廣東省水利水電工程留用地安置路徑探討

李貴博

(廣東省電力勘測設計研究院，廣東 廣州 510635)

留用地安置是指政府在征用集體土地時，按照征地面積的一定比例核定留用地指標，用于被征地集體經濟組織發展第二、三產業，以壯大集體經濟，安置失地農民的征地安置方式，其實質是通過留用地從實物上提高農村征地補償水平。主要包括實地留用地、留用地折算貨幣、留用地置換物業3種基本形式[1]。

廣東省留用地政策從20世紀80年代出現雛形，1993年開始在全省推廣，至今仍在不斷發展完善；2016年以前，廣東省水利水電工程始終按照國家《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》有關規定執行；2016年，《廣東省人民政府辦公廳關于加強征收農村集體土地留用地安置管理工作的意見》(粵府辦〔2016〕30號)正式印發，文件中明確指出留用地必須在申請用地時一并上報審批或通過折算貨幣補償形式同步兌現，進一步完善留用地報批方式，使得水利水電工程在上報審批中，必須開展留用地安置相關工作[2]。

截至目前，廣東省仍然沒有留用地安置順利實施的水利水電工程實例，因此，在廣東省水利水電工程已經進入留用地安置階段但缺乏實際安置經驗的背景下，本文分析得到水利水電留用地安置特征，通過借鑒典型地區留用地安置項目經驗，提出適合廣東省水利水電工程留用地安置的幾條路徑。

1 水利水電工程留用地安置特征

1) 留地面積較大

與地鐵、高速公路等工程建設征地呈線狀分布、占用各權屬單位土地面積不多的特點不同，水利水電工程中除少部分供水、灌溉工程外，大多數大中型水利水電工程的建設征地往往成片集中在少數村集體的范圍內，甚至于將整個村小組的土地全部征收。

政府鼓勵將留用地集中安排使用，但在實際操作中，要在經濟發展區位優勢不突出、鎮區規劃調整幅度小、用地指標缺乏的鄉鎮、村委行政區域內，安排大面積的土地供留用地集中安置是十分困難的。

2) 區位條件較差

大多數水利水電工程選址處于人煙稀少的偏遠山區，自然資源匱乏，經濟發展落后[3]。對于這樣經濟較為落后地區和遠離城市地區，留用地安置難以發揮作用。對安置留用地的開發經營存在市場風險，導致被征地農民的長遠生計存在一定的風險。同時，在目前土地資源極度匱乏的情況下，容易造成土地資源的浪費。

3) 涉及被征地農民人數多，土地權屬復雜

水利水電工程涉及的農民人數較多，土地權屬復雜，管理難度大。目前各地在安置留用地的管理上，缺乏統一協調，有的將留用地征為國有，有的仍然保留集體土地所有權，加上城鄉結合部土地流轉較快，給土地的產權管理、規劃管理和市場管理增加了難度。

4) 集體土地較多，利用限制較大

水利水電工程安置集體性質留用地較為普遍，而集體性質留用地在使用用途上受到較大限制，如不能進行房地產開發，留用地流轉時也需要村集體表決通過，增加了流轉的難度，且由于集體性質建設用地在土地權能上存在先天不足，如不能進行抵押融資，導致市場認可度較低，難以引進大型產業，留用地開發利用受到限制。

2 典型地區留用地安置模式與經驗

2.1 廣州模式：集中安置+物業+貨幣模式

2.1.1模式簡介

廣州市2018年出臺了留用地管理意見，要求在廣州市中心城區范圍外，相關區應根據產業發展規劃、土地利用總體規劃和城鄉規劃，安排1個或多個留用地集中安置區[4]，引導留用地在集中安置區內落地，提高留用地集中發展效益。一方面能減少留用地落地選址不符合規劃或與村集體選址要求意見不合等阻礙；另一方面能緩解留用地實地安置后，出現土地零星分散、管理混亂、閑置低效等現象[5]

此外，廣州市南沙區、黃埔區等部分區域采取“政府收儲、公開出讓、收益共享、物業保障”的留用地安置模式，即村集體將留用地交由政府收儲，按規劃用途實行公開出讓，村集體獲得扣除市政投入成本的出讓金，村集體再將所得出讓金用于返購項目地塊物業。

