城市群視角下北京建設國際交往中心：主要問題與治理路徑

任超

〔摘要〕 ?世界級大都市是國際和地區間密切交往的重要產物，是地方非國家行為主體參與國際事務的重要形式，一般具有服務便捷、總部聚集、文化生產等三個基本特征。當前，北京作為國際交往中心存在國際交往能力不足、跨國組織發展不均衡、文化生產力不足、城市病突出等問題，其根本原因是京津冀城市群未能為北京的跨國組織發展、文化生產創新、城市結構優化等提供有效保障。要解決如上問題，需要在治理路徑上進一步深化。在宏觀層面，必須深化疏解非首都功能，加強京津冀城市群的協同發展維度。在微觀層面，應按城市交往需求匹配服務業體系、多元策略吸引各類國際組織進駐、融合傳統與現代進行文化創新。總之，處理好北京國際交往中心的職能問題，既要把握北京與京津冀的關系，又要把握北京自身內部發展的關系。

〔關鍵詞〕 ?京津冀城市群;國際交往中心;協同發展;治理

〔中圖分類號〕G206 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕 1008-0694（2020）01-0021-07

〔作者〕 ?任 超 北京市社會科學院市情調查中心 北京 100101

世界級大都市作為人類社會進步的重要載體，是國際和地區間密切交往的重要產物，是地方非國家行為主體參與國際事務的重要形式。北京作為我國首都，承載著重要的國際交往使命與職責。習近平總書記在2014年2月26日考察北京時曾提出：北京要堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的核心功能，努力把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都。這就要求北京的國際交往中心地位要比以往任何歷史時期都重要。北京作為國際交往中心卻仍存在一定問題，這種問題不僅來自其城市發展所處的階段，更來自于京津冀整個城市群的影響。

一、國際交往中心的基本特征

1.服務便捷

服務便捷是國際交往中心的基本特征之一，這不僅由城市經濟特點所決定，也由國際交往中心自身需求所決定。一方面，服務便捷是一個城市現代化和國際化的重要標志，是服務各種外交活動，支撐舉辦各種國際會議與論壇的基礎;另一方面，服務便捷是城市對外溝通、交流的前提條件。國際交往中心的服務不暢，直接導致缺少與國家間交往相適應的服務能力，以及對國際人才的吸引力。一座城市只有擁有優秀的國際頂級服務能力，只有增強城市人力資本與知識資本的聚集，才能與國際社會展開深入交流，提升國際交往中心的外交能力與對外影響力。

2.總部聚集

總部聚集是指有能力組織大量國際國內企業總部、國際組織總部聚居于此。總部聚集地是跨國組織、國際國內大企業配置資源的中樞。總部聚居必然帶來大量的人才流、信息流、科技流、資金流，由于是國際、國內高端信息、科技、人才的流入，除增加稅收、創造就業機會外，還可以提高城市就業形態，間接促進城市業態提升。與此同時，總部的聚集發展還將擴大城市在國際上的知名度與影響力。

3.文化生產

作為承擔國際交往中心的城市還肩負本國的文化生產與傳播功能。它是接納異域文化、輸出本國文化的窗口與空間。在這種城市空間內，國內與國際通過共同文化活動與交流，形成相互認知與文化聯系，不同文化得以交流，求同存異，國際關系也由此得以建立。同時，這種城市空間也是政治文化空間，代表著國家意識形態，是輸出本國意識、增加本國認同感的主要平臺。在此情況下，國際交往中心已成為一座文化生產與傳播中心，通過媒體交流與互動，把自身的文化與意識形態表達出來。

二、北京市建設國際交往中心存在的主要問題

隨著我國國際地位的提升，北京的國際交往能力也日漸加強，在京舉辦的大型國際會議或論壇不斷，如北京2018年共舉辦93場國際會議，位居中國第一，全球第22位。〔1〕這為進一步推動我國在國際上的政治、經濟、文化交往創造了良好的基礎與空間。盡管如此，北京作為國際交往中心仍存在一定不足。

