuàng)新利用江寧高新園（江寧大學城）高校集中、科技人才資源量大、可協(xié)作空間余地大的優(yōu)勢。江寧對人口的容納、承載能力還有較大空間，要研究利用“寧聚計劃”吸引更多畢業(yè)生在江寧就業(yè)創(chuàng)業(yè)。三是開發(fā)利用南京祿口國際機場的臨空經(jīng)濟區(qū)與億噸級海港、國家級高鐵站交通一體化、空鐵水聯(lián)運的便利條件，搞好進口生鮮食品分銷與物流服務、航空發(fā)動機及相關配件研發(fā)制造，做強臨空產(chǎn)業(yè);利用好麒麟科創(chuàng)園的創(chuàng)新政策優(yōu)勢、人才智力優(yōu)勢，催生創(chuàng)新企業(yè)并培育科技獨角獸。綜合發(fā)揮域內(nèi)各板塊特點，形成多引擎強勁驅(qū)動的總體架構，推進全區(qū)經(jīng)濟從外延向內(nèi)生性增長的提速。

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