2.1.2適用條件

廣州模式的適用條件可歸納為：① 征地所在地已建立留用地集中安置區。通過將留用地安置至集中安置區，可以避免土地碎片化，同時有利于后期留用地集中開發。② 留用地區位優勢明顯，周邊土地價格高。留用地置換“貨幣+物業”的安置方式，實質是留用地實地安置，為使留用地開發利用效益最大化，同時解決村集體開發資金不足等問題，該方式適用的前提條件是已選址留用地區位優勢明顯，其次是留用地周邊土地市場發達，土地價格高，這樣地方政府及社會資本才有動力參與到土地收儲及拍賣返還物業中去。

2.2 佛山模式：留用地不再實地留地

2.2.1模式簡介

佛山市2018年出臺了留用地安置通知，提出對2018年9月30日以后完成征地協商的不再實施實地留地，應承諾的留用地指標轉為折算貨幣補償或置換物業安置。

佛山市出臺這項政策主要原因為：① 新增建設用地指標稀缺；② 佛山市各區由于早年征地面積大、留用地安置比例高，導致存在許多承諾村集體安置留用地但未兌現的歷史遺留問題，加大了每年分配用地指標的分配壓力。

2.2.2適用條件

佛山模式適用條件可歸納為：① 用地指標稀缺，留用地欠賬嚴重地區。② 留用地利用低效的地區；留用地設計的初衷是為了保障被征地村集體長遠收益，同時讓村集體共享土地征收的增值收益，對于留用地開發利用效率低，地方政府監管力度不足的地區，留用地實地安置弊大于利，因而對于留用地安置可采取貨幣補償或物業安置。③ 偏遠地區及小面積征地地區。對于這種地區，如留用地進行實地安置，一方面由于選址位置偏遠，難以開發利用，容易造成閑置荒廢；另一方面由于征地面積小，給予安置的留用地不成規模，村集體不但難以有效利用，反而加劇了土地碎片化。

2.3 惠州模式：多樣化安置比例與合作開發配建物業模式

2.3.1模式簡介

惠州市將留用地安置比例與留用地安置類型進行掛鉤：選擇國有建設用地作為留用地安置的，留用地按實際征收農村集體經濟組織土地面積的10%安排；選擇集體建設用地作為征地留用地安置的，征地留用地按實際征收農村集體經濟組織土地面積的12%安排；選擇折算貨幣補償的，按實際征收農村集體經濟組織土地面積的15%折算貨幣給予補償。此外，鼓勵村民委員會(或村民小組)通過自籌資金自主開發、招商引資、合資合作等方式將留用地建設為經營性物業，并通過經營不動產產權租賃，形成運營成本低、經營風險小、經濟收益長期穩定的農村集體資產。

2.3.2適用條件

惠州模式的適用地區可歸納為以下兩點：① 留用地安置比例無強制規定地區，在實際征地工作開展中，可根據地區實際及被征地村集體意愿，采取留用地安置比例與安置類型相掛鉤的形式，如鼓勵留用地折算貨幣補償的地區，可按照最高比例安置。② 要實現留用地合作開發配建物業的模式，其所在地區土地市場必須較為活躍，其次留用地流轉平臺需要完善。有條件的水利水電項目可以探索無償配建經營性物業或水利水電項目收益分紅等形式，將留用地實地安置轉為物業安置。對于部分有經濟效益產出的水利水電工程項目，可引導村集體將留用地指標折算貨幣，入股到項目中去，再以每年分紅的形式共享收益，從而實現留用地置換物業的安置模式。