1.國際服務能力欠缺

近年來，北京作為國際交往中心提供了更為優越的服務保障。建造了北京大興國際機場、懷柔雁棲湖國際會議中心、中國國際展覽中心等重要的交往空間平臺，也建造了通州城市副中心，并以國際眼光和高端視角打造綠色、一流的和諧宜居之都，為外國友人提供了交流、休娛、工作為一體的國際平臺。在服務的軟實力方面，北京的國際化服務水平不斷提高，推出專門為外籍友人辦理的永久居住證，簡化來京的落地手續。但與其它國際交往中心相比，北京仍存在一定差距，這主要表現在：一是服務業發展配套體系不健全。北京作為國際型城市，首要問題就是服務，這要求北京必須具有超強服務型城市特點，加強現代服務產業的發展，健全現有的服務機制，并培養大量的具有競爭優勢的人力資本，這是北京服務業發展的內在選擇。二是服務產業發展與國際一流城市仍有差距。北京與東京、倫敦等在服務產業細化與深入方面存在一定差距，主要表現在對外服務，以及本市、本國居民的服務產業升級還有很大空間，這就需要從過去滿足生存、生活升級為滿足精神需求與照顧。三是服務人群不全面。如對城市老年人而言，北京在提供社區養老、健康服務外，也有必要加強社會工作者對老人的關心照料。

2.跨國組織發展不均衡

當前，北京的國外機構逐年增加，駐華使館、國際組織總部、企業總部、境外媒體數量總和已經達到3萬多家，其數量水平處于世界前列，這與2010年左右不足1萬家的水平相比，已經整整多出兩倍有余。同時，北京各種大型國際活動已經達到每年六千余次。這些足以看出北京在國際交往中對高端要素的集聚能力。盡管如此，北京的跨國組織發展不平衡，即經濟類企業總部發展迅速，國際性組織發展乏力。截至2018年末，設立在北京的政府間國際組織總部僅有8個，分別是國際海事衛星組織、國際馬鈴薯中心亞太中心、世界旅游城市聯合會、亞投行、亞太空間合作組織、上海合作組織、國際竹藤組織、亞太農業工程與機械中心。這與倫敦、巴黎、華盛頓、日內瓦等城市同期相比差距較大。以日內瓦為例，截至2018年末，其國際組織總部已經達到160多家。這就造成北京在舉辦重要國際會議、在與其它國際組織間進行溝通時，明顯缺少話語權與話語認同，政治與文化影響力難以得到發揮。

3.文化生產力不足

《首都科技創新發展報告》圍繞北京與九大世界城市在創新能力、創新收益和創新環境三個層面的比較中發現，北京的科技創新能力排在紐約、巴黎、東京、倫敦之后位列第五名，這足以看出北京在科技創新能力方面有著很強的競爭力。但在文化創意方面，北京的國際競爭力就與這九大世界城市存在巨大差異，北京文化創意得分為56.39分，紐約和倫敦均在95分以上。而導致這一問題的主要原因，就是北京的文創產業與這些城市相比還較不成熟。一是文化元素發掘不深入。與倫敦、巴黎這些國際交往中心相比，北京對傳統資源挖掘不充分，使得本國傳統文化要素沒有得到合理利用，因此文化產業創新能力明顯不足。二是對文化人才發展的支持力度不足。由于對文化創作者、文化團體未能形成相應的激勵機制，文化創作者很難有更大的發展空間。三是知識產權保護稍顯不足。文化產業對技術與知識的需求較大，具有需要高度保護的知識產權的特點。嚴格、系統的知識產權保護措施才能維持文化產業的不斷發展。在國際范圍內，如果沒有嚴格的知識產權保護體系，那么想得到國際社會認可將更加困難，更難以形成被認同的國際交往中心。

4.城市病問題突出

北京的城市病問題由來已久。城市居民增長過快、交通擁堵、市內空間緊縮、市外空間得不到合理利用等一系列大城市病問題越發明顯與嚴重，這不僅影響了北京的形象，甚至也影響到了國家的形象，阻礙了北京建設世界城市的進程。由此，北京建設綠色宜居城市是必然選擇也是迫切需要。但目前來看，北京在綠色宜居城市建設方面相對滯后，尤其與紐約、倫敦相比，無論從交通、綠化還是人口結構方面來看都有較大差距。

三、北京建設國際交往中心存在的主要問題歸因分析

從東京、倫敦、巴黎等國際交往中心的發展規律上看，首先是中心城市快速發展，達到一定階段后中心城市形成資源外溢，帶動周邊地區;然后在聚集效應與擴散效應的雙重作用下，形成以中心城市為核心、以周邊城市為輔助的城市體系。在城市間的資源互動下，城市群對外經濟活動和交流過程中不斷調整和優化其內部產業結構、空間結構以及人才構成模式，從而適應不斷變化的內外部變化，最終形成世界級城市群，而中心城市演變為國際交往中心。〔2〕

從紐約、巴黎、倫敦、東京等世界城市所處的環境原因來看，北京作為國際交往中心存在不足的根本原因，是京津冀城市群建設不足所導致的。簡而言之，京津冀地區產業發展不平衡、人才發展不平衡、城市功能互補力度不夠導致北京難以發展成為專門以第三產業為主導的城市;同時也限制了北京在服務配套體系建設、文化創意產業方面的進一步發展，使北京難以成為像紐約、巴黎、倫敦、東京那樣形成一種產業分布均衡，人才相互流動和城市功能互補的城市群體系。