2.4 杭州模式：政府主導，國有公司開發模式

2.4.1模式簡介

杭州模式主要包括4個要點：

1) 指定國有公司為做地主體。負責土地出讓前期手續的具體辦理工作，項目所屬鎮(街)、村(社)進行協助。

2) 區政府發揮統籌協調作用。在自主開發、合作開發的基礎上，區政府認為需統籌開發的留用地項目，可由區政府協調，統籌村級集體留用地指標，統一開發建設。

3) 優先與區屬國企合作。留用地合作開發前優先與區屬國有企業進行對接，確認國企無法參與開發后方可進行對外招商。

4) 村集體占股不低于51%，持有不低于51%物業，且不得分割轉讓和銷售。

2.4.2適用條件

這類開發模式需要政府有很強的統籌能力，政府需發揮統籌協調作用，綜合考慮留用地所在地區域規劃、產業布局以及相關政策導向。此外，國有公司作為留用地合作開發的做地主體，負責留用地的前期開發工作，因此要求所在地國有公司在土地前期開發及運營等全流程都需要有成熟的經驗。在水利水電工程項目中，可借鑒村集體占股共享收益的方式，將留用地納入到水利工程建設范圍內，開發建設水利水電工程附屬物業或以留用地指標入股到水利水電工程中，再根據留用地價值確定村集體占股比例，從而實現村集體每年按股份分紅。

表1 4種典型安置模式比較

3 廣東省水利水電工程留用地安置路徑

3.1 留用地指標折算貨幣安置

在廣東省水利水電工程項目中，存在以下情形的，可以采取留用地指標折算貨幣補償：

1) 征地項目位于佛山市行政范圍內。根據佛山市留用地政策規定，新開展征地項目不再實施實地留地，因此可采取貨幣補償。

2) 水利水電工程項目征地面積小。為避免土地碎片化，根據廣東省留用地相關政策要求，留用地面積小于0.2 hm2的，可采取貨幣補償。

3) 水利水電工程項目征地位置偏遠。為避免偏遠地區留用地閑置、利用低效的問題，可采取折算貨幣補償。

3.2 留用地實地安置

在廣東省水利水電工程項目中，存在以下情形的，可以采取留用地實地安置：

1) 水利水電工程征地項目所在地土地市場活躍、土地價值高。有利于實現土地利用效益最大化，同時保障被征地村集體長遠收益。

2) 水利水電工程征地項目所在區、鎮已建立留用地集中安置區。有利于留用地統一管理，發揮留用地的保障功能。

3) 征地項目留用地選址符合規劃且達到一定規模。對于符合規劃且超過2 hm2的留用地，可采取實地安置留用地。

3.3 留用地指標解決村集體歷史遺留建設用地

在廣東省水利水電工程項目中，如村莊存在未完善用地手續的經營性用地，可優先安排留用地指標用于解決此類歷史遺留建設用地完善手續所需的用地指標。

3.4 留用地置換物業

水利水電工程征地后建有經營性物業。如自來水廠、水電站等，可探索留用地指標置換部分經營性物業，按照收益每年分紅給村集體。

表2 廣東省水利水電工程留用地安置路徑

4 結論與建議

本文總結了廣東省水利水電工程留用地特征，通過分析典型地區留用地安置模式的開展情況，總結得出水利水電工程從中可借鑒的經驗，提出廣東省水利水電工程留用地安置可根據不同條件，采取折算貨幣、實地留地、置換物業及留用地指標解決歷史遺留問題四條路徑。

本文通過對廣東省水利水電工程留用地安置的研究，提出幾點相關建議：

1) 多元化選取留用地安置方式

水利水電工程征地項目在留用地安置方式的選擇上，需統籌各方權益、意愿及資源，并根據實際情況，多元化選取留用地安置方式。

2) 留用地安置與開發利用需結合鄉村振興戰略要求

留用地的安置與開發利用需重點響應鄉村振興戰略中提出的“產業興旺、生活富?！盵6]兩大要求。

3) 水利工程征收工作開展前需同步編制留用地安置方案

水利工程征收工作開展前，應同步編制詳細的留用地安置方案，并考慮為移民安置區經濟可持續發展留有余地，同時也為項目報批及驗收等環節的順利進行打下良好的基礎。

4) 政府須加大留用地安置與開發利用的統籌力度

地方政府需加大統籌力度。綜合考慮被征地村集體土地利用總體規劃以及城市規劃情況，制定不同留用地安置方式的優先級別；對于留用地置換物業和實地安置，優先對其進行招商引資，加強留用地流轉、交易的監管；對于貨幣補償或留用地經營收益款項，需建立政府、村集體聯合監管機制。