1.京津冀城市群城市間功能混亂

以巴黎都市圈為例，它是西歐的交往中心，包括了法國的巴黎-魯昂-阿費爾城市圈、德國的萊茵-魯爾城市圈、荷蘭的蘭斯塔德城市圈，以及比利時的安德衛普城市圈，總面積14.5萬平方公里，總人口4600萬。巴黎都市圈各城市之間的距離僅有10～20公里，它把一個城市所具有的多種職能分散到大、中、小城市，形成了一個大中小城市體系健全、城市間實現有機的功能分工與協作的城市群。反觀京津冀城市群中的北京，其功能較為混亂。北京、天津與河北省城市間的資源流動與互補性差，城市群間產業結構重合明顯，產業競爭激烈。〔3〕

2.城市間發展不協調

以紐約城市群為例，它通過建立紐約區域規劃協會（Regional Plan Association of New York）來協調整個城市群的發展，使城市群內的各城市最終由競爭走向合作，由紐約單獨快速發展走向以紐約為龍頭帶動城市群發展。〔4〕京津冀城市群產業以第二產業為主，沒有從生產型向服務型轉變，這就造成城市群發展質量低下。河北省、天津與北京的發展差距太大，導致河北省、天津無法為北京提供發展的動能，北京無法帶動河北和天津發展，最終造成整個區域間的發展不協調。這就要求形成以北京帶動天津和河北兩地的功能互補、協調一致的發展機制，讓北京從多產業發展模式向服務業發展模式轉變，進一步推動服務業、文化產業與科創行業的發展，促使北京在服務體系建設與文化生產方面與國際的對接。

四、完善北京國際交往中心功能的治理路徑

通過上述分析，完善北京國際交往中心功能必須從宏觀與微觀兩個層面入手。從宏觀層面而言，需要處理好非首都功能疏解和京津冀城市群協同發展這兩個方面;從微觀層面而言，就需要解決好北京自身服務業配套體系發展、吸引各類國際組織以及加強文化宣傳三個方面。

1.深化非首都功能疏解

功能的混雜增加了首都的城市負擔，不利于城市群的協調發展。因此，必須理清城市發展脈絡，明晰首都的職責承擔與城市重要功能。正如習近平總書記闡釋北京功能說到的那樣，首都發展必須以政治作為第一位，是政治、文化、國際交往、科技創新的中心。北京的發展就需要完善服務政治、文化、國際交往與科技創新的職能。為此，北京的建設應該圍繞政治、文化、科技創新、國際交往進行城市空間規劃，把第二產業向周邊地區轉移，在完善第三產業的同時，處理好天津、河北對其第二產業的承接，讓整個區域的產業結構呈現互補狀態，做到錯位發展。

2.加強京津冀城市群協同發展

京津冀城市群協同發展不僅是經濟上的共同發展，而是多方面的發展。一是加大交通網絡的協同。這就要求京津冀之間的道路交通不僅是城市間鐵路順利溝通，更應是區域間公路基礎設施的提高，滿足區域間不斷交流溝通的需要，尤其要解決各區域間的道路交通超載問題。二是加強產業的協同發展。避免北京的產業已經升級到高端服務業、互聯網行業和科技創新行業，而河北地區還存在著污染大、生產技術落后的第二產業。這就要求北京在滿足科技創新行業基礎上，要為河北、天津兩地輸入技術資本，促進它們提升技術和創造出新興行業。

同時，河北與天津要為北京提供第一、二產業支撐。這就讓整個城市群的經濟實力得到提升，在城市群整體競爭力增長的情況下，北京的整體國際競爭力也必然提升。

3.按交往需求匹配服務業體系

健全的服務配套體系是衡量生活質量的重要標準體系。以首都國際新機場建設為契機，進一步完善北京服務配套體系。一是北京各公共區域加強多語言種類的文化指示標示，減少溝通障礙。二是在公共區域增加翻譯媒介，以此方便外籍人士對北京的了解與溝通。三是加強服務人才素質培養，提高服務人才服務質量，不僅讓外籍人士體會到北京城市面孔，也讓北京本地人以及國內其它城市人，看到北京面容。四是完善服務與信息反饋機制，健全法律法規制度，把服務意識深入到社區層面，做到“服務人員-服務媒介-服務制度”的全方位服務配套體系的提升。

4.多元策略吸引各類國際組織進駐

吸引各類國際組織進駐，吸引高端外籍人才是北京建設國際型城市發展的必經之路。借鑒總部經濟發達的城市經驗看，一個城市總部經濟的發展離不開兩方面因素：第一，加大引進世界知名專家，建立世界級專家吸引體系。第二，吸引國內外優秀人才，建立多方位、系統化的國際人才培養體系。這就需要北京必須把科技創新作為自己內在發展要求，通過科技創新來吸引各類國際組織與高端外籍人才。加強與國際優秀培養體系接軌，對創新、創業主體進行大力扶持，促進成果轉化，增強總部企業的內在驅動力。同時，爭取中央政府對北京引進國際人才政策的扶持，包括稅收減免、擴大出口權、放寬市場準入、放寬戶籍管理和優先辦理護照等措施。以中央帶動地方的形式，讓北京真正成為國際交往中心。

5.融合傳統與現代進行文化創新

積極組織、承辦具有國際影響力的國際會議與高端論壇，以此擴大北京在政治、經濟、文化上的國際影響力。尤其對于文化的國際宣傳更要進一步加強，畢竟文化是打開國際社會對中國認同的鑰匙，是理解中國、理解北京的途徑。而要達到這一目的，就需要北京必須提升與國外深入交往的能力。除加強文化創新提升國際語言標示系統外，還應提升宣傳媒介簡化簽證。加大國外網絡宣傳平臺建設，尤其加強針對青少年的網絡平臺建設，讓他們認識中國了解北京。同時，完善數字化國際信息服務系統，建立國際信息交流大數據平臺。完善地方政府涉外法律法規，健全涉外環境建設的法律法規體系。制定涉外、涉僑事件應急機制和《應急預案》;研究制定一批符合國際慣例、適應首都在新世紀擴大對外交往需要的政策規定。

五、結論與啟示

本文在對世界城市群視角下的北京國際交往中心特征進行分析后，闡釋出了北京作為國際交往中心存在問題以及產生這一問題的根本原因。基于此，本研究的結論如下：從表面上看，北京國際交往中心存在的問題，是由于北京自身在服務配套體系建設、國際組織吸引力以及文化生產方面不足造成的，但實際上是京津冀整體產業與經濟發展不協調，天津與河北同北京之間的發展差距過大造成的。

站在京津冀世界城市群發展的視角給予北京國際交往中心進一步發展提供了啟示。為此，本研究認為北京的國際交往中心影響力發揮，必須依靠京津冀地區協同發展，主要從以下三個方面進行把握：一是建立京津冀城市群協同機制，配合北京的文化功能與國際交往功能，帶動其它兩個地區產業發展。二是出臺京津冀城市群協同發展的法律法規，引導城市企業、機構等組織為協同發展服務。三是打造京津冀城市群交通網絡，加強交通基礎設施的互聯互通。四是加大天津、河北兩個地區國際化、高標準文化交流空間的打造，讓京津冀地區居民能互相體驗彼此不同的文化資源。

參考文獻：

〔1〕本市去年舉辦93場國際會議[N].北京日報，2019-11-24（01）.

〔2〕唐藝彬.美國紐約大都市經濟圈發展研究[D].吉林大學，2011.

〔3〕王 何，白慶華.我國三大都市圈發展研究[J].軟科學，2003，（05）.

〔4〕周鑫宇.國際交往中心建設的新內涵[J].前線，2018，（09）.

（責任編輯 王 娟）

Beijing's Construction of International Communication Center from the Perspective of Urban Agglomeration：Main Problems and Governance Paths

Ren Chao

Abstract：The world-class metropolis is an important product of close international and regional exchanges，and an important form for local non-state actors to participate in international affairs.It generally has three basic characteristics：convenient service，headquarters gathering and cultural production.At present，as an international communication center，Beijing has some problems such as insufficient international communication ability，unbalanced development of transnational organizations，insufficient cultural productivity，and prominent urbandiseases.The fundamental reason is that the Beijing-Tianjin-Hebei Urban Agglomeration fails to provide effective guarantee for the development of transnationalorganizations，cultural production innovation and urban structure optimization of Beijing.It should further deepen the governance path to solve the above problems.At the macro level，we must deepen the non-capital function alleviation and?strengthen the coordinated development dimension of Beijing-Tianjin-Hebei Urban?Agglomeration.At the micro level，it is necessary to match the service industry?system according to the needs of urban communication，attract various international organizations to settle in by diversified strategies，integrate traditional?and modern cultural innovation.In a word，to handle the function of Beijing international communication center well，we should grasp the relationship between Beijing and Beijing-Tianjin-Hebei as well as the relationship between Beijing's?internal development.

Key words：Beijing-Tianjin-Hebei Urban Agglomeration;international communication?center;coordinated development;